規定全文
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海南省人民代表大會常務委員會公告
(第35號)
《海南省基本農田保護規定》已由海南省第二屆人民代表大會常務委員會第十七次會議於2000年12月1日通過,現予公布,自公布之日起施行。
海南省人民代表大會常務委員會
2000年12月8日
海南省基本農田保護規定
(2000年12月1日海南省第二屆人民代表大會
常務委員會第十七次會議通過)
第二條依法實行基本農田保護制度,對基本農田實行用途管制。基本農田依法劃區定界後,未經依法批准,任何單位和個人不得改變或者占用。
第三條各級人民政府應當將基本農田保護工作列為領導任期目標責任制的一項內容。省、市、縣、自治縣人民政府應當定期向同級人民代表大會常務委員會(以下簡稱人大常委會)和上一級人民政府報告本行政區域內的基本農田保護工作情況。
第四條省、市、縣、自治縣土地行政主管部門和農業行政主管部門按照本級人民政府規定的職責分工,負責本行政區域內的基本農田保護管理工作;其他有關行政主管部門按照各自的職責,協同做好基本農田的保護管理工作。
鄉鎮人民政府負責本行政區域內的基本農田保護管理工作。本省農墾系統和省屬華僑農場的基本農田管理體制由省人民政府決定。
第五條全省劃定的基本農田應當占全省耕地總面積的80%以上。基本農田具體數量指標由省、市、縣、自治縣人民政府根據土地利用總體規劃逐級分解下達至鄉鎮一級。各級土地利用總體規劃中確定的基本農田保護面積不得低於上一級人民政府下達的基本農田保護指標。
第六條劃定基本農田時應當遵循下列原則:
(一)符合土地利用總體規劃;
(二)有利於生態建設,正確處理耕地保護與經濟發展、環境保護的關係;
(三)有利於農業生產結構調整,促進農業和農村經濟的發展;
(四)不得改變土地承包者的承包經營權。
第七條下列耕地應當劃為基本農田,並建立基本農田保護區,實行特殊保護:
(一)經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批准確定的糧、油生產基地內的耕地;
(二)有良好的水利與水土保持設施的耕地,正在實施改造計畫以及可以改造的中、低產田;
(三)蔬菜生產基地;
(四)農業科研、教學試驗田;
(五)良種繁育基地。
第八條市、縣、自治縣人民政府可以根據當地的實際情況,將下列農業生產用地劃為基本農田,報省人民政府核准:
(一)在水利水電工程管理保護範圍以外、有良好水利灌溉條件的坡度25度以下的草本園地;
(二)農業生產結構調整改為草本園地,規劃期內可以還耕的耕地。
(一)根據土地利用總體規劃和農業生產結構調整規劃,需要退耕還林、還牧、還湖和調整為其他農用地的耕地;
(二)國家和省重點建設項目規劃範圍內的耕地,已列入國家或者本省城鎮建設規劃近期建設控制區內的耕地,已列入國家或者本省規劃的非農業開發區近期建設控制區內的耕地;
(三)土地利用總體規劃所劃定的林業用地、水利工程設施用地;
(四)其他法律、法規另有規定的用地。
第十條基本農田以鄉鎮為單位劃區定界,由市、縣、自治縣土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門組織實施。具體劃定程式為:
(一)各市、縣、自治縣土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門,根據土地利用總體規劃和上級下達的基本農田保護數量指標,編制本行政區域內的基本農田劃定方案,並將基本農田保護數量指標分解到鄉鎮,經同級人民政府審定後組織實施;
(二)鄉鎮人民政府根據市、縣、自治縣人民政府制定的基本農田劃定方案和下達的數量指標,具體落實基本農田保護地塊,核定保護面積;
(三)鄉鎮基本農田劃定後,由市、縣、自治縣土地行政主管部門會同同級農業行政主管部門編制基本農田劃區定界報告書;
(四)市、縣、自治縣人民政府對市縣、鄉鎮兩級劃定基本農田的成果資料審核後報請驗收,由省人民政府組織省土地行政主管部門和省農業行政主管部門驗收確認。
第十一條基本農田保護區劃定成果經省土地行政主管部門和省農業行政主管部門驗收確認後,各市、縣、自治縣人民政府應當設定保護標誌牌和保護界樁,並予以公告。公告應當載明下列內容:
(一)基本農田保護區劃區定界圖;
(二)保護區地塊名稱、編號、四至範圍與面積;
(三)其他應當載明的內容。
第十二條基本農田劃區定界後,各市、縣、自治縣土地行政主管部門應當將基本農田保護資料建立檔案,並建立基本農田管理信息系統,作為監督、檢查、補劃、變更基本農田的依據。
各地土地行政主管部門對基本農田保護檔案資料應當長期保存,並允許公開查詢。
第十三條國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區,需要占用基本農田,涉及農用地轉用或者徵用土地的,必須由市、縣、自治縣人民政府提出有關占用基本農田的面積、具體地塊、用途及土地利用總體規劃修改方案等資料,經省人民政府審核後按有關規定報請批准。
