對於集體土地使用權流轉的含義，人們在認識和理解上存在較大差異。不少學者在研究集體土地使用權流轉問題時未區分建設用地和農業用地，對集體土地使用權流轉的客體和主體都作了擴大理解。
第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關於修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。
基本介紹
- 中文名：集體土地流轉
- 性質：現象
- 特徵：認識和理解上存在較大差異
- 優點：使用權流轉的客體和主體
定義,內容,要求,指導性檔案,政策新規,
定義
總的來看主要有兩種理解：一種觀點認為集體土地使用權流轉包括首次流轉和再次流轉。前者是指集體土地所有者與建設用地使用者之間的土地使用權流轉關係；後者是指土地使用者相互之間的土地使用權流轉關係。另一種觀點認為集體土地使用權流轉僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。筆者贊同後者。從嚴格意義上講，土地使用權流轉是指集體所有的建設用地使用權在土地使用者之間的轉移，不應包括發生在土地使用者與土地所有者之間的土地使用權“首次流轉”，更不應該將流轉的客體擴大到家用地。
雖然“首次流轉”和“再次流轉”都可以實現土地有償使用，但兩者間有著重要的區別：
（1）所謂的“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離與建設用地使用權的取得實質上屬於同一過程，通常會涉及到土地用途的改變和土地利用規劃的實施。因此，集體建設用地使用權與所有權分離的前提是政府依法審批。雖然“首次流轉”中土地所有者與使用者之間的流轉協定，最終還要經人民政府的批准，但這種批准是被動的、形式上的，很難體現審批的真正意圖。在政府審批把關不嚴的情況下，很可能導致大量土地在鄉（鎮）政府的操作下湧入市場，耕地保護將更加艱難。而“再次流轉”僅限於建設用地使用權的流轉，一般不涉及到農地的轉用問題和規劃的變更，也無需政府審批。以所謂的“首次流轉”獲得建設用地使用權的做法，實質上是規避政府審批的非法占地行為。
（2）“首次流轉”主要發生在集體土地所有者與土地使用者之間，通常是在地方政府的操作下進行。其結果通常是增加建設用地的供給總量，而不是提高現有存量建設用地的利用率；而“再次流轉”是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，並不會增加新的建設用地。
基於上述區別，筆者認為集體建設用地土地使用權流轉是指存量建設用地使用權在集體建設用地使用者之間的流轉，而不應包括土地所有者與土地使用者之間所謂的首次流轉。就像國有土地使用權出讓不同於轉讓，農村土地承包經營中的發包不同於轉包一樣，它們遵循的是不同的規則，有不同條件和要求。準確界定“流轉”的含義，對於我國集體建設用地使用權流轉制度的建立，對於未來國家進行土地市場的巨觀調控和監管，以及對於土地資源的合理利用與保護，都具有十分重要的意義。
內容
農村集體土地流轉形式
1.1 反租倒包。由鄉(鎮)或村集體將農民承包的土地“返租”回來，再承包給個人和單位(往往是有經營能力的種養能人或經濟實體),由接包方向集體繳納承包費，同時給轉包土地使用權的農民以經濟補償。這種形式在尊重農民土地承包權的前提下，改變一家一戶分散種植的格局，實現了區域農業生產規模化經營;在發揮統一種植、統一管理、統一收穫的優越性的同時，也發揮了家庭分散勞動的優越性。
1.2 土地股份合作。即農民把土地的承包權和使用權交給集體，從而換取一定數量的股份。集體建立土地股份合作社(或股份公司),實行股份合作制經營，並通過章程或協定將投資形式、投資份額及收益分配等經濟處理辦法事前做出規定，農民以土地使用權入股參與經營，並獲得相應收益。股份公司的成立主要有兩種形式。一是行政村或自然村的所有土地和其他資產經評估被作為投資入股，然後根據評估的結果給農戶配股。二是以土地作為唯一的資產入股，並根據一定方式(如社區成員資格、承包土地的數量和年限、年齡等)給每一個成員配股。
1.3 土地轉包。原承包方將其土地使用權以一定的條件再發包給第三方，而原承包契約中所規定的權利與義務不變。在這種方式下，新的承包人不與土地所有者直接發生經濟關係，雙方根據當時的經濟、技術和社會條件簽訂轉包協定，以確定雙方的權利和義務。轉包市場期限機動靈活。這種情況多數是轉包者已有非農就業門路，不以土地為生，從而轉讓土地使用權，保留承包權，一旦失去非農就業機會仍有土地作為生活保障。
1.4 土地轉讓。指原承包方與第三方簽訂契約，將自己與發包方業已形成的權利與義務關係由第三方向發包方履行。這種現象主要集中在經濟較為發達的農村、近城郊區和廠礦工業區附近。這些地方的農民有相對穩定的非農收入，從而不必再依賴土地來維持生計。土地使用權轉讓後，農民不必再為幾畝田的經營牽腸掛肚，可以安心從事二、三產業。
1.5 土地互換。土地互換有兩種形式：一是由集體出面組織的互換。某些鄉(鎮)村基於連片種植的需要，統籌規劃產業帶，宜糧則糧、宜林則林、宜果則果，農戶通過換地，從事自己願意的種植方式。二是農戶之間的互換。土地使用權的當事人為便於耕作，雙方互換土地使用權，各得其所，這是以雙方各自的土地使用權為標的物的市場交易行為，主要是因土地分散、地塊零散引起的。
