基本介紹
- 中文名：農村土地集體所有制
內容簡介,發展趨勢,三階段,第一階段,第二階段,第三階段,政策新規,
內容簡介
正確認識和明確農村集體土地所有權主體應當從其法律淵源入手。農民集體應當是農村集體土地所有權的常態主體，村民小組範圍內的農民集體和鄉鎮範圍內農民集體不是我國農村集體土地所有權的常態主體，而僅為特例。由於農民集體是由人數眾多的農民個人組成，其所有權常常需要一個機構或組織代理行使。應當建立類似股東大會的機構，設立農民集體大會作為所有權主體，而由農民集體大會在選舉一個較為固定的組織，作為農民集體的代表行使所有權有關的事務。
農村土地集體所有制
農村土地集體所有制發展趨勢
我國於上個世紀50年代中期，從農民土地私有制過渡到集體所有制。由於集體所有制的產權邊界模糊，加之在過渡中非經濟措施的偏差，造成長期來農村土地流失嚴重，農村經濟發展與城市差距加大。集體所有制有待改革。前年3月實施的《農村土地承包法》，實質上是對集體所有制的一次改革，它使農村土地制度向現代產權制度邁進了一大步。逐步走近如馬克思當年所構想的“重建個人所有制”，將是一個發展的趨勢。
農村土地集體所有制
農村土地集體所有制近一段時間以來“三農”問題成為黨和政府工作的重心，也成為社會關注的熱點。
農村土地被大量徵用、出賣（使用權），名目繁多的各種“開發區”勢如燎原之火，不可遏止，已大大超過上一輪的“開發區熱”（1992-1993），大量的農民成為“無土地，無工作崗位，無低社保”的農民。民主革命時期，毛澤東同志曾斷言，中國革命的基本問題是農民問題，他的論斷是正確的。但是，在人民政權建立起來之後，在社會主義制度下，農民問題是不是仍是一個基本問題呢？看來，仍是一個基本問題，只不過和民主革命時期相比，有不同的特點。
農村土地集體所有制
農村土地集體所有制一、社會主義制度下解決農民的基本思路
新中國成立之後，黨和政府首先面臨的兩個大問題，一是在戰爭廢墟上恢復
生產以維護民生，為現代化建設創造條件；二是開展旨在解決民主革命遺留問題的初步改革，這方面，在農村就是開展土地改革。中國南方各省的農村土地改革於1953年完成，從而為在社會主義制度下解決農民問題創造了前提條件。 如所知道，中國共產黨的指導思想的理論基礎是馬克思列寧主義，而前蘇聯是列寧主義的故鄉，世界上第一個社會主義國家，所以中國解決農民問題的基本思路的形成是以馬列主義為理論依據，以蘇聯經驗作為借鑑的。形成的基本思路，就是把農民組織起來，走社會主義集體經濟的道路。這一方面是因為集體所有制被定義為社會主義公有制的兩種基本形式之一，另一方面是確認農村只有實行集體所有制，才是“挖掉窮根種富根”的根本出路。
集體所有制從概念的提出到作為社會主義的一種基本經濟制度，都不是中國人的發明。從概念的提出說是馬克思，從制度設計說是前蘇聯。
“集體所有制”一詞源出於馬克思《‘巴枯寧國家制度和無政府狀態’一書摘要》中的一段話：
“凡是農民作為土地私有者大批存在的地方，凡是象古西歐大陸各國那樣農民甚至多少還占據多數的地方，凡是農民沒有消失,沒有象在英國那樣為僱農所代替的地方，就會發生下列情況，或者農民會阻礙和斷送一切工人革命，就象法國到現在所發生的那樣；或者無產階級將以政府的身份採取措施，一開始就應當促進土地私有制向集體所有制過渡，讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡；但是，不能採取得罪農民的措施，例如宣布廢除繼承權或廢除農民所有權。只有租佃資本家排擠了農民，而真正的農民變成為同城市工人一樣的無產者、僱傭工人，因而直接地而不是間接地變成了同城市工人有共同利益的時候，才能夠廢除繼承權或廢除農民所有制”。①（《馬恩全集》第18卷，人民出版社1964年10月第一版，第694-695頁）
農村土地集體所有制
農村土地集體所有制馬克思在1874年提出集體所有制的概念，雖然他沒有對這個概念的內涵作出界定，但是，值得注意的是他明確地指明，從農民土地私有制到集體所有制的過渡，必須是“讓農民自己通過經濟的道路來實現這種過渡”，而不能通過“宣布廢除繼承權或廢除農民所有權”的辦法來實現這種過渡。並且指出，實現這種過渡的條件是“農民直接地，而不是間接地變成了同城市工人有共同利益的時候”。聯繫馬克思在《資本論》中所指出的“重建個人所有制”的重要觀點，可以理解為，這種集體所有制的發展方向，也將是“重建個人所有制”。（本文下面將作進一步論述）
