行政問責

所謂行政問責，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

基本介紹

• 中文名：行政問責
• 對象：一級政府
• 問責：該級政府負責人
• 類型：行政用語

概念

所謂行政問責，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失，不履行或者未正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

實施歷程

我國在行政問責制的建設方面比較薄弱，行政問責制尚未形成制度化的法規，只是散見於一些規定和條例中。改革開放後，為了使問責制真正做到制度化，在各地探索新途徑的同時，中央也在積極加快推進問責制度化的步伐。

1、中央關於行政問責制度的實踐探索2003年5月12日，《公共衛生突發條例》明確規定了處理突發公共衛生事件的組織領導、遵循的原則和各項制度和措施，明確了各級政府及有關部門、社會有關組織和公民在應對突發公共衛生事件中應承擔的責任和義務及違法行為的法律責任。2003年8月27日通過的《行政許可法》，規定了政府的行政許可行為，也明確規定了違反本法應承擔的法律責任。2004年2月18日，《黨內監督條例(試行)》中有了關於“詢問和質詢”、“罷免或撤換”的規定；《中國共產黨紀律處分條例》專門規定了對有失職、瀆職行為的黨員幹部給予相應處分。2004年4月，《全面推進依法行政實施綱要》明確提出“權責統一”是依法行政的基本原則，對決策責任追究、行政執法責任制以及完善行政複議責任追究制度等作了明確的規定。2006年1月1日，《中華人民共和國公務員法》對公務員向上級承擔責任的條件和公務員辭職辭退作了明確規定，並進一步將行政問責法制化和規範化。

2、地方關於行政問責制度的實踐探索2003年下半年，我國天津、重慶、海南、長沙、大連、湘潭、廣州等地方政府也相繼出台了針對不同的問責對象的行政問責規章制度。這些規章既對部門行政首長進行問責，也對行政機關及其工作人員，法律、法規授權行使行政權力和受行政機關依法委託履行行政管理職能的組織及其工作人員的行政過錯進行責任追究。

發展軌跡分析

1、從同體問責為主向異體問責為主發展

從我國行政問責發展歷程來看，我國“非典”事件以前主要實行的是同體問責，是執政黨系統對其黨員幹部的問責，或者行政系統對其行政幹部的問責。這種同體問責有利於發揮對失職、失責行為經常性的監督和問責。但從現代行政問責的一般原理和我國以往公共行政實踐結果等方面顯示，單一的問責主體和啟動機制無法實現多類問責內容的問責效果。“非典”事件觸發了異體問責在行政問責制中的作用，我國行政問責制度逐步開始轉向異體問責。

人大是最主要的異體問責主體。我國《憲法》第3條、第128條明確規定由人大產生的行政機關、審判機關、檢察機關要對人大“負責”。當然，各級人大仍然要進一步通過立法落實憲法和法律賦予其的多項剛性監督問責手段的運用，如特定問題調查、質詢、罷免、投不信任票等。2.媒體是最有效的異體問責主體。媒體能及時揭露各種腐敗現象，產生巨大的社會效應，形成強大的輿論壓力。改革開放以來，我國媒體獨立性與中立性逐漸增強，也越來越廣泛地參與到行政問責過程中來。3.公民是最本源的異體問責主體。1982年五屆人大五次會議通過的《憲法》第41條規定:“中華人民共和國公民對於任何國家機關和工作人員，有提出批評和建議的權利；對於任何國家機關工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”

2、由應急型問責機制向長效型問責制度轉變 　以前往往是發生了重大安全事故才會對相關領導人進行問責，現在則是對行政決策進行制度性定期審查，行政問責終於成為一項“制度”而存在。目前，我國各級行政機構開始施行問責督查制度，對工作進度和問責情況進行跟蹤督查，並將問責結果存入本人檔案，作為本級組織人事部門一年之內考核、任用幹部的重要依據，改變了過去對問責事件缺乏連續管理的片面做法。