1.6 委託經營。指農戶因外出等原因而又不願放棄土地，從而委託他人代行經營，收益分配由雙方協商解決。一些地方，種糧農戶們只要繳納一定的費用，並進行簡單的田間管理，便可坐享收成。期間各類農事，由他人負責打理，即通過專業農場、農機專業合作社、糧食專業合作社對糧食生產實行“統一翻耕、統一育秧、統一播種、統一植保、統一收割”的“一條龍”有償服務，或提供某一關鍵環節有償服務，實現土地耕作社會化服務。
1.7 “四荒”地拍賣。指競爭買賣“四荒"地，即眾多欲訂約人通過公開競爭，與農村集體經濟組織訂立契約，購買“四荒"土地使用權，用於農業種植養殖。
使用權流轉客體
集體土地使用權流轉客體的建設用地，包括現實的已經被土地使用者合法取得建設用地使用權的土地和已被土地利用總體規劃和鄉（鎮）村建設規劃確定為建設用地的土地。由我國土地使用制度改革的目標所決定，作為集體土地建設用地使用權流轉客體的應該是前者而不是後者。近年來，不少試點地區都將後者列入集體土地建設用地使用權流轉的範圍，並以此為主進行流轉。以四川省江油市四個鎮的試點情況為例：2000年底四個鎮土地利用總體規劃確定的集體土地建設用地共1414.25公頃。截至2003年6月底，實際已使用集體土地建設用地1120.65公頃，占土地利用總體規劃的79．24%；而現已使用的集體建設用地中實際發生流轉行為的土地共207.32公頃，僅占已使用集體建設用地的18.5%。 [1]這是一個不容忽視的問題。雖然在規劃用途上兩者都屬於建設用地，但兩者間有著重要區別：前者一般是土地使用權主體明確的、現實的建設用地；後者通常是土地使用權主體尚未確定的、可能的建設用地。如果將後者作為集體建設用地使用權流轉的對象，以流轉的方式來取得建設用地使用權，至少存在以下幾個問題：
（1）違反現行法律規定。我國《土地管理法》明確規定，“在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模範圍內，為實施規劃而將農地轉為建設用地的，按土地利用年度計畫分批次由原批准土地利用總體規劃的機關批准。在已批准的農地轉用範圍內，具體建設項目用地可以由市、縣人民政府批准”。其表明土地利用總體規劃確定的村莊、集鎮建設用地，要變為現實的建設用地，需要經有批准權的人民政府按土地利用年度計畫分批次批准；而將規劃建設用地使用權作為流轉的客體，以流轉方式來取得建設用地使用權，實質上是提前用地，擴大建設用地規模，必然會對土地年度利用計畫的執行產生巨大的衝擊。
（2）耕地保護將更加艱難。如果將規劃建設用地作為流轉對象、納入流轉範圍，大量非法用地行為便會在土地使用制度改革、加快小城鎮建設、增加農民收人等口號下，名正言順地得以實施。在目前有關法律制度不完善的情況下，其結果必然是加快農地向非農業建設用地轉化的速度，耕地保護將遇到更大的挑戰。實踐中，已有相當數量的農業用地以“流轉”的名義提前變成了建設用地。近年來，隨著農業產業化經營的興起和農村勞動力轉移的日益增多，集體土地使用權流轉從幕後走向前台，並且速度明顯加快，但存在不少違背農民意願、損害農民利益的問題。如有的隨便改變土地承包關係，有的把土地使用權流轉作為增加鄉村財政或集體收人的措施；有的用行政手段將農戶的承包地轉租給企業經營，嚴重影響了農民正常的生產和生活；有的為了降低開發成本，更多地招商引資，借土地流轉之名，隨意改變土地的農業用途，並強迫農民長時間、低價出讓土地經營權。 [2]在農民土地權益受到侵害的同時，大量的耕地也變成了建設用地。
（3）在我國現行土地制度下，任何土地使用權流轉的法律後果都是土地使用權主體的變更，因此，作為流轉對象的土地使用權，應該是由土地使用者依法享有的、權利主體明確的、依法可以流轉的土地使用權。規劃建設用地尚不具備這些條件，土地使用權在法律上尚未被具體的土地使用者取得，土地使用權主體處於未知狀態，將無具體使用權人的土地作為流轉的客體，既無法律依據又缺理論基礎。
因此，今後國家在立法時應將集體土地使用權流轉的對象，限定在存量建設用地使用權的範圍，並對流轉的對象、範圍、條件和程式做出明確的規定，以規範集體土地使用權流轉行為；而規劃建設用地使用權的取得，則應按土地管理法的規定由有審批權的人民政府審批，批准與否的決定因素應是土地利用總體規劃、鄉鎮村建設規劃和土地利用年度計畫的要求，而非土地所有者與使用者之間的流轉協定。
使用權流轉的主體
集體建設用地使用權流轉的主體應為土地的使用者而非所有者。
集體建設用地使用權流轉是集體土地使用者之間的交易，無論其採用何種形式，轉移的都是土地使用權。在現行土地制度下，集體建設用地使用權與所有權一般都處於分離狀態，土地使用權的享有者通常是實際的土地使用者，因此，能夠作為集體建設用地使用權流轉主體的應該是集體建設用地使用權人和意向土地使用者。實踐中，不少地方將集體建設用地使用權主體擴大到土地所有權人，並以規範性檔案規定“農民集體所有建設用地的所有權人或使用權人經批准可以採用轉讓、租賃、抵押或作價入股等形式進行流轉”。這種將集體土地所有者作為建設用地使用權流轉主體的做法，無疑擴大了流轉主體的範圍，客觀上為違法占用集體土地進行非農建設的行為提供了依據和條件。