前蘇聯和我國在實行農村集體所有制過程中，曾經發生了眾所周知的種種偏差，如採用的是政治和行政命令的辦法，而不是讓農民自己通過經濟的辦法來實現過渡，過早地宣布廢除農民土地所有權，更嚴重的是中國的農村集體所有制是政社合一，背離了讓農民自己組織起來的最初願望。
二、集體所有制下的聯產承包責任制
我國農村在經過20年的停滯和貧困之後，迎來了改革開放的新時期。改革始於
改革農村土地經營制度，把屬於農民民眾集體所有和國家所有依法由集體使用的農村土地承包給農民，實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。可以說，承包的實質就是把土地經營權交給農民。這個改革，如果從農村土地產權制度來說，雖然土地歸屬權依然在集體、在國家，但產權已作了初步的分解，即把土地最終所有權和土地的經營權，包括占有使用權、分配收益權分解出來，從而具備了現代產權制度的某種形態。這一改革即刻立竿見影，它調動了農民的積極性，使主要農產品產量迅速增長，大量陷於貧困的農民迅速解決溫飽問題，為廣大農村脫貧奔康，開闢了一條大道。 但是農村土地的所有權作了這樣的分解之後，不久就出現了新的矛盾，這個矛盾首先表現為農民從政策規定中得到的土地經營權並沒有穩定，因為被國家賦予所有者身份的“集體”，不斷地以所有者的權力處理土地，有的土地被出賣了，有的土地被政府政府徵用了，使大量的農民成為“三無農民”，即無土地、無崗位、無低社保的農民；其次表現為農民得到的土地經營權，也因稅、費，按戶按地畝攤派以及名目繁多的徵收，而不得不放棄使用權，從另一個方面陷於困境，成為“三無”農民。今年出版的《中國農民調查》作者在引言中說了這么一段話：“自從農民實行了以大包乾為標誌的家庭聯產承包責任制以來，農業生產上連年獲得大豐收，很快就出現了‘賣糧難’，而且冒出了許許多多的‘萬元戶’。一時間，中國農民好象已經富得流油了。然而，以後不久，隨著城市改革的深入，我們就很少再聽到有關中國農業、農村和農民的訊息了。不過稍後就發現，越來越多的農民，放棄了曾視為生命的土地，離開了曾經日夜廝守的村落和熟悉的農地，寧可忍受寂寞，屈辱與歧視，也要擠進各地城市。於是，數以百萬計的中國農民掀起民工潮，便一次又一次成為上世紀最後十年來的一道奇異的風景”。②（《中國農民調查》，陳桂棣，春桃著，人民文學出版社2004年版第1頁）這一段話反映的就是上個世紀最後20年中國農村出現的新矛盾。這一矛盾的實質在於上個世紀50年代出現的“對農業的社會主義改造”是對農民土地所有權的剝奪，而上世紀80年代開始實行的聯產承包責任制，以及之後對農民日益加重的課稅與收費，仍是延續以前剝奪農民的思路。
農村土地集體所有制
農村土地集體所有制三、集體所有制的發展路在何方
中國農村實行經濟上的集體所有制已經半個世紀，這半個世紀的過程表明我國所實行的這種集體所有制未能真正解決中國農村和農民的問題，這一方面是由於集體所有制從產權關係上說，財產邊界還是不清晰的，另一方面，由於當年將農民土地私有制變為集體所有制時，對農民沒有作出任何經濟補償，況且，集體所有制又處於農村落後的文化和缺乏必要的民主條件來使農民能體現其意志進行民主管理，還由於政策上實行“政社合一”，使集體所有制實際上成為“地方政府所有制” 。所以，我國這種集體所有制，在它近半個世紀過程中，顯露了種種弊端，改革這種集體所有制勢在必行。改革的核心，必須是把現代產權制度引入集體所有制。一是把土地產權進行分解，即分解為土地最終歸屬權和土地經營權，二是把產權關係從現行產權關係置換過來。
現代的產權制度在於把產權進行合理的分解，並形成合理的產權結構，即在明晰財產最終歸屬基礎上形成相互間合理的財產權利關係。美國諾斯教授認為經濟科學的研究，“重要的是說明經濟制度結構，以便有意義地探討一種經濟績效的動力”。③《經濟史上的結構和變革》，商務印書館1992年中譯本，第11頁）諾斯教授強調：“國家最終對所有權結構的效率負責而所有權效率則是導致經濟成長、停滯或經濟衰退”。（同上書18頁）在農村集體所有制經濟制度下產權結構分解為財產最終歸屬權與經營權，這在我們改革開放之後已初步實現，問題在於，一是最終歸屬者是“集體”，產權邊界模糊；二是這個“集體”的最終所有者權利是從農民那裡無償取得的，所以，現在必須把它還原，使農民成為土地的最終所有者，而把經營權賦予由農民自願組織起來的經濟組織。
