《關於加強國家級風景名勝區保護與管理的提案》是全國政協十二屆二次會議第0142號提案，提案人為九三學社中央。
加強風景名勝區保護與管理，是貫徹落實黨的十八大重要戰略部署、加強生態文明建設的重要舉措。當前，我國風景名勝區管理與保護存在一些突出問題。
一是法律缺失，履行國際公約能力不足，制度建設不力。由於行政法規不能規定一些與風景名勝區保護與管理相關的民事基本制度和與相關法律的協調關係，因此，僅靠國務院《風景名勝區條例》難以有效處理所面臨的問題，不能適應風景名勝區管理綜合性強、協調面廣、矛盾複雜的要求，也制約了風景名勝區履行《保護世界文化和自然遺產公約》的能力。
二是管理監督不善，資源保護不力。風景名勝區基層管理機構設定不規範，管理效能低下。具體表現為：管理機構性質不統一，存在派出機構統管、行政部門代管、事業單位主管等多種類型；這些管理機構大都缺乏執法權，難以有效履行法定管理職責；一些管理機構政企不分，削弱了行政管理職能，損害了風景名勝區的公益性。管理力量薄弱，監管能力不足。目前，國務院風景名勝區主管部門的內設機構和人員設定與風景名勝區事業發展不匹配；省級主管部門的力量不足，無法起到承上啟下的紐帶作用。經營管理錯位。一些地方為獲取短期利益，將風景名勝區整體出讓或轉讓給企業經營管理，使公共資源成為牟利工具，導致各類項目違規上馬，嚴重破壞資源環境；由於監管力度不足，導致類似“重申報、輕管理”，“重開發、輕保護”，開山採礦、房地產開發等問題在風景名勝區或其周邊地區不同程度地無序蔓延，威脅著風景名勝資源的真實性和完整性；一些地方未將風景名勝區林地劃為生態公益林，未實施生態補償政策，造成資源保護與林業經營的矛盾。
三是資金渠道單一，保護和建設投入不足。風景名勝區及周邊地區發展基礎較差。據統計，現有225處國家級風景名勝區中，75%位於經濟欠發達地區。而中央財政全國每年安排的保護補助僅2000餘萬，資金總量少、點多面廣，保護投入嚴重不足。保護規劃實施困難。因資金嚴重短缺，135處已經國務院批准實施的國家級風景名勝區總體規劃中，60%以上總體規劃確定的重要保護措施和項目難以實施，導致了重規劃編制、輕規劃實施的問題。基礎設施建設滯後。有研究表明，從2012年開始，我國已步入休閒旅遊時代，但80%以上的國家級風景名勝區因財力有限，基礎設施建設欠賬很多，不完善、不配套、建設水平低、超承載力使用等問題突出，不能滿足旅遊業不斷發展和遊客量快速增長的需要。據調查，90%以上的風景名勝區所在地的地方財政都難以安排專項基礎設施建設資金，門票收入成為國家級風景名勝區保護和基礎設施建設資金的主要來源。因此，近年來出現一些風景名勝區為了景區擴容、加強保護和基礎設施建設，不斷調高門票價格，超過了公眾承受能力，飽受詬病。
加強國家級風景名勝區保護與管理意義重大。
一是保護自然和文化遺產，提升國際形象。據統計，我國現有43處世界遺產地共涉及國家級風景名勝區32處、省級風景名勝區8處。76%的國家級風景名勝區被《中國生物多樣性保護戰略與行動計畫（2011—2030）》列入保護優先區域；7個國家級風景名勝區被聯合國教科文組織列入“世界生物圈保護區”。
二是調整產業結構，推動經濟發展。“十一五”期間，我國國家級風景名勝區共接待遊客21.4億人次，其中，2010年接待遊客占全國旅遊人數的22.2%，接待境外遊客占全國入境過夜旅遊人數的37.3%。另據不完全統計，2011年國家級風景名勝區直接安排就業人數44.7萬，其中景區內居民就業人數18.9萬，間接為地方創造經濟價值1253.2億元。
三是推動貧困地區走特色城鎮化發展道路。風景名勝區通過旅遊服務反哺居民、促進就業、生態補償等多種方式，提高居民收入水平，完善基礎設施，縮小地區差距，一些地區因此成為脫貧致富的典範。例如，黃山、峨眉山、武陵源、九寨溝、石林等風景名勝區帶動的經濟規模占當地GDP比重均在30%以上。
四是促進社會文明和進步。據統計，目前，全國已設立“全國科普教育基地”和“全國青少年科技教育基地”的風景名勝區達107個，設立各級愛國主義教育基地的286個。
為進一步推進風景名勝區保護與管理，提出以下建議。