首先，集體所有的建設用地，通常是已經政府批准確定給鄉（鎮）村企、事業單位使用和村民住宅使用的土地。其有具體明確的土地使用權人，他們所享有的土地使用權受法律保護，土地所有者不能隨意收回再以流轉的方式進入市場；在土地使用權與所有權處於分離狀態的情況下，土地所有者（農民集體）無論在法律上還是在事實上都不能成為建設用地使用權流轉的主體。其次，目前我國集體土地所有權主體是抽象的、法律上的權利主體，由其作為土地使用權流轉的主體客觀上難以操作，只能由村委會或集體經濟組織代為流轉行為。在目前對土地經營管理者缺乏必要監督機制的情況下，土地所有者在土地使用權流轉中享有的權益缺乏必要的保證。再次，雖然集體建設用地的所有者是農民集體，但在我國現行土地制度下，集體土地建設用地使用權的取得和變更，從來就不是由土地所有者來決定的。由集體土地所有者作為建設用地使用權流轉的主體，實際上是為某些地方政府或其派出公司控制和操作土地流轉創造條件。
使用權流轉收益分配關係
集體建設用地使用權流轉產生的收益包括轉讓收益和土地增值收益。這筆收益如何分配是集體土地使用權流轉制度建設中的核心問題，它關係到土地資源配置機制的形成以及集體土地使用權流轉的動力。從理論上講，集體建設用地使用者作為土地使用權人，在自己不能有效利用土地的情況下，將土地使用權再讓渡給他人，從中獲得了土地收益，其自然是轉讓收益分配關係的參加者。土地所有者（農民集體）在其土地所有權與使用權分離之後，並未喪失土地所有權，其當然享有土地的收益權，也自然享有土地轉讓收益分配的參與權，並據此獲得應得的收益。因此，集體土地流轉收益分配關係的參加者，主要是土地的所有者和土地的使用者。同時，由土地利用的特殊性所決定，土地增值收益的形成，主要是社會經濟發展、政府投資、周邊環境改善以及規劃實施的結果。就此而言，國家也應成為土地流轉收益分配的參與者，但其所得的土地收益應以徵收土地增值稅的形式取得（這屬於再分配的範疇）。因此，在集體土地使用權流轉中，土地收益分配關係的主體應是土地所有者、使用者和國家。但從一些地方的試點方案來看，不少地方都將各級地方政府作為集體土地流轉收益分配關係的直接參與者。如有的地方要求“收取的土地流轉收益及土地增值收益，在土地所有者與鎮、區、市人民政府之間按2：5：2：1比例進行分配”。 [3]國土資源部批准的流轉試點方案和管理辦法，雖然要求“對集體建設用地使用權流轉所得的收益要嚴格按著5：4：1的比例進行分配”， [4]但仍將“集體土地所有者、試點鎮、市縣政府”作為土地流轉收益分配的參加者。諸如此類的分配方式和分配比例，作為試點中的一種探索是可以理解的，但是作為未來制度建設的模式是不可取的。
首先，土地使用權流轉是一種交易行為，參與這種交易關係的主體只能是土地的權利人，地方政府既不是土地的所有者又非土地的使用者，沒有理由參加土地流轉收益的分配。即使像有些人所講的那樣政府作為投資者使土地增了值，也是其職責使然，而不應成為參與土地使用權流轉收益分配的理由。其次，各級政府參與集體土地使用權流轉收益的分配，很可能導致土地供給失控並擾亂正常的市場秩序。據有關調查資料，目前集體土地使用權流轉主要是採用鄉（鎮）政府（或投資公司）將土地使用權收購，並給予經濟補償，再將土地使用權出讓（轉讓）給企業的方式；或者採取土地使用權租賃的方式，先由鎮政府、村與農戶簽協定，再由鄉鎮政府（公司）與用地單位簽協定，基本上是基層政府在操縱主導集體土地使用權的流轉。 [5]在這種土地使用權流轉過程中，政府所處的地位和所扮演的角色就決定了政府既是集體土地使用權流轉的主導者，又是土地使用權流轉的受益者，流轉的土地越多，其收益越大，其後果可能是我們始料不及的。而國家以稅的形式對集體土地使用權流轉收益進行調控，可以規範市場秩序保證流轉收益的公平分配。
集體土地使用權流轉收益的分配，是土地使用權流轉機制的核心，也是決定市場能否健康有序發展的關鍵，關係到集體建設用地的合理利用和耕地保護。因此，土地使用權流轉收益分配制度的設計一開始就應建立在公平、合理的基礎上，並按市場規則運行。
對此，國家有關部門應予以高度重視，並儘快制定統一的規範性法律檔案，對那些重要而具有普遍性的問題做出明確的規定，以引導和規範集體土地使用權流轉行為，堵住“流轉”掩蓋下非法用地的漏洞，保證農村土地市場健康發展和土地資源的合理利用。
隨著社會主義經濟體制的建立、經濟社會的快速發展和土地使用制度改革的深入推進，集體建設用地流轉，已不再是一個諱莫如深的概念，尤其是在經濟相對發達的省份和城鄉結合部，集體建設用地流轉已由自發、小規模出租房屋、場地等，逐步演變為有組織、有規模、形式多樣的流轉。在基層，由於長期以來一直執行較為嚴格的土地用途管制制度，對集體建設用地流轉也一直持謹慎態度，在一定程度上限制了集體建設用地流轉的規模和頻率，但毋庸諱言，在一些區位優勢明顯、工業經濟發展較迅速的鄉鎮，集體建設用地流轉還是時有發生，而且近幾年來有逐步上升的勢頭。那么如何從基層實際出發，採取切實可行的措施，正確引導和規範集體建設用地流轉，使之成為推動農村經濟發展和社會穩定的重要手段呢？黨的十七屆三中全會出台的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》中關於建立城鄉統一的土地市場的重要論述無疑給我們吃了一顆“定心丸”，給了我們必要的政策依據。
要求
要明確流轉範圍