第十四條因生態建設、農業生產結構調整確需占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,由市、縣、自治縣人民政府提出有關占用基本農田的面積、具體地塊、用途等資料,報省土地行政主管部門和省農業行政主管部門批准;涉及對土地利用總體規划進行修改的,應當編制土地利用總體規劃調整方案,報省人民政府批准。所占用的基本農田屬於農村集體經濟組織出讓、對外承包的,市縣人民政府報請審批前,必須徵得村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。
第十五條依據本規定第十三條、第十四條經依法批准占用基本農田的,當地市、縣、自治縣人民政府應當按照經批准的土地利用總體規劃調整方案補充劃入數量和質量相當的基本農田。補充劃為基本農田的地塊,必須經省土地行政主管部門會同農業行政主管部門驗收確認。
基本農田的補充劃定辦法由省人民政府另行規定。
第十六條經依法批准非農業建設占用基本農田的,用地單位應當按照占補平衡、先補後占的原則,負責開墾與所占基本農田的數量和質量相當的耕地;沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的,應當按照規定繳納耕地開墾費,專款用於開墾新的耕地。開墾新耕地的費用應當列入建設項目投資成本預算。非農業建設占用基本農田的耕地開墾費標準由省人民政府規定。
第十七條基本農田使用權以出讓、承包、聯營合作以及轉包、轉讓等方式依法流轉的,不得改變基本農田的性質和用途,不得破壞地力。
禁止將基本農田使用權以低於省人民政府規定的最低限價或者超過本省規定的年限出讓、對外承包。
第十八條禁止任何單位和個人閒置、撂荒基本農田。
建設項目占用基本農田的,滿1年不使用而又可以耕種並收穫的,應當由原耕種該幅基本農田的集體或者個人恢復耕種,也可以由用地單位組織耕種;1年以上未動工建設的,應當按照省人民政府的規定繳納閒置費;連續2年未使用的,由縣級以上人民政府無償收回用地單位的土地使用權;該幅土地原為農民集體所有的,應當交由原農村集體經濟組織恢復耕種,重新劃為基本農田。承包經營基本農田的單位或者個人連續2年棄耕拋荒的,原發包單位應當終止承包契約,收回發包的基本農田,並恢復耕種。
第十九條禁止下列破壞基本農田的行為:
(一)建墳、建窯、建房;
(二)挖砂、採石、採礦、取土;
(三)排放造成污染的廢水、廢氣及堆放固體廢棄物;
(四)人為造成海水浸漬使基本農田鹽鹼化;
(五)侵占或者損壞基本農田基礎設施;
(六)其他破壞基本農田的行為。
第二十條因挖損、塌陷、壓占等人為因素造成基本農田破壞的,責任單位或者責任人應當依法負責復墾;沒有條件復墾或者復墾不符合要求的,應當按有關規定繳納土地復墾費,專項用於土地復墾。基本農田因生產和建設被破壞,給土地所有權人、使用權人或者承包經營者造成損失的,責任單位或者責任人應當給予賠償。
第二十一條省、市、縣、自治縣人民政府應當加強對基本農田內的水利、水土保持、防護林、道路等基礎設施的建設,防治土壤沙化、鹽漬化,提高抗禦自然災害能力;鼓勵引導農業生產者對其經營的基本農田增加資金、勞力投入,改善農業生產基本條件。
第二十二條市、縣、自治縣人民政府應當根據國家有關規定和當地實際情況,制定基本農田地力分等定級辦法,由農業行政主管部門會同土地行政主管部門組織實施。
基本農田地力等級評定結果,經市、縣、自治縣人民政府審定後,予以公告,並建立檔案。
第二十三條利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當做到用地養地相結合,採用合理的耕作、輪作方式,合理使用化肥、農藥,增加使用有機肥,提高地力,防止土地的污染、破壞和地力衰退。對地力造成破壞的,應當限期治理。
第二十四條建設項目對基本農田造成影響的,在建設項目環境影響報告書中,應當有基本農田環境保護方案。
基本農田環境保護設施,應當與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用。基本農田環境保護設施建成後,由環境保護行政主管部門會同土地、農業行政主管部門依法驗收。
第二十五條省、市、縣、自治縣人民政府應當分別與下一級人民政府簽訂基本農田保護責任書。
鄉鎮人民政府應當根據與市縣級人民政府簽訂的基本農田保護責任書的要求,與農村集體經濟組織或者村民委員會簽訂基本農田保護責任書。農業承包經營契約應當載明承包方對基本農田的保護責任。
第二十六條鄉鎮人民政府應當定期對本行政區域內的基本農田進行巡迴檢查,登記基本農田變動情況,對本行政區域內發生的侵占、破壞基本農田的行為進行調查,並及時將登記情況和調查結果向市縣土地行政主管部門、農業行政主管部門或者環境保護行政主管部門報告。
第二十七條省、市、縣、自治縣人民政府應當組織對基本農田保護情況進行檢查,並將檢查結果書面報告同級人大常委會和上一級人民政府。
省、市、縣、自治縣人大常委會可以根據具體情況定期對本行政區域內的基本農田保護情況進行執法檢查。