一是制定專項法律。建議由全國人大圍繞風景名勝區的保護與管理儘快啟動相關立法工作。通過立法，系統地解決風景名勝區保護與管理存在的問題，規範管理體制，強化公益性，完善相關民事基本制度要求，形成以法律為核心、以行政法規為支撐、以部門規章和地方性法規為配套的風景名勝區制度體系。
二是加強監管能力建設。加強監管隊伍建設。強化國家和省級主管部門的機構，規範基層管理機構設定，強化管理職能，做到統一規劃、統一管理、統一執法。強化監管技術支撐。落實《風景名勝區條例》規定，增加風景名勝區規劃監管專項投入；完善管理信息系統建設，實現對225處國家級風景名勝區保護和規劃實施情況的短周期、大範圍、可視化的動態遙感監測，及時發現和嚴肅查處違規建設，遏制過度開發和無序建設，變被動監管為主動依法行政，變事後查處為事前事中管理。
三是建立健全投入機制。根據《風景名勝區條例》，國家級風景名勝區的設立、總體規劃均由國務院審批，屬於中央政府的事權，中央財政應主要承擔保護資金，這也符合國際通行做法。以美國為例，目前聯邦政府每年安排25億美元用於397處國家公園的保護和建設，從而保障了國家公園的低票價或者免票。經測算，我國225處國家級風景名勝區每年需要保護資金約100億元，完全由中央財政承擔難度較大。建議借鑑國際上的成熟模式，從中央財政、地方財政、景區自有資金和社會資金四個方面籌集，解決風景名勝區保護對門票收入的高度依賴，保障風景名勝區的公益性，為實行低票價甚至免票政策創造條件，同時也可大幅壓低經營性景區的門票價格。為此，加大中央財政的保護投入力度。重點支持欠發達地區，主要用於規劃編制與實施、資源保護與監測監管、基礎設施與公共設施建設、重大保護性工程等方面。地方財政配套。由地方各級財政量力而行地安排風景名勝區專項保護配套資金。用好風景名勝區自有資金。嚴格門票收入和資源有償使用費管理，做到專款專用。建立“風景名勝區保護基金”。積極吸引社會捐贈資金，重點用於科學研究、人才培訓、科普教育以及保護設施和基礎設施建設。
四是加大政策支持力度。國家級風景名勝區是《全國主體功能區規劃》確定的禁止開發區域，屬重點生態功能區。建議在國家《生態補償條例》等相關法規和制度建設中，將風景名勝區納入國家生態補償範圍，落實有關生態補償政策；將國家級風景名勝區納入國家重點生態功能區轉移支付範圍；同時，完善風景名勝區幹部考核機制，調動風景名勝區幹部生態保護的積極性。
一是法律缺失，履行國際公約能力不足，制度建設不力。由於行政法規不能規定一些與風景名勝區保護與管理相關的民事基本制度和與相關法律的協調關係，因此，僅靠國務院《風景名勝區條例》難以有效處理所面臨的問題，不能適應風景名勝區管理綜合性強、協調面廣、矛盾複雜的要求，也制約了風景名勝區履行《保護世界文化和自然遺產公約》的能力。
二是管理監督不善，資源保護不力。風景名勝區基層管理機構設定不規範，管理效能低下。具體表現為：管理機構性質不統一，存在派出機構統管、行政部門代管、事業單位主管等多種類型；這些管理機構大都缺乏執法權，難以有效履行法定管理職責；一些管理機構政企不分，削弱了行政管理職能，損害了風景名勝區的公益性。管理力量薄弱，監管能力不足。目前，國務院風景名勝區主管部門的內設機構和人員設定與風景名勝區事業發展不匹配；省級主管部門的力量不足，無法起到承上啟下的紐帶作用。經營管理錯位。一些地方為獲取短期利益，將風景名勝區整體出讓或轉讓給企業經營管理，使公共資源成為牟利工具，導致各類項目違規上馬，嚴重破壞資源環境；由於監管力度不足，導致類似“重申報、輕管理”，“重開發、輕保護”，開山採礦、房地產開發等問題在風景名勝區或其周邊地區不同程度地無序蔓延，威脅著風景名勝資源的真實性和完整性；一些地方未將風景名勝區林地劃為生態公益林，未實施生態補償政策，造成資源保護與林業經營的矛盾。
三是資金渠道單一，保護和建設投入不足。風景名勝區及周邊地區發展基礎較差。據統計，現有225處國家級風景名勝區中，75%位於經濟欠發達地區。而中央財政全國每年安排的保護補助僅2000餘萬，資金總量少、點多面廣，保護投入嚴重不足。保護規劃實施困難。因資金嚴重短缺，135處已經國務院批准實施的國家級風景名勝區總體規劃中，60%以上總體規劃確定的重要保護措施和項目難以實施，導致了重規劃編制、輕規劃實施的問題。基礎設施建設滯後。有研究表明，從2012年開始，我國已步入休閒旅遊時代，但80%以上的國家級風景名勝區因財力有限，基礎設施建設欠賬很多，不完善、不配套、建設水平低、超承載力使用等問題突出，不能滿足旅遊業不斷發展和遊客量快速增長的需要。據調查，90%以上的風景名勝區所在地的地方財政都難以安排專項基礎設施建設資金，門票收入成為國家級風景名勝區保護和基礎設施建設資金的主要來源。因此，近年來出現一些風景名勝區為了景區擴容、加強保護和基礎設施建設，不斷調高門票價格，超過了公眾承受能力，飽受詬病。