關於集體土地使用權流轉的內涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認為集體建設用地流轉應包括首次流轉和再次流轉；另一種觀點認為應僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。兩種觀點的矛盾是流轉的集體建設用地是否包括初次流轉的集體建設用地，是存量與增量的問題。所謂集體建設用地“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。目前這種分離在“土地財政”以及片面追求政績觀的影響下，其結果通常是建設用地供給總量的增加，而不是現有存量建設用地利用率的提高。這種新增建設用地增加迅猛而存量建設用地使用效率挖潛不明顯的結果顯然不是我們的目標訴求。而“再次流轉”則僅限於建設用地使用權的流轉，是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，並不會增加新的建設用地。也就是說，“首次流轉”極易造成土地供給失控和耕地的減少，而“再次流轉”則明顯比較容易監控，而且存量建設用地將向更加合理、集約、高效的利用方式流轉，這顯然是符合我們制度設計的目標訴求的。所以在當前情況下，本著平穩推進、循序漸進的原則，我們應該把集體建設用地使用權流轉限定在存量的流轉，而不應包括所謂的“首次流轉”，待日後時機成熟再進一步推進也未為晚也。
要合理分配土地流轉收益
收益分配是農村集體建設用地流轉能否健康推進的關鍵，各地有不同做法。如安徽蕪湖將收益在土地所有者、鎮、縣（區）、市之間按2∶5∶2∶1進行分配。而浙江湖州則按“誰所有誰收益的原則分配，土地管理部門收取5%的手續費”的分配辦法。從理論上說，農村集體建設用地流轉收益主要由三部分構成：一是所有者對土地的壟斷，即壟斷地租；二是勞動和資本投入所產生的成本地租；三是投資環境所產生的級差地租。在土地利用和開發建設過程中，土地使用者要另行支付基礎設施配套費和相關稅費，政府的這部分投入已有了回報，不宜再直接從集體建設用地流轉收益中分享。因此，集體建設用地流轉中的土地收益，應按照初次分配基於產權、再次分配稅收參與的原則，確立分配比例和額度。
推進配套改革
（1）完善農村土地產權體系
明晰的產權界定是進行市場交易的基礎性條件。當前集體土地所有權和集體建設用地使用權的界定不清、權利設定不完整以及權利內容不全，從根本上限制了集體對其所擁有的土地所有權行使設定權利。因此，依法明確集體土地的所有權和建設用地使用權主體及權能也就成為了集體建設用地使用權流轉制度的基礎。農村集體土地所有權證書，是保障產權主體產權和利益的憑證。因此，我們可以借鑑蘇州等地試點的經驗，切實加快農村集體土地所有權登記發證步伐。通過發證工作，明確土地所有權的主體，增強農民對土地財產權的控制、流轉以及收益的行為能力，從根本上促進農村集體建設用地的“公開、公平、公正”流轉。同時要加強集體土地使用權登記工作和信息公開制度建設。
（2）完善價格形成機制
在集體建設用地流轉前對資產價值進行評估，一方面可以為集體土地市場的建立和發展提供地價標準和巨觀導向；另一方面也是實現地產公平交易、合理徵收土地稅費的基礎。當前集體土地市場正處於蕷步階段，有意識的根據當前國有土地流轉市場的經驗，為集體建設用地流轉市場價格形成機制的建立創造條件是當前準備工作必不可少的內容，同時也是建立城鄉統一的土地市場的必然要求。因此，要在總結現有估價實踐經驗的基礎上，建立與當前國有建設用地定級估價技術規範與規程相適應的估價規則體系，為城鄉統一的土地市場的建立構建基礎。集體建設用地流轉時，應由具備資質的地價評估機構進行評估確定。對於不同的集體建設用地流轉方式應區別對待。
（3）加強土地用途管制與利用規劃
土地用途管制是為了保護土地資源和耕地，國家以管理者身份對土地採取保護性措施而行使的一項管理職能。但農村集體建設用地由於點多面廣，土地管理部門往往無力顧及，由此造成的多占、亂占、占而不用的現象普遍存在。所以嚴格控制新增建設用地的總量因市場的開放而驟增無疑是需要解決的首要問題。這就需要我們土地管理部門在搞好產權發證工作的同時，必須強化土地利用規劃的作用和地位，發揮規劃在管理中的基礎性作用。在科學規劃的引導下，配合用途管制制度的實施，嚴格控制農用地轉非農建設的數量和速度，確保耕地保護工作的落實。
（4）改革完善集體建設用地流轉市場監管體系
在這方面，一是要建立完善城鄉一體化的建設用地招、拍、掛制度，集體建設用地凡是用於工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地的，一律以招拍掛方式出讓或租賃；二是要建立完善土地交易許可管制制度，對集體建設用地流轉市場準入要堅持維護農村穩定的原則，防止農村集體組織負責人提供虛假證明騙取審批，甚至擅自處置農村集體土地資產，要求在辦理集體建設用地流轉前必須由土地所有權單位召開村民代表大會或股東代表大會，經2/3以上代表同意並形成決議後，方可辦理。三是對各類違法違規形成的集體建設用地要進行清理和處理，嚴格限定集體建設用地流轉的條件。只有符合土地利用規劃、用地性質合法、用地手續齊全、不存在權屬爭議的集體建設用地，才能經交易許可後依法流轉。不符合條件的違法違規用地、用地手續不全的用地、不符合規劃的用地等，在進行處理前一概不準流轉。