3、從以行政責任、法律責任為主轉向注重政治責任和道德責任

以前往往只對濫用職權、越權行為問責，而行政不作為因易被忽視而乏人問責，導致一些官員為避免“做多錯多”而犯下“行政責任”、“法律責任”，而對“政治責任”、“道德責任”視而不見。目前，問責範圍從追究“有錯”官員向“不作為”官員深化，在細化有錯責任行為的基礎上，進一步挖掘無為問責的深度，制定承擔行政不作為責任的標準，對各種無為行為進行了科學有效的界定，對行政不作為嚴加打擊，納入問責體系。以往僅僅對行政官員的違法犯罪行為進行問責，對官員的道德問題往往以違反黨規黨紀的形式進行黨內處分，現在則將官員違反道德規範的行為也納入到了行政問責範疇。

4、從權力問責逐步轉向制度問責

“非典”事件以前，我國權力問責的案例並不少見。當時主要是針對各種安全事故進行問責，“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，作用不大，“療效”不顯。“非典”事件以後，兩名正省部級主要領導辭職，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》的出台，標誌著制度問責的開始。中國幹部人事制度的整體改革，也出現了制度化信號。實施制度問責，是從政治責任、領導責任、管理責任、直接責任、間接責任等，一層層問下去。制度問責提高了行政官員的政治責任心；澄清了吏治，做到了制度反腐；化解了幹部隊伍的能上不能下問題。

完善

1、目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據主要是《中華人民共和國公務員法》第八十二條、《中國共產黨黨內監督條例(試行)》以及《關於實行黨風廉政建設責任制的規定》。這三種規範性檔案中只有《公務員法》屬於真正意義上的法律，其它兩種規範檔案雖有一定的約束力，但只能算是執政黨的內部紀律規範。

2、我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、許可權不夠明確，在追究責任時，相關部門相互推諉，出現誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至於在問責中，問責客體具體應當承擔什麼責任，模糊不清。

3、問責程式不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程式，問責機制如何啟動往往取決於行政領導的意志，沒有規範可供遵守。目前問責的處理程式也不健全。比如當前我國人大的問責職能雖有法律規定，但是如何在問責程式啟動之後，執行聽取報告、質詢、調查、罷免、撤職、撤銷等問責環節，在法律上仍然缺乏可操作的程式。

4、目前的問責主體和問責範圍過於狹窄。現有的問責還僅局限於行政機關內部的上級對下級同體問責，缺乏人大、政協、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。僅僅是同體，僅僅是上級對下級，這樣的問責制度顯然難以實現責任政府的目的。在問責的範圍上，行政問責一般僅停留在人命關天的大事上，且一般僅限於安全事故領域。行政問責事由只是針對濫用職權、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。問責一般只針對經濟上的過失，而對政治等其他領域的過失卻不問責，問責的環節也多局限於執行環節而少問責決策和監督環節。

制度下存在的問題

1、官員缺乏問責觀念，問責的良好環境尚未形成。受傳統“官本位”思想影響，官僚主義作風不同程度存在於各級領導幹部中，普遍只意識到責任過程中所產生的過失或直接責任，對間接過失或連帶責任卻不以為然。一些官員缺乏“守土有責”意識，認為只要做好面上的工作即可，而沒有意識到由於自己疏於監管，給人民民眾生命財產帶來損失也是要被追究責任而受到處罰的。如2007年，龍門縣地派鎮芒派村發生瓷土場坍塌事故，導致3人死亡，該縣對地派鎮黨政主要進行責任追究，書記、鎮長均被停職，縣委、縣政府分管領導也被市紀委予以追究責任。只注重工作動機，而不注重工作結果，缺乏道德意識和服務意識。表現在一些領導幹部接受工作任務時態度端正，非常爽快，但工作起來不動腦筋、不想辦法，導致完成時間長，工作質量低，民眾意見大，沒意識到這也屬行政問責的範疇。如龍門縣近三年來，結合“萬眾評公務”結果，先後對12名工作不力的領導幹部實施問責，進行組織處理。
2、問責主體不夠全面，紀委“獨唱”不改。各地關於問責主體的規定不統一，大多由黨委、政府即紀檢監察部門實施同體問責，而涉及國家權力機關、民主黨派、新聞媒體和社會公眾等的異體問責相對薄弱。出現問責主體的定位不當或缺位，容易導致問責不實或問責不公。如目前龍門縣的問責主體除了紀檢監察機關外，未有其他問責主體。
3、問責範圍過於狹窄，作用十分有限。從當前各地的情況來看，問責的適用範圍普遍較窄，大多局限在重、特大安全責任事故的事後責任追究，而忽視了對決策、用人、工作績效和黨風廉政建設責任的追究，使問責制只能在一定範圍內發揮有限的作用，而不能全方位地約束行政權力。如《龍門縣人民政府行政問責制暫行辦法》規定的問責情形只有7類，主要包括效能低下、執行不力、責任意識淡薄、違反法定程式、盲目決策、不嚴格依法執政或治政不嚴、監督不力，以及在商務活動中損害政府形象或造成重大經濟損失等；而對決策失誤、執行不力、用人不當、監管不嚴、違法行政以及行政不作為等許多方面沒有涉及，問責的作用顯得十分有限。
4、問責程式不夠健全，容易使被問責人產生誤解而不服。一是問責機制的啟動程式尚不健全。在什麼情況下啟動官員問責制並沒有一個可以依據的標準，沒有明確的問責啟動程式，可能出現“該問責者未被問責，不該問責者卻被問了責”的現象。二是沒有形成公開透明的問責程式。導致一旦被問責，被問責者不是從自己的過錯行為上找原因，而常常是一昧地怪自己的命運不好，撞到“槍口”上了，未被問責的則心存僥倖。三是沒有對問責程式作出明確的規定。如沒有問責必須經過的提起、受理、調查、決定、執行等環節，沒有問責對象的申辯程式、問責的聽證、複議程式等。程式上的缺失使得承辦機構操作困難，又給人“暗箱”操作的嫌疑，難以取得預期的效果。如龍門縣案件審理室反映，不少問責對象認為執行問責程式過於簡單，申辯機會少，難於做到讓問責對象真正心服口服。