加強國家級風景名勝區保護與管理意義重大。
一是保護自然和文化遺產，提升國際形象。據統計，我國現有43處世界遺產地共涉及國家級風景名勝區32處、省級風景名勝區8處。76%的國家級風景名勝區被《中國生物多樣性保護戰略與行動計畫（2011—2030）》列入保護優先區域；7個國家級風景名勝區被聯合國教科文組織列入“世界生物圈保護區”。
二是調整產業結構，推動經濟發展。“十一五”期間，我國國家級風景名勝區共接待遊客21.4億人次，其中，2010年接待遊客占全國旅遊人數的22.2%，接待境外遊客占全國入境過夜旅遊人數的37.3%。另據不完全統計，2011年國家級風景名勝區直接安排就業人數44.7萬，其中景區內居民就業人數18.9萬，間接為地方創造經濟價值1253.2億元。
三是推動貧困地區走特色城鎮化發展道路。風景名勝區通過旅遊服務反哺居民、促進就業、生態補償等多種方式，提高居民收入水平，完善基礎設施，縮小地區差距，一些地區因此成為脫貧致富的典範。例如，黃山、峨眉山、武陵源、九寨溝、石林等風景名勝區帶動的經濟規模占當地GDP比重均在30%以上。
四是促進社會文明和進步。據統計，目前，全國已設立“全國科普教育基地”和“全國青少年科技教育基地”的風景名勝區達107個，設立各級愛國主義教育基地的286個。
為進一步推進風景名勝區保護與管理，提出以下建議。
一是制定專項法律。建議由全國人大圍繞風景名勝區的保護與管理儘快啟動相關立法工作。通過立法，系統地解決風景名勝區保護與管理存在的問題，規範管理體制，強化公益性，完善相關民事基本制度要求，形成以法律為核心、以行政法規為支撐、以部門規章和地方性法規為配套的風景名勝區制度體系。
二是加強監管能力建設。加強監管隊伍建設。強化國家和省級主管部門的機構，規範基層管理機構設定，強化管理職能，做到統一規劃、統一管理、統一執法。強化監管技術支撐。落實《風景名勝區條例》規定，增加風景名勝區規劃監管專項投入；完善管理信息系統建設，實現對225處國家級風景名勝區保護和規劃實施情況的短周期、大範圍、可視化的動態遙感監測，及時發現和嚴肅查處違規建設，遏制過度開發和無序建設，變被動監管為主動依法行政，變事後查處為事前事中管理。
三是建立健全投入機制。根據《風景名勝區條例》，國家級風景名勝區的設立、總體規劃均由國務院審批，屬於中央政府的事權，中央財政應主要承擔保護資金，這也符合國際通行做法。以美國為例，目前聯邦政府每年安排25億美元用於397處國家公園的保護和建設，從而保障了國家公園的低票價或者免票。經測算，我國225處國家級風景名勝區每年需要保護資金約100億元，完全由中央財政承擔難度較大。建議借鑑國際上的成熟模式，從中央財政、地方財政、景區自有資金和社會資金四個方面籌集，解決風景名勝區保護對門票收入的高度依賴，保障風景名勝區的公益性，為實行低票價甚至免票政策創造條件，同時也可大幅壓低經營性景區的門票價格。為此，加大中央財政的保護投入力度。重點支持欠發達地區，主要用於規劃編制與實施、資源保護與監測監管、基礎設施與公共設施建設、重大保護性工程等方面。地方財政配套。由地方各級財政量力而行地安排風景名勝區專項保護配套資金。用好風景名勝區自有資金。嚴格門票收入和資源有償使用費管理，做到專款專用。建立“風景名勝區保護基金”。積極吸引社會捐贈資金，重點用於科學研究、人才培訓、科普教育以及保護設施和基礎設施建設。
四是加大政策支持力度。國家級風景名勝區是《全國主體功能區規劃》確定的禁止開發區域，屬重點生態功能區。建議在國家《生態補償條例》等相關法規和制度建設中，將風景名勝區納入國家生態補償範圍，落實有關生態補償政策；將國家級風景名勝區納入國家重點生態功能區轉移支付範圍；同時，完善風景名勝區幹部考核機制，調動風景名勝區幹部生態保護的積極性。