除此之外，還需要農村經管部門積極配合對集體建設用地流轉收益的合法、合理使用進行監督，民政部門要進一步強化和推進農村村務公開、財務公開等。農村集體建設用地流轉是一項系統工程，必須調動各方面的力量，正確引導，嚴格規範，才能促使其依法流轉，為農村經濟又好又快發展提供強有力的發展後勁。
集體土地流轉：把好用途管制關-----我國農村集體建設用地流轉狀況調研 集體改革農村集體建設用地流轉制度、推動農村集體建設用地的加速流轉、合理利用和配置好農村集體建設用地資源，對於支持和推動我國工業化和城市化進程以及加快新農村建設將發揮重要的支撐作用。黨的十七屆三中全會後，各地將推進農村土地流轉的實踐。為全面深入地了解農村建設用地流轉的基本情況及現存問題，更好地為我國土地制度改革和經濟社會發展進言獻策，清華大學政治經濟學研究中心分別對南方地區的廣州市、深圳市，中部地區代表省份河南省的鄭州、洛陽兩市、河北省的石家莊市，北方地區北京和吉林的長春市，以及作為我國未來推進城鄉一體化典型試點區域天津市的農村集體建設用地流轉狀況進行了調研。 農村集體建設用地流轉狀況天津市農村建設用地流轉模式最突出的特點是通過集體建設用地國有化的模式進行區域建設和開發。
在2006年3月發布的《國家“十一五”規劃》中，明確提出推進天津市濱海新區開發，由此掀起了濱海新區開發建設的大潮。天津市濱海新區為加快發展積極推動土地流轉，已於2006年向國土資源部上報試點方案，重點推進農村建設用地使用權的流轉。 天津農村建設用地流轉模式具體是通過農民宅基地換房和土地置換的形式進行的。這種流轉模式需要解決的兩大關鍵性問題是：資金和土地。天津市具體的解決方法是：農民以其宅基地按照規定的置換標準換取小城鎮的住宅，實現土地置換；同時以土地升值預期作為擔保，由政府成立融資公司向開發銀行貸款。 從調研中了解到，華明鎮現有12個村已經完成搬遷，並建立華明示範鎮。農民人均置換面積為30平方米，5年之後可以出租出售。按照標準置換的住房不用自己掏錢。華明示範鎮作為天津市土地流轉的主要試點單位，在流轉過程中不僅很好地解決了農民的生計問題，而且通過國有化的土地流轉推動了區域產業的發展。華明鎮現有面積8.5平方公里，人口10萬人，包含有4個區。經濟區主要用於招商引資，發展第二產業，面積296.3公頃，建築面積237萬平方米。居住區面積233.3公頃，建築面積156萬平方米。商品住宅區面積192.2公頃，建築面積144萬平方米。商務區主要進行第三產業的經營，面積132.3公頃，建築面積110萬平方米。在原有宅基地上復耕240公頃，占應該完成復耕任務的56.2%。 這種模式有一定的特殊性，就是天津濱海新區發展的機遇導致地區建設用地升值空間大，升值部分可以用來給農民建築住房。另外可以把自然村向一地集中，實現組團化規劃，很多自然村即將撤銷，剩餘土地用於復耕或開發。在拆遷之前，已經有相當一部分農民不再依靠種地為生，區域內二、三產業發展較為迅速，可以為農民的城鎮化提供就業保障。經濟落後地區並不適合此種模式。 除天津以外，此次調研的北方諸省市的農村建設用地流轉情況主要是以基層“農村集體組織”為主導的模式。通過在北京周邊區縣、河南省鄭州市和河北省石家莊市城鄉接合部農村建設用地流轉的調研，可以得出一個基本的結論：農村建設用地流轉過程中的潛在收益使農村基層組織成為農村建設用地流轉的主體。城鄉接合部農村建設用地的流轉大部分是“土地出租”進行工業開發，另一部分是從事“小產權房”的開發。 農村建設用地的流轉用於“土地出租”，比較典型的是北京懷柔大中富樂的集體土地和廠房“聯合出租”、通州小堡村農村集體土地“反租倒包”、昌平區鄭各莊的農村建設用地產業開發等形式。農村建設用地流轉的另外一種狀況，就是農村集體組織主導的“小產權房”開發。 在河北省石家莊市西古城村調研發現，當地城鄉接合部小產權房一般由村委會或鄉鎮政府主導開發，以“舊村改造”、“村鎮建設”、“新農村建設”等名義，利用存量宅基地或集體建設用地建設住房，滿足當地農民的居住需求後，將其餘部分進行銷售。所獲收益歸集體所有，向村民分紅。在小產權房開發過程中村委會發揮著極其重要的作用。村委會進行土地供應，並作為農村集體土地的代言人與房地產開發商、購房者進行談判和交易。 在調研中發現，由於廣東等南方地區的省份的土地較為稀缺，同時南方地區已經較早地實現了工業化，城鄉接合部農民的收入較高，因此南方地區農村建設用地流轉和北方相比有其鮮明的特色，農村建設用地流轉主要以“農戶”為主導。農村建設用地流轉(包括宅基地開發)已經成為當地農民增收的新途徑。當地農民稱，他們從改革開放前“種地”到改革開放初期“種工廠”，現在已經過渡到“種房”。由於城鄉接合部土地的巨大增值收益和目前城鄉土地管理制度二者的矛盾，導致規模巨大的宅基地和私有房屋的隱形交易，非本村村民私下購買村民宅基地房屋或向村組購買集體土地後自建樓房出租出售的現象比較頻繁。 農村集體建設用地流轉中存在的問題及原因 由地方政府和村集體主導的利益模式，導致農村土地用途管制失靈。 雖然國務院從“8·31”大限以來，相繼出台了一系列土地監管的檔案，但是集體土地用途管制的問題依然沒有很好地解決。
