《規範環境行政處罰自由裁量權若干意見》是 為進一步規範環境行政處罰自由裁量權，提高環保系統依法行政的能力和水平，有效預防執法腐敗提出的意見。由環保部於2009年3月11日印發實施。
基本介紹
- 中文名：規範環境行政處罰自由裁量權若干意見
- 發文機關：環保部
- 印發日期：2009年3月11日
- 發文字號：環發〔2009〕24號
印發信息,意見全文,內容解讀,
印發信息
關於印發《規範環境行政處罰自由裁量權若干意見》的通知
環發〔2009〕24號
環發〔2009〕24號
各省、自治區、直轄市環境保護局（廳），新疆生產建設兵團環境保護局，副省級城市環境保護局：
《規範環境行政處罰自由裁量權若干意見》已由環境保護部部常務會議於2009年2月20日審議通過。現印發給你們，請遵照執行。
各級環保部門要結合深入學習實踐科學發展觀活動，提高認識，加強領導，通過學習培訓、以案說法等方式，總結和交流環境行政處罰工作的經驗和教訓，不斷提高執法人員正確運用行政處罰自由裁量權的水平。
各級環保部門應當建立健全環境行政處罰自由裁量權的監督機制。在環境行政處罰案卷評查、行政執法評議考核、環境行政複議和環境信訪等監督工作中，既要審查行政處罰自由裁量權的合法性，也要審查其合理性。對於行使行政處罰自由裁量權明顯不當、顯失公正或者其他不規範的情形，要堅決依法予以糾正。要以積極的姿態接受人民法院依照行政訴訟法的規定對環境行政處罰的司法監督，自覺接受人大監督、政協民主監督和社會監督。
各地在執行本意見過程中，如遇重大問題，應及時報告。
附屬檔案：規範環境行政處罰自由裁量權若干意見
二○○九年三月十一日
意見全文
規範環境行政處罰自由裁量權若干意見
環境行政處罰自由裁量權，是指環保部門在查處環境違法行為時，依據法律、法規和規章的規定，酌情決定對違法行為人是否處罰、處罰種類和處罰幅度的許可權。
正確行使環境行政處罰自由裁量權，是嚴格執法、科學執法、推進依法行政的基本要求。近年來，各級環保部門在查處環境違法行為過程中，依法行使自由裁量權，對於準確適用環保法規，提高環境監管水平，打擊惡意環境違法行為，防治環境污染和保障人體健康發揮了重要作用。但是，在行政處罰工作中，一些地方還不同程度地存在著不當行使自由裁量權的問題，個別地區出現了濫用自由裁量權的現象，甚至由此滋生執法腐敗，在社會上造成不良影響，應當堅決予以糾正。
為進一步規範環境行政處罰自由裁量權，提高環保系統依法行政的能力和水平，有效預防執法腐敗，現提出如下意見。
一、準確適用法規條款
1．高位法優先適用規則
環保法律的效力高於行政法規、地方性法規、規章；環保行政法規的效力高於地方性法規、規章；環保地方性法規的效力高於本級和下級政府規章；省級政府制定的環保規章的效力高於本行政區域內的較大的市政府制定的規章。
2.特別法優先適用規則
同一機關制定的環保法律、行政法規、地方性法規和規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定。
3.新法優先適用規則
同一機關制定的環保法律、行政法規、地方性法規和規章，新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。
4.地方法規優先適用情形
環保地方性法規或者地方政府規章依據環保法律或者行政法規的授權，並根據本行政區域的實際情況作出的具體規定，與環保部門規章對同一事項規定不一致的，應當優先適用環保地方性法規或者地方政府規章。
5.部門規章優先適用情形
環保部門規章依據法律、行政法規的授權作出的實施性規定，或者環保部門規章對於尚未制定法律、行政法規而國務院授權的環保事項作出的具體規定，與環保地方性法規或者地方政府規章對同一事項規定不一致的，應當優先適用環保部門規章。
6.部門規章衝突情形下的適用規則
環保部門規章與國務院其他部門制定的規章之間，對同一事項的規定不一致的，應當優先適用根據專屬職權制定的規章；兩個以上部門聯合制定的規章，優先於一個部門單獨制定的規章；不能確定如何適用的，應當按程式報請國務院裁決。
二、嚴格遵守處罰原則
環保部門在環境執法過程中，對具體環境違法行為決定是否給予行政處罰、確定處罰種類、裁定處罰幅度時，應當嚴格遵守以下原則：
7.過罰相當