對策與建議

針對以上存在問題，我認為必須對症下藥，具體要做到以下幾點：
1、最佳化行政問責環境。著力建設新型“問責文化”，從整體上提高公民的責任意識，為問責制的推行提供廣泛而深厚的民眾基礎，營造良好文化氛圍，將問責內化於人們的潛意識中，成為一種自覺的意識體現在人們的日常行為中，使官員積極面對社會訴求，迅速回應公民需要。要加強對新入職和在職人員的問責教育，認真組織各級公務員學習《關於實行黨政領導問責制的暫行規定》、《廣東省各級政府部門行政首長問責暫行辦法》、《廣東省行政過錯責任追究工作暫行辦法》等檔案，使行政首長和公務員時刻牢記肩負的責任，做到如履薄冰、自律自重；同時要加強問責典型案例宣傳，達到“問責一人，教育一片”的實際效果。龍門縣在及時轉發上級關於責任追究的情況通報、每年在本縣媒體曝光一批失職瀆職案件的同時，還另闢蹊徑，利用“廉政農民畫”獨特的宣教載體，大力宣傳開展行政問責工作的目的和意義，引起民眾強烈共鳴。
2、明確問責主體。首先要設定問責主體。包括行政系統內部的“同體問責”主體和外部的“異體問責”主體。鑒於目前行政問責工作僅由紀檢監察機關單打獨攬的局面，建議啟動人大機關及有任命權的政府職能部門的問責機制，按照“誰任命誰問責”原則，對人大及其他政府職能部門任命的幹部實行異體問責。其次要劃分職責許可權。不同的問責主體在分工負責的基礎上要相互配合、功能互補。這裡要另外強調的一點，就是不能走極端，要適當控制問責主體的規模，不能到處開花，避免問責主體過於泛濫而影響問責的權威性和嚴肅性。要嚴格規定問責機關與公民、組織的關係，規定國家機關之外的公民、組織只能通過批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式向有關國家機關反映，或通過新聞媒體予以揭露、曝光，以引起問責機關的注意從而啟動行政問責。
3、拓寬問責適用範圍。應將行政問責的對象從各級政府及其組成部門的行政首長，拓展到所有行政機關和全體行政公務人員。行政問責的對象應當以行政首長為主，但又不僅僅局限於行政首長。從龍門這幾年查處的案件來看，違紀主體大有年輕化、低職務化傾向，股級以下幹部占了很大一部分。其次，應將行政問責的內容從重、特大安全事故，拓展到行政機關的各項工作。龍門縣在這方面邁的步伐較大，近年來追究了一大批行政不作為、亂作為、效率低下、推諉扯皮的國家機關工作人員和國企領導人員，使行政問責的主體和範圍得到有效擴大，實踐證明效果還是比較明顯的。
4、嚴格行政問責程式。要求問責主體在行使職權時，須改變以往“重實體輕程式”的做法，既依據實體法，又遵循程式法，避免因違反法定程式如順序顛倒、超過期限和不符合法定形式等，而影響問責結果的公正，損害責任人的程式權利。今年初，龍門紀檢監察機關配合市紀委開展案件公開助辯試點工作，對一批工作弄虛作假、導致民眾上訪的案件公開進行助辯，既維護了受處分人的利益，又保證了案件質量，產生了良好的社會效益。