符合用途管制要求的集體建設用地流轉的額度並不大，“以租代征”逃避用途管制而形成的集體土地流轉問題十分嚴重。產生這種現象的原因主要是土地的工業用途和農業用途之間存在巨大的利益差別，以及發展地方經濟的衝動所致。這種現象大量存在，其影響也是非常嚴重的。“以租代征”扭曲了“集體土地流轉”的本來意義，對農村耕地保護提出了嚴峻的挑戰。因此，如何處理好土地用途管制下的耕地保護與因地制宜發展區域經濟二者的關係是需要進一步探索的問題。 城鄉二元土地管理制度造成農村建設用地和國有土地身份不平等。 農村集體建設用地身份地位的不平等，阻礙了土地功能的擴展和土地價值的實現。《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。只有興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉（鎮）村公共設施和公益事業才能使用農民集體土地。法律長期以來不是從土地用途上對土地進行嚴格監管，而是從土地產權形式上對土地進行限制。由於城鄉一體化進程的加速，城市和農村的界限從地理上已經不能嚴格區分，傳統的土地管理制度已經阻礙了土地功能的拓展。 城鄉二元的土地管理制度從某種程度上加速了地方政府和農村基層組織對土地的“掠奪性”開發。農村建設用地和城市建設用地權利的不平等突出表現在城市國有建設用地具備完整的資產性功能，可以進行抵押、融資；而農村建設用地從某種程度上僅具有使用功能，而不具有資產功能。正是基於這種產權權能設定的不對稱，形成了“兩種產權，兩個市場”，城鄉建設用地市場不統一，同地不同價。這種狀況不利於土地資源的集約使用和最佳化配置。 國家有關土地制度的法律體系不完善，上位法與下位法之間、中央政府與地方政府的法規之間，存在著諸多矛盾。 首先，《憲法》中有關城鄉土地所有制二元結構的規定與公益性徵地的規定之間存在著二律背反：一方面，《憲法》規定城市的土地歸國家所有，農村的土地歸農民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業化新增的土地需求，無論是公共利益的需要，還是非公共利益的需要，都必須通過國家的征地行為來滿足；而另一方面，《憲法》又強調，國家只有出於公共利益的需要，才能對農地實行徵收或徵用。很明顯，要滿足前一種要求，就會違反後一種規定；而要堅持後一種規定，又不能滿足前一種要求。 由此，一方面造成政府的征地範圍過寬，其中大多屬於違憲行為，另一方面，農村集體建設用地與城市國有土地同地不同權，農村集體建設用地不能進入市場，以至於所有試點單位及地方政府出台的法規都在一定程度上與《憲法》相牴觸。其次，《物權法》賦予國有土地與集體土地同等的市場主體地位，而《土地管理法》和《城市房地產管理法》則對農村集體土地的產權及其交易行為給予了過多的限制。 上述問題的存在影響了城鄉統籌戰略的順利實施。 農村集體建設用地流轉的政策建議黨的十七屆三中全會在我國改革開放30年之際，再次以重大決議的形式提出了解決農村問題的重要性，其中指出最根本的問題是大力推進改革創新，加強農村制度建設。農村土地制度是農村制度建設的核心，也是關係到城鄉統籌和經濟發展模式轉變的根本因素之一。根據調研，我們認為今後我國農村建設用地流轉主要應處理好以下三方面的制度和體制建設問題。 在城鄉統籌戰略思維下實行國有土地和農村建設用地同權、同價。 實踐證明，城鄉土地的二元管制並沒有達到合理有效地利用農村土地的政策目標，相反，由於土地的二元管制導致農村土地資源在市場利益的誘導下被濫用。國有土地和集體土地作為公有制的兩種表現形式，共同參與中國的城市化建設，能轉變經濟成長方式，形成集約型的經濟發展模式。同時，實施城鄉建設用地的市場統一，更有助於土地的監管。進行城鄉土地市場體系建設，關鍵在於賦予城鄉集體建設用地相同的權益，即城鄉土地權利的平等是根本。根據市場經濟的規則，在農村建設用地同權同價的原則下，搞好農村建設用地作為“不動產”的確權、登記制度。黨的十七屆三中全會在農村建設用地流轉方面已經取得了巨大的制度突破，決議提出：逐步建立城鄉統一的建設用地市場，對依法取得的農村集體經營性建設用地，必須通過統一有形的土地市場、以公開規範的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益。在同權同價的市場交易規則下，作為工業開發的農村建設用地的土地使用成本今後將顯著提高，這有利於我國的工業企業擺脫低價競爭模式，轉變經營模式，走創新性道路。同時，城市國有土地和農村集體建設用地的同權同價，有助於農村建設用地土地功能的拓展，通過建立以農村土地流轉中土地使用權交易功能和資產抵押功能為核心的土地資本制度，形成農民集體土地和國有土地相同的土地市場環境，最終形成城鄉統一的要素流動機制。 進一步嚴格強化中央對土地用途的巨觀管理。
中央今後的土地政策要進一步深化對土地用途的監管，堅決制止地方政府和基層組織隨意變更土地用途的行為。第一，自上而下的管理。實行更加嚴格的土地用途管制，避免地方政府通過“以租代征”形式逃避集體建設用地流轉的“用途管制”、私自轉用大量耕地的違法行為發生。對於在集體農用地上違法興建的小產權房，要嚴厲禁止並追究相關責任人的法律責任。第二，自下而上的管理。通過提高征地成本，來遏制地方政府的土地需求。十七屆三中全會提出的“改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地範圍，完善征地補償機制。依法徵收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障”，將會有效地遏制地方政府的征地行為、賣地行為和土地財政。 儘快修訂與土地相關的法律法規。 根據黨的十七屆三中全會“現有土地承包關係保持穩定並長久不變”的精神，建議修改《物權法》，賦予農民土地承包權和宅基地使用權以抵押權能，從而提高農民的融資能力，擴大其財產收入的渠道，進一步強化農民承包土地的長期行為。修改《土地管理法》和《城市房地產管理法》，取消其中對農村集體建設用地流轉的諸多限制，從而使下位法與上位法一致起來，促進農村建設用地依法有序地進入市場。土地流轉：把好用途管制關