環保部門行使環境行政處罰自由裁量權，應當遵循公正原則，必須以事實為依據，與環境違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。
8.嚴格程式
環保部門實施環境行政處罰，應當遵循調查、取證、告知等法定程式，充分保障當事人的陳述權、申辯權和救濟權。對符合法定聽證條件的環境違法案件，應當依法組織聽證，充分聽取當事人意見，並集體討論決定。
9.重在糾正
處罰不是目的，要特別注重及時制止和糾正環境違法行為。環保部門實施環境行政處罰，必須首先責令違法行為人立即改正或者限期改正。責令限期改正的，應當明確提出要求改正違法行為的具體內容和合理期限。對責令限期改正、限期治理、限產限排、停產整治、停產整頓、停業關閉的，要切實加強後督察，確保各項整改措施執行到位。
10.綜合考慮
環保部門在行使行政處罰自由裁量權時，既不得考慮不相關因素，也不得排除相關因素，要綜合、全面地考慮以下情節：
（1）環境違法行為的具體方法或者手段；
（2）環境違法行為危害的具體對象；
（3）環境違法行為造成的環境污染、生態破壞程度以及社會影響；
（4）改正環境違法行為的態度和所採取的改正措施及其效果；
（5）環境違法行為人是初犯還是再犯；
（6）環境違法行為人的主觀過錯程度。
11.量罰一致
環保部門應當針對常見環境違法行為，確定一批自由裁量權尺度把握適當的典型案例，作為行政處罰案件的參照標準，使同一地區、情節相當的同類案件，行政處罰的種類和幅度基本一致。
12.罰教結合
環保部門實施環境行政處罰，糾正環境違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺遵守環保法律法規。
三、合理把握裁量尺度
13.從重處罰
（1）主觀惡意的，從重處罰
惡意環境違法行為，常見的有：“私設暗管”偷排的，用稀釋手段“達標”排放的，非法排放有毒物質的，建設項目“未批先建”、“批小建大”、“未批即建成投產”以及“以大化小”騙取審批的，拒絕、阻撓現場檢查的，為規避監管私自改變自動監測設備的採樣方式、採樣點的，塗改、偽造監測數據的，拒報、謊報排污申報登記事項的。
（2）後果嚴重的，從重處罰
環境違法行為造成飲用水中斷的，嚴重危害人體健康的，民眾反映強烈以及造成其他嚴重後果的，從重處罰。
（3）區域敏感的，從重處罰
環境違法行為對生活飲用水水源保護區、自然保護區、風景名勝區、居住功能區、基本農田保護區等環境敏感區造成重大不利影響的，從重處罰。
（4）屢罰屢犯的，從重處罰
環境違法行為人被處罰後12個月內再次實施環境違法行為的，從重處罰。
14.從輕處罰
主動改正或者及時中止環境違法行為的，主動消除或者減輕環境違法行為危害後果的，積極配合環保部門查處環境違法行為的，環境違法行為所致環境污染輕微、生態破壞程度較小或者尚未產生危害後果的，一般性超標或者超總量排污的，從輕處罰。
15.單位個人“雙罰”制
企業事業單位實施環境違法行為的，除對該單位依法處罰外，環保部門還應當對直接責任人員，依法給予罰款等行政處罰；對其中由國家機關任命的人員，環保部門應當移送任免機關或者監察機關依法給予處分。
如《水污染防治法》第83條規定，企業事業單位造成水污染事故的，由環保部門對該單位處以罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員可以處上一年度從本單位取得的收入50%以下的罰款。
16.按日計罰
環境違法行為處於繼續狀態的，環保部門可以根據法律法規的規定，嚴格按照違法行為持續的時間或者拒不改正違法行為的時間，按日累加計算罰款額度。
如《重慶市環境保護條例》第111條規定，違法排污拒不改正的，環保部門可以按照規定的罰款額度，按日累加處罰。
17.從一重處罰
同一環境違法行為，同時違反具有包容關係的多個法條的，應當從一重處罰。
如在人口集中地區焚燒醫療廢物的行為，既違反《大氣污染防治法》第41條“禁止在人口集中區焚燒產生有毒有害煙塵和惡臭氣體的物質”的規定，同時又違反《固體廢物污染環境防治法》第17條“處置固體廢物的單位，必須採取防治污染環境的措施”的規定。由於“焚燒”醫療垃圾屬於“處置”危險廢物的具體方式之一，因此，違反《大氣污染防治法》第41條禁止在人口集中區焚燒醫療廢物的行為，必然同時違反《固體廢物污染環境防治法》第17條必須依法處置危險廢物的規定。這兩個相關法條之間存在包容關係。對於此類違法行為觸犯的多個相關法條，環保部門應當選擇其中處罰較重的一個法條，定性並量罰。