這個改革，我們現在可以從許多原是城市近郊農村，近幾年來在城市化過程中土地已絕大部分被政府徵用的村子變遷的事例中得到啟發。廣州市東邊有一個石牌村，從上世紀80年代開始，村中的土地就陸續被政府徵用，至1994年，村中土地已基本被徵用完畢，該村在土地被徵用後，沒有把政府的補償款分光吃光，而是搞起了股份制合作，把原來村中的集體財產（包括土地徵用款）化成股份，一次性地分配給每一個有資格的村民。按他們的說法是“按分共有”並且“生不增，死不減”、“可以繼承”。從石牌村這種作法可以看出，村中農民已經把包括土地款在內的資產量化到了個人，使個人明晰了產權；村中的經濟組織如經濟合作社、經濟聯社、經濟發展公司等，已不是集體經濟所有者而是集體經濟的經營者。1997年該村又進一步改革，全村成立一個有限責任公司，村中分得股份的股民，都成為該公司的股東，隨之取消了行政村編制，撤銷村委會，將村務、村民納入街道辦事處管理，從而實現了從農民到城市居民、從農村到城市的轉變。村中這個由農民自發組織起來的有限責任公司，也徹底告別了集體所有制，它是一個依法成立、自立經營、照章納稅的企業，它與原來村民的經濟關係是企業經營者與股東的關係。
石牌村所以能夠徹底解決集體所有制中財產所有權模糊的問題，原因之一是土地因被徵用而變為貨幣資本，貨幣資本量化到個人比起土地量化到個人要簡單的多，但更重要的是，當地政府和村中的幹部和村民思想觀念上的轉變，他們認識到，以前堅持土地的集體所有制，土地被徵用後，再堅持貨幣資本的集體所有制，弊病多多，實行股份制，把產權落實到個人是最好的出路。這樣做，從當地政府到村民不一定知道馬克思一百多年前就提出重建個人所有制的重要理論觀點，但確實同當年馬克思的觀點卻如此接近。馬克思在《資本論》中說：“從資本主義生產方式產生的資本主義占有方式，從而資本主義私有制是對個人的、以自己勞動為基礎的私有制的第一個否定。但資本主義生產由於自然過程的必然性造成了對自身的否定。這種否定不是重新建立私有制，而是在資本主義時代成就的基礎上，也就是說，在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上重建個人所有制。”④（《資本論》，《馬恩全集》第23卷，人民出版社1972年9月版，第832頁）
上面所舉石牌村的情況，當然是一種特殊的情況，而現在還是主要依靠對土地耕作、即以農業為主的農村，現行的政策是穩定土地承包制。2002年3月1日起實行的《農村土地承包法》，在堅持農村土地集體所有制基礎上制定的直接賦予農民土地使用權的法律，農民有承包權，土地落實到人，並且30年不變，土地承包權可以流轉，可以繼承，由縣以上政府發給“土地經營承包權證書” 。這些規定，已經使農民的承包土地具有某種所有權的性質。可以說，這是在產權問題上朝向重建個人所有制的一個重大步驟。但經營權和使用權畢竟不是最終所有權，因而法律也不可能規定發包方絕對不得收回或調整承包方的承包地。從而留下一個可以機動處理的餘地，儘管這個機動處理餘地在法律上作了嚴格限制的規定，如規定“必須經集體組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二村民代表的同意，並報鄉（鎮）人民政府和縣人民政府農業等行政主管部門批准”。⑤（《農村土地承包法》第四節，第二十七條）但畢竟它還不具有所有權那種排他性的剛性。以往的現實證明在土地屬於集體所有制條件下，農村的土地曾經大量流失，根本的原因就在產權的最終所有權是在“集體”那裡，有了《農村土地承包法》，無疑是一個歷史性進步。但是，可以構想，這個歷史進步必須繼續朝向重建“個人所有制”的方向前進，才使我國在農村經濟整體建立起現代產權制度，從而把農業經濟推向永久的繁榮。
三階段
第一階段
（一）第一階段 農民的土地所有權形成時期（1949年至1954年）
中國共產黨並不是從執政之初就實行土地的勞動民眾集體所有制，新中國成立以來農村土地制度發展的歷史表明，土地的勞動民眾集體所有制是在農民私有的土地所有權上形成的。