指導性檔案
多年來，全市各級黨委和政府認真貫徹落實黨在農村的基本政策，不斷穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。從全市情況看，農村土地承包經營權確權及流轉工作符合國家的法律法規和政策，是穩定、健康的，但在完善管理、規範流轉和加強服務等方面還存在一些需要解決的問題。根據《中華人民共和國農村土地承包法》、農業部《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(農業部第47號令)等法律法規和政策，現就規範本市依法確權到戶的農村農用土地承包經營權流轉(以下簡稱農村土地流轉)工作提出如下意見：
一、進一步加強農村土地流轉的規範管理
(一)穩定和完善農村土地承包關係。各區(縣)要認真對照相關法律法規和政策，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。依法應確權的土地都要納入確權範圍並確權到戶。確權確地的，要全部發放土地承包經營權證書，嚴格做到承包地塊、面積、契約和證書“四到戶”;確權確利的，要簽訂確利契約並將土地確權證書發放到戶;確權確股的，要將土地確權證書發放到戶。
(二)農村土地流轉不得改變土地的性質和用途。農村土地流轉不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益。要妥善處理好近期利益與長遠利益的關係，嚴格遵守農地農用原則，嚴禁從事非農建設，嚴禁破壞耕作層，有效防止破壞耕地等侵害農民長遠利益的行為發生。
(三)合理確定農村土地流轉期限。農村土地流轉期限應當尊重流轉雙方的意願，根據流轉土地的使用情況由雙方協商確定，但不得超過原承包契約的剩餘期限。原則上，對流轉後用於普通農作物種植等投入較小的土地，流轉期限不宜過長;對流轉後用於發展林果業和設施農業等投入較大的土地，流轉期限可以適當延長。採取出租方式流轉的，租賃契約期限要遵照《契約法》的規定，不得超過20年。租賃期間屆滿，當事人可以續訂租賃契約，但約定的租賃期限自續訂之日起仍不得超過20年。
(四)必須保障農村土地流轉收益。土地流轉雙方應根據土地質量、產出水平和物價變動等因素，合理確定流轉價格。流轉期限超過5年的，應當建立價格調整機制，明確約定調整時限和幅度，分時段確定流轉價格。流轉雙方應對各種政策性補貼、流轉期滿後地上物權屬及補償辦法、土地征占應得補償的歸屬等作出明確約定。確權確地到戶後流轉的，流轉收益歸承包農戶所有;確權確利和確權確股流轉給村集體，由村集體統一經營或流轉給其他經營主體的，土地收益要單獨建賬、單獨核算、專戶儲存，並嚴格履行民主程式，合理分配土地收益，確保及時、足額兌現到農戶。
(五)依法規範農村土地流轉行為。承包方採取轉包、出租等方式流轉，應當及時報發包方備案;採取轉讓方式流轉，應當經發包方同意，受讓方要與發包方重新簽訂承包契約，及時辦理土地承包經營權屬變更手續;採取互換方式流轉，雙方當事人應到村集體經濟組織辦理承包契約、土地承包經營權證書變更及備案手續。承包方自願委託他人(包括各類組織和個人)流轉其承包土地的，應當由承包方出具《北京市農村土地承包經營權流轉契約(示範文本)》中統一制定的書面委託書。沒有承包方的書面委託，任何組織和個人無權以任何方式決定流轉農戶的承包土地。
(六)健全完善農村土地流轉程式。農村土地流轉，在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優先權。土地流轉受讓方以轉包、出租方式取得的土地進行再流轉的，應當經原承包方書面同意，並辦理流轉備案手續。企業或個人等經營者與村集體簽訂非家庭承包或流轉契約的，未經集體經濟組織同意，不得私自進行流轉;如需進行流轉，土地經營者應當向集體經濟組織提出書面申請。集體經濟組織流轉確權確利和確權確股土地的，須經集體經濟組織成員大會或成員代表大會民主討論決定並進行公示。流轉給本集體經濟組織以外的單位或者個人的，經民主決策後報鄉(鎮)人民政府批准。
(七)全面推行農村土地流轉契約管理制度。除代耕期不足1年不需簽訂書面流轉契約外，所有農村土地流轉都必須依法簽訂書面契約。過去沒有簽訂契約的，相關當事人要按全市統一規範的契約文本進行補簽;已經簽訂流轉契約雙方無異議的，維持原契約不變。流轉契約的簽訂要在鄉(鎮)農村合作經濟經營管理機構和村集體經濟組織的監督下，由流轉雙方在村集體經濟組織集中完成，特殊情況下可在其他地點完成，但要做到契約的簽訂、備案在同一地點一次完成。農村土地承包經營權流轉契約一式四份，流轉雙方各執一份;發包方和鄉(鎮)農村合作經濟經營管理機構各備案一份。
二、全面做好農村土地流轉的服務工作