18.多個行為分別處罰
一個單位的多個環境違法行為，雖然彼此存在一定聯繫，但各自構成獨立違法行為的，應當對每個違法行為同時、分別依法給予相應處罰。
如一個建設項目同時違反環評和“三同時”規定，屬於兩個雖有聯繫但完全獨立的違法行為，應當對建設單位同時、分別、相應予以處罰。即應對其違反“三同時”的行為，依據相關單項環保法律“責令停止生產或者使用”並依法處以罰款，還應同時依據《環境影響評價法》第31條“責令限期補辦手續”。需要說明的是，“限期補辦手續”是指建設單位應當在限期內提交環評檔案；環保部門則應嚴格依據產業政策、環境功能區劃和總量控制指標等因素，作出是否批准的決定，不應受建設項目是否建成等因素的影響。
四、綜合運用懲戒手段
19.環境行政處罰與經濟政策約束相結合
對嚴重污染環境的違法企業，環保部門應當按照有關規定，及時通報中國人民銀行和銀行業、證券業監管機構及商業銀行，為信貸機構實施限貸、停貸措施和證監機構不予核准上市和再融資提供信息支持。
20.環境行政處罰與社會監督相結合
環保部門應當通過政府網站等方式，公布環境行政處罰的許可權、種類、依據，並公開社會責任意識淡薄、環境公德缺失、環保守法記錄不良、環境守法表現惡劣並受到處罰的企業名稱和相關《處罰決定書》，充分發揮公眾和社會輿論的監督作用。
對嚴重違反環保法律法規的企業，環保部門還可報告有關黨委（組織、宣傳部門）、人大、政府、政協等機關，通報工會、共青團、婦聯等民眾團體以及有關行業協會等，撤銷違法企業及其責任人的有關榮譽稱號。
21.環境行政處罰與部門聯動相結合
對未依法辦理環評審批、未通過“三同時”驗收，擅自從事生產經營活動等違法行為，環保部門依法查處後，應當按照國務院《無照經營查處取締辦法》的規定，移送工商部門依法查處；對違反城鄉規劃、土地管理法律法規的建設項目，應當移送規劃、土地管理部門依法限期拆除、恢復土地原狀。
22.環境行政處罰與治安管理處罰相結合
環保部門在查處環境違法行為過程中，發現有阻礙環保部門監督檢查、違法排放或者傾倒危險物質等行為，涉嫌構成違反治安管理行為的，應當移送公安機關依照《治安管理處罰法》予以治安管理處罰。
如對向環境“排放、傾倒”毒害性、放射性物質或者傳染病病原體等危險物質，涉嫌違反《治安管理處罰法》第30條，構成非法“處置”危險物質行為的，環保部門應當根據全國人大常委會法工委《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》（法工委復〔2008〕5號）以及環境保護部《關於轉發全國人大法工委〈對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見〉的通知》（環發〔2008〕62號）的規定，及時移送公安機關予以拘留。
23.環境行政處罰與刑事案件移送相結合
環保部門在查處環境違法行為過程中，發現違法行為人涉嫌重大環境污染事故等犯罪，依法應予追究刑事責任的，應當依照《刑事訴訟法》、《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和《關於環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》（原環保總局、公安部、最高人民檢察院，環發〔2007〕78號），移送公安機關。
24.環境行政處罰與支持民事訴訟相結合
對環境污染引起的損害賠償糾紛，當事人委託環境監測機構提供監測數據的，環境監測機構應當接受委託。當事人要求提供環境行政處罰、行政複議、行政訴訟和實施行政強制措施等執法情況的，環保部門應當依法提供相關環境信息。環境污染損害賠償糾紛受害人向人民法院提起訴訟的，環保部門可以依法支持。環保部門可以根據環境污染損害賠償糾紛當事人的請求，開展調解處理。
內容解讀
一家企業超標排放大氣污染物，按照《大氣污染防治法》第九十九條規定，除了責令改正或者限制生產、停產整治，還可以並處10萬元以上100萬元以下罰款。那么問題來了，罰10萬元、50萬元，還是100萬元？誰說了算？法律賦予的自由裁量權交到執法者手中，如何確保公正？