中華人民共和國成立前夕，1949年9月29日中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過《中國人民政治協商會議共同綱領》(以下簡稱《共同綱領》)，作為新中國的人民大憲章，《共同綱領》第三條規定：“……，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制，……”新中國成立時，全國還有2/3的地區存在著封建土地制度。“在大約2.9億農業人口的華東、中南、西南、西北等新解放區和待解放區，封建土地所有制仍然嚴重地束縛著社會生產力的發展”。中國人民迫切需要恢復和發展國民經濟，廢除封建土地所有制是解放農村生產力的需要。《共同綱領》第二十七條還規定：“土地改革為發展生產力和國家工業化的必要條件。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民民眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。”
1950年6月28日中央人民政府委員會第八次會議通過《土地改革法》，同月30日毛澤東主席簽署命令，公布施行。明確指出廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，藉以解放農村生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開闢道路。在黨的領導下，到1953年，除部分少數民族地區外，我國大陸普遍實行了土地改革。土地改革徹底摧毀了封建剝削制度，封建土地所有制被徹底廢除，使全國3億多農民無償分得了約7億畝土地和大批生產資料，免除了土地改革前農民每年給地主繳納的高達3000萬噸以上糧食的負擔。翻身農民熱烈擁護《土地改革法》。
同時，土改後農村出現了一些新情況，新問題，農村中出現新的分化現象。部分農民依靠資金、農具、勞力等方面的優勢，經濟實力的增長比較快，其中少數人通過僱工或放高利貸發展為新富農。有一些農戶缺乏勞動力，缺乏牲畜和農具等各種原因出現生產和生活上的困難，甚至出現了典讓、出賣土地的現象。這樣，一些剛剛分到土地的農民重新喪失土地，或者面臨失地危險。這時，一些帶有社會主義萌芽性質的集體勞動組織，在中國農村不失時機地出現了。另一方面，由於生產力水平低下，分散的、個體的農業生產遠遠滿足不了國家工業化的需要。為了發展生產，興修水利，抗禦自然災害，採用農業機械和其他新技術，確有走互助合作道路的要求。根據這些情況，黨中央十分重視土改後農村開展各種形式的互助合作，以避免出現兩極分化和提高農村生產力。
1951年2月，政務院發出《政務院關於一九五一年農林生產的決定》，要求分別各地情況，普遍發展和推廣互助組，有領導、有重點地發展土地入股的農業合作社。同年12月，《中共中央關於農業生產互助合作的決議（草案）》（以下簡稱《草案》）正式印發施行。《草案》認為在土改的基礎上產生了兩方面的積極性：一是個體經濟的積極性；二是勞動互助的積極性。《草案》特別指出，以土地入股為特點的農業生產合作社是互助合作三種形式之一。這種勞動互助是建立在個體經濟基礎上（農民私有財產的基礎上）的集體勞動，其發展前途就是農業集體化或社會主義化。為了更好地指導農業合作化運動，1952年11月，中共中央決定成立農村工作部，毛澤東在約見中央農村工作部部長鄧子恢時指出，農村工作部的任務，是把四萬萬農民組織起來，在工業化的幫助下，逐步走向集體化。1953年2月，黨中央將《草案》進行了修改，形成《中共中央關於農業生產互助合作的決議》作為正式檔案下發執行。1953年4月，第一次全國農村工作會議召開，鄧子恢在會議上指出，互助合作關係到農民的生產和生活的根本問題，必須由小到大，由少到多，由低級到高級，發展一步鞏固一步，絕對不能一哄而起。到1953年年底，中共中央又頒布了《關於發展農業生產合作社的決議》。在決議指導下，農民生產互助的熱情被調動起來，農業合作化運動向前發展。
從新中國成立到1953年，全國土地改革基本完成，開始了全國性的互助合作社運動。合作社是勞動者在自願互助的基礎上聯合起來共同經營的經濟組織。先是農民自願組織互助組，這實際上是一種勞動協作關係，並沒有改變原有的土地私人所有權和家庭經營模式。隨後，開始創辦初級農業合作社，這實際上是一種類似合夥的聯合經營關係，土地所有權仍歸農民所有，此時的合作社還不是農村土地所有的權的主體。1954年9月，第一屆全國人民代表大會通過新中國第一部憲法，以憲法的形式確定了這一土地制度，1954年《憲法》第八條第一款規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”明確農民私有的土地所有權。
第二階段