(八)加強農村土地流轉服務組織建設。要結合本地實際情況，依託農村合作經濟經營管理機構，並充分發揮村集體經濟組織的作用，逐步建立健全區(縣)、鄉(鎮)和村三級農村土地流轉服務組織，為土地流轉提供相關的法律宣傳、政策諮詢、流轉信息、契約簽訂指導、矛盾糾紛調處和檔案管理等系列服務。
(九)提高農村土地流轉信息化服務水平。要根據本地區實際和農村土地流轉各方需要，進一步加強農村土地流轉信息平台建設，不斷健全和完善流轉信息平台功能，認真維護好、管理好、利用好農村土地流轉信息平台。本市農村土地流轉的轉出信息要全部通過農村土地流轉信息平台進行發布，同時，要進一步提高全市農村土地流轉契約登記、備案和統計分析的信息化管理水平，及時監測農村土地流轉動態，匯總農村土地流轉數據。要充分利用信息平台，宣傳相關法律法規，交流典型經驗，切實提高農村土地流轉的信息化服務水平。
(十)探索建立農村土地流轉價格指導機制。要加強對土地流轉價格的統計、監測和分析，通過農村土地流轉信息平台等多種途徑和方式，向廣大農民提供土地流轉價格信息。有條件的區(縣)、鄉(鎮)可根據本地區的區位優勢、土地質量、土地產出率等因素，探索開展土地流轉價格評估工作，建立健全本地區農村土地流轉價格指導機制並實行動態管理。通過公平、合理的價格指導機制，保護土地流轉各方利益，引導農村土地承包經營權有序流轉。
(十一)做好農村土地承包及流轉契約備案和檔案管理工作。要切實加強管理，建立健全農村土地承包及流轉備案制度，並實行動態管理。當事人採取互換、轉讓方式流轉要求登記的，區(縣)農村土地承包登記管理部門要及時予以登記，並變更土地承包經營權證書。鄉(鎮)農村合作經濟經營管理機構和村集體經濟組織對採取轉包、出租方式流轉的，應當及時進行契約備案;對採取轉讓、互換方式流轉的，應當及時辦理土地承包契約變更手續並備案。同時，要認真清理、規範整理，建立健全農村土地承包台賬和農村土地流轉台賬，加強契約檔案管理，切實管好農村土地承包及流轉的各項檔案資料。
(十二)加強農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作。認真貫徹《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，按照鄉村調解、區縣仲裁、司法保障的總體要求，依法建立健全農村土地承包仲裁調解機構，完善調解仲裁程式、調解仲裁方法和調解仲裁制度，依法開展農村土地承包糾紛調解仲裁工作。農村土地承包仲裁調解機構要加強與紀檢監察、政府法制、司法、信訪等部門的溝通協作，建立起多部門協調解決重大問題的工作溝通機制，健全包括協商、調解、仲裁、司法、信訪等多渠道調處糾紛的工作機制，暢通農戶訴求渠道，提高調處糾紛能力。
政策新規
2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關於修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，依法保障農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國範圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。
新修訂的土地管理法把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，重點有以下五個方面：一是明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，並賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。堅持實行一戶一宅的基本管理制度，增加了戶有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。二是允許集體經營性建設用地直接入市。對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體經營性建設性用地入市的時候，要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。三是規範征地程式。要求政府在征地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被征地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協定後才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續，強化了對農民利益的保護。在征地補償方面，改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定。四是強化永久基本農田保護。將有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田資料庫嚴格管理。永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地徵收的，必須經國務院批准。五是保障鄉村產業發展用地。要求土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。土地利用年度計畫應當對集體經營性建設用地作出合理安排。