5月30日，生態環境部發布《關於進一步規範適用環境行政處罰自由裁量權的指導意見》，明確進一步規範環境行政處罰裁量權的行使，懲治違法要“合法合理，過罰相當，公開公平公正”。
自由裁量不是隨意處罰，罰多少按照標準來
“面對現場執法，企業說兩句好話，甚至塞幾包煙、送幾瓶酒，處罰就會輕一點。如果頂幾句嘴，惹怒了執法人員，處罰就會成倍增加。這樣的情況十幾年前可能有，但在制度約束下，出現的可能性極低。”生態環境部執法局副局長夏祖義說，不少公眾對環境執法自由裁量有誤解，但自由裁量其實一直有自己的制度籠子。
2009年，原環境保護部印發系列檔案，地方相繼制定了本地區的環境行政處罰自由裁量規則和基準，極大避免了處罰的隨意性和不規範性。
隨著生態環境保護法律法規日益完善，特別是環境保護法修訂以來，生態環境執法手段更加豐富，環境行政處罰種類增多，罰款處罰數額大幅提高，行政處罰自由裁量權隨之擴大。
“罰款額度上下限相差10倍，選擇使用單一手段還是複合手段，新形勢下，自由裁量的權力更大了。”中國人民大學教授李艷芳說。被稱為“2.0版本”的這個指導意見，正是要進一步規範自由裁量，降低執法過程的隨意性，讓執法更趨科學化、精準化。
指導意見明確了適用自由裁量權的基本原則和配套制度，檔案之外，還提供了部分已在一些地方套用成功的標準化基準及計算方法，供各地參考。
南京的基準及計算方法已經套用十來年。“五種四類違法行為對應各種裁量因子、參考係數，就有上千種不同的處罰方式、金額組合，執法人員對照裁量因子選定，怎么處罰、罰多少錢交給系統就可以了。”南京市生態環境局政策法規處處長石勇說，執法系統套用後，替企業說情的人也大大減少了。
確保企業被公平對待，有效避免基層執法風險
一些地方的“執法風暴”中，發現違法動不動就頂格處罰，讓有些企業感到不公平。今年兩會，生態環境部部長李乾傑在談到規範環境行政執法行為時，特彆強調了對自由裁量權的規範和監督。
“對企業來說，就害怕不公平處罰。”中國政法大學教授王燦發說。
在李艷芳看來，指導意見中的配套制度頗具亮點。“比如查處分離制度，將執法的調查、審核、決定、執行等職能相對分離，有效減少了權力尋租的機會。”
再比如，重大執法決定法制審核制度，就是希望通過法治審核，給被處罰方自我辯解的權利和機會。
除了對企業、對市場的意義，王燦發、李艷芳兩位專家都不約而同地提到了對執法人員的保護作用。
福建省晉江市環境執法中隊隊長陳青松說，如果沒有具體指標，同類企業類似違法行為受到的處罰就可能產生差異，這很容易讓企業對執法者產生誤解，“極個別人員可能存在以權力謀個人私利的企圖，規範可以防止權力尋租，避免廉政風險，就是對執法者的保護。”
地方的實踐也表明，系統套用下，企業對受到的處罰心服口服。據石勇介紹，十年來，南京市級執法運用新系統自由裁量案件有3000多件，截至目前，沒有一起因為處罰不當引起企業爭議的。
明示裁量具體標準，企業對違法受罰有預期，促進守法
意見中，對企業從重處罰情形的規定頗引人矚目。“從重”包括：兩年內因同類環境違法行為被處罰3次（含3次）以上的；重污染天氣預警期間超標排放大氣污染物的；在案件查處中對執法人員進行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報復的；環境違法行為造成跨行政區域環境污染的；環境違法行為引起不良社會反響的；其他具有從重情節的。
與此同時，行政處罰法規定了依法應當從輕或者減輕處罰的特殊情形，以及“違法行為輕微並及時糾正，沒有造成危害後果的，不予行政處罰”。
在南京等地的系統中，違法行為修正基準的套用收到了良好效果。“修正項可以獲得減輕處罰的機會。”石勇告訴記者，比如企業在發生違法後立即改正，積極採取補救措施等行為，都可以在系統中獲得裁量等級減項，減免相應罰款額度。
“處罰不是目的，促進企業守法才是根本。”夏祖義說，明示裁量具體標準，企業也對違法將受到的處罰有自己的預期，這對實現常態守法有很大促進作用。
按照要求，今年9月底前，各省級生態環境部門要制定完成本地區環境行政處罰自由裁量規則和基準。生態環境部還將在全國環境行政處罰管理系統中設定“行政處罰自由裁量計算器”功能，供各地參考使用。