與行政倫理的關係

行政問責制，是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的要求其承擔否定性結果的一種規範。問責對象主要是政府部門或者公務員應當履行而沒有履行的職責和義務，或者沒有恰當地履行義務的種種行為；問責的方式主要是公開道歉、責令書面檢查，通報批評、公開譴責、誡勉，引咎辭職、撤職、免職、責令辭職，行政處分，刑事追究等；問責的範圍包括政府和公務員在政治行政體系中所承擔的各種責任，包括其內含的道德責任、政治責任、行政責任和法律責任。這些完整而規範的制度設計，能保障政府工作中處處都有行政監督，真正做到溫家寶總理講的“要把加強行政監督作為政府工作的一項基本原則，做到有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償”。
行政問責需要永久的制度。我國各地推行的行政問責制度是一種基於行政管理責任制的責任追究制度。由於它平時很少被使用，一旦使用起來就以一種規模化的狀態出現，所以很多人認為行政問責是一種最近幾年才逐漸出現和日益形成的制度，是政壇颳起的一陣風暴。其實，這種風暴型問責的概念和意識是非常有害的，一方面它不利於制度本身的建設和完善，另一方面行政問責的臨時性也會讓公務員抱有厭惡和僥倖心理而失去對公務員應有的規約作用。因此，行政問責作為一項權力使用的伴隨制度，一定要與行政管理制度相左右、相始終，使公務員在履行職責時時刻不忘責任，確保政府的行為隨時、隨地遵守相應的規範，承擔相應的責任。
行政問責需要持久的意識。行政問責要作為制度發揮作用，需要形成一種持久的與之相應的社會意識。行政問責意識，首先需要公務員始終保持一種自律意識和責任意識；其次需要公民始終保持權利意識和監督意識。如果這些意識成為人們的共同意識，行政問責即便不現實地發揮作用，也能夠達到監督和規範權力使用的效果。
行政問責需要相容的文化。權為民所用、情為民所系、利為民所謀，不僅是中國共產黨執政的一條基本理念，也是行政問責制建設的基本文化內涵。行政問責制的核心在於問責，而問責的落實有賴於在整個社會中形成一種問責的文化氛圍。行政問責一方面呼喚公務員勤政、廉政的文化，另一方面呼喚作為主權者的人民的參與文化和對權力行使者的信任和寬容的文化。只有權力的這一頭——公務員忠實、勤懇、認真、正確地履行職責，權力的那一頭——公民積極地參與、有效地監督以及理解地接受和配合行政管理，政府的行政才能真正負責任且富於成效。
行政問責需要開放的環境。以人民作為權力來源主體的現代民主政治，與權力歸屬於皇帝的封建政治不同，行政權力不能脫離人民來行使，行政問責也不能背離人民而生存。行政問責必須要有開放的環境，即公民和政府有效溝通的開放體系。有專家指出，實施和完善行政問責制，最基本的前提是職責明確和信息公開。政府信息公開是實現公民參與的必要條件，是問責的基礎。只有建立起信息透明的制度，才能把政府和官員置於公眾的問責之下；只有在一個開放的政治環境中，行政問責制度才能得以持久地延續並正常地發揮作用。
總之，權力文明作為社會主義政治文明的重要組成部分，是我國政治體制改革和行政管理體制改革的重要內容和根本環節。要建設法治政府、責任政府、廉潔政府，就必須全面地推行行政問責制。而全面推行行政問責制，不僅需要在制度上完善行政問責，更重要的是在行政環境上最佳化、在行政文化上深化和在行政意識上強化。