1955年10月11日通過的《關於農業合作化問題的決議》明確指出，我國的農業生產合作社，在現階段一般地是以土地入股統一經營為特點的半社會主義性質的初級合作社，這種合作社是到完全社會主義化的過渡形式，它還在基本上或在較大的程度上保留社員的土地及其他一些重要的生產資料的私有權，而不是急於實現社員的生產資料公有化。土地入股被認為具有半社會主義性質。過了不久，到了1956年6月30日，第一屆全國人民代表大會第三次會議通過，同日，毛澤東以國家主席名義公布了《高級農業生產合作社示範章程》（以下簡稱《示範章程》），《示範章程》第二條規定：“農業生產合作社按照社會主義的原則，把社員私有的主要生產資料轉為合作社集體所有，……”第十三條規定：“入社的農民必須把私有的土地和耕畜、大型農具等主要生產資料轉為合作社集體所有。”也即：高級農業社實行主要生產資料完全集體所有制，社員的土地必須轉為合作社集體所有，取消土地報酬，耕畜和大型農具作價入社。只用了一個年頭，就基本完成了農業合作化，實現了土地的集體所有，在廣大農村建立起勞動民眾的社會主義集體所有制經濟。
1958年8月，中央政治局擴大會議在北戴河舉行。會議討論了國民經濟計畫、農村工作及其它問題。會議通過了《關於在農村建立人民公社的決議》，決定把各地成立不久的高級農業生產合作社，普遍升級為大規模的、政社合一的人民公社。關於農村土地，“一般說，自留地可能在並社中變為集體經營，零星果樹暫時仍歸私有，……自然地變為公有。”在所有制方面規定：“人民公社建成以後，不要忙於改集體所有制為全民所有制。在目前還是以採用集體所有制為好……”進一步確定農村土地的集體所有制度。
1958年5月，中共八大二次會議，通過了“鼓足幹勁、力爭上遊、多快好省地建設社會主義”的總路線，至1960年間，中國共產黨在全國範圍內開展的極“左”路線的“大躍進”運動，再加上1959年至1961年連續三年嚴重的自然災害，使國民經濟遭受了嚴重困難。在嚴峻的現實面前，黨中央和毛澤東決心認真調查研究，糾正錯誤，調整政策。1961年3月，中共中央工作會議通過的《農村人民公社工作條例（草案）》，1962年9月中國共產黨第八屆中央委員會第十次全體會議通過《農村人民公社工作條例修正草案》（以下簡稱《修正草案》），將國家行政權力和社會權力高度統一的政社合一的人民公社制度得以建立。《修正草案》第二十一條規定：“生產隊範圍內的土地，都歸生產隊所有。……集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產隊所有比較有利的，都歸生產隊所有。……”《修正草案》確定了“三級所有、隊為基礎”的土地權屬關係。農村的土地仍然為集體所有制，土地的集體所有製得到鞏固。
政社合一的人民公社制度一直持續到1979年，1979年9月黨的十一屆四中全會通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》要求“人民公社要繼續穩定地實行三級所有、隊為基礎的制度，集中力量發展農村生產力。”這樣，經過農業生產互助組、初級農業合作社、高級農業合作社和人民公社幾個階段，農民個人的土地私有逐步轉變為集體所有，統一經營，按勞分配。農民的土地所有制被宣布廢除，取而代之的是土地的集體所有制。
第三階段
（三）第三階段 不斷發展的農村土地集體所有制（1979年至今）
1978年，安徽省鳳陽縣小崗村十八位農民，冒著坐牢的風險，立下生死狀，在土地承包責任書上按下了紅手印，拉開了中國改革開放的序幕，當然也揭開了農村改革的大幕。農村實行經濟體制改革，給我國的農村的土地制度帶來重大變化。隨後，農村改革如火如荼地進行著。到1982年，家庭聯產承包責任制基本上在全國得到普遍推行。
1982年1月，中共中央發出第一個關於“三農”問題的“一號檔案”《全國農村工作會議紀要》，對迅速推開的農村改革進行了總結。檔案明確指出包產到戶、包乾到戶或大包乾“都是社會主義生產責任制”，同時還說明“目前實行的各種責任制，包括小段包工定額計酬，專業承包聯產計酬，聯產到勞，包產到戶、到組，包乾到戶、到組，等等，都是社會主義集體經濟的生產責任制。”要求“在建立和完善農業生產責任制的過程中，必須堅持土地的集體所有制，……”
1983年1月，第二個中央“一號檔案”《當前農村經濟政策的若干問題》正式頒布。認為聯產承包責任制“堅持了土地等基本生產資料的公有制和某些統一經營的職能，使多年來新形成的生產力更好地發揮作用。”1984年1月，中共中央發出《關於一九八四年農村工作的通知》，即第三個“一號檔案”。檔案強調要繼續穩定和完善聯產承包責任制，延長土地承包期，規定土地承包期一般應在15年以上，生產周期長的和開發性的項目，承包期應當更長一些。
實行家庭聯產承包責任制，與之相適應將原來的集體共同所有、集體共同使用的土地制度改為“集體所有，農戶承包經營”的土地制度。通過實行“集體所有，農戶承包經營”的土地制度，集體土地使用權與所有權發生了分離，這也為以後通過的法律、政策所確認並繼續發展。1982年12月通過現行《憲法》，其中第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”1986 年6月實施《土地管理法》，該法明確規定“土地的承包經營權受法律保護”，在法律上正式承認了土地承包經營權的法律地位並在1986 年4月《民法通則》中對農村土地承包經營權的內容做出了具體規定；2002年8月頒布的《農村土地承包法》則是針對土地承包經營的第一個專門、完整的法律，是土地承包經營權發展的里程碑；2007年3月頒布施行的《物權法》第十一章專門提到土地承包經營權，是作為用益物權來規定的，充分體現了土地承包經營權已經轉變為一種物權。2008年10月，十七屆三中全會通過的《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》對土地承包經營權流轉作了詳盡規定：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”
1954年《憲法》確定了“農民的土地所有權”。事實上，通過合作化和人民公社運動，農民的土地所有權制度便逐步向“三級所有、隊為基礎”的集體所有制轉變，逐步演變為集體經濟組織擁有土地所有權，農戶擁有土地經營使用權。這為改革開放後農村土地制度安排繼續保留下來。
政策新規
2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關於修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，依法保障農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國範圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。
新修訂的土地管理法把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，重點有以下五個方面：一是明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，並賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。堅持實行一戶一宅的基本管理制度，增加了戶有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落戶的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。二是允許集體經營性建設用地直接入市。對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體經營性建設性用地入市的時候，要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。三是規範征地程式。要求政府在征地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被征地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協定後才能提出辦理征地申請，辦理征地的審批手續，強化了對農民利益的保護。在征地補償方面，改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定。四是強化永久基本農田保護。將有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田資料庫嚴格管理。永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地徵收的，必須經國務院批准。五是保障鄉村產業發展用地。要求土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。土地利用年度計畫應當對集體經營性建設用地作出合理安排。