第二十八條違反本規定第七條,應當將耕地劃入基本農田保護區而不劃入的,由上一級人民政府責令限期改正;拒不改正的,對單位主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第二十九條破壞或者擅自改變基本農田保護區標誌的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門或者農業行政主管部門責令恢復原狀,可以處2000元以下罰款。
第三十條違反本規定,有下列行為之一的,依照《
中華人民共和國土地管理法》和《海南經濟特區土地管理條例》的有關規定,從重給予處罰;構成犯罪的,依法追究刑事責任:
(一)違反本規定第十三條、第十四條,非法批准占用基本農田的;
(二)違反本規定第十三條,未經批准或者採取欺騙手段騙取批准占用基本農田進行非農業建設的,或者超過批准數量占用基本農田進行非農業建設的;
(三)非法出讓、對外承包、轉讓或者倒賣基本農田的。
第三十一條違反本規定第十四條,未經批准或者採取欺騙手段騙取批准占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,對其中確實符合生態建設、農業生產結構調整需要的,由省土地行政主管部門責令其限期補辦審批手續;對拒不補辦審批手續或者所占用的基本農田不符合生態建設、農業生產結構調整需要的,責令其限期恢復基本農田原狀,並處非法占用基本農田每平方米5元以上15元以下的罰款。
第三十二條違反本規定第十五條,市、縣、自治縣人民政府不補劃數量和質量相當的基本農田的,由省人民政府責令限期改正;拒不改正的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。
第三十三條違反本規定第十六條,占用基本農田的單位拒不履行土地開墾義務的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正;逾期不改正的,處土地開墾費1倍以上2倍以下的罰款。
第三十四條違反本規定第十七條第一款,改變基本農田的性質和用途的,根據不同情況分別依照本規定第三十條第(二)項、第三十一條的規定處罰。違反本規定第十七條第二款,以低於省人民政府規定的最低限價和超過本省規定的年限出讓、對外承包的,其出讓、承包契約無效,對出讓人、發包人按本規定第三十條第(三)項給予處罰,對非法批准出讓、對外承包的直接責任人給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
第三十五條違反本規定第十九條,破壞基本農田、毀壞種植條件的,由縣級以上人民政府土地行政主管部門區別下列不同情形給予行政處罰:
(一)被破壞的基本農田可以恢復原種植條件的,責令限期恢復,並處占用基本農田的耕地開墾費1倍的罰款;
(二)被破壞的基本農田無法恢復原種植條件的,處占用基本農田的耕地開墾費2倍的罰款。
違反本規定第十九條,破壞基本農田、毀壞種植條件,構成犯罪的,依法追究刑事責任。
第三十六條因建設或者其他原因造成基本農田污染的,依照環境保護法律、法規的規定處理。
第三十七條侵占、挪用耕地開墾費、土地閒置費或者土地復墾費,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分。
第三十八條基本農田保護管理工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊,構成犯罪的,依法追究刑事責任;尚不構成犯罪的,依法給予行政處分或者紀律處分。
第四十九條本規定具體套用的問題由省人民政府負責解釋。
第四十條本規定自公布之日起施行。1995年8月16日海南省人民政府發布的《海南省基本農田保護區管理規定》同時廢止。
起草說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
根據省人大常委會主任會議的要求,現將《海南經濟特區基本農田保護規定》(草案)的起草情況匯報如下:
一、立法必要性及指導思想
《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)已由全國第九屆人大常委會第四次會議於1998年8月29日修訂通過,新《土地管理法》以建立土地用途管制制度為核心,進一步突出了保護耕地的基本國策。為了對基本農田實行特殊保護,促進農業生產和社會經濟的可持續發展,國務院第12次常務會議也於1998年12月24日審議通過了新修訂的《基本農田保護條例》(國務院第257號令),對原《基本農田保護條例》進行的重大修改,對基本農田的劃定、保護和管理提出了新的具體要求。
隨著“一省兩地”和建設生態省的發展戰略的不斷深入,以及新《土地管理法》的頒布實施,省人民政府1995年78次常務會議通過的《海南省基本農田保護區管理規定》無論是其法律效力,還是其內容,都已明顯不能適應進一步加強土地管理、切實保護耕地的需要。一些地方保護耕地,特別是保護基本農田意識的淡薄,缺乏監督制約機制,造成耕地面積不斷減少,基本農田地力下降,生態環境惡化。因此,制定新的《海南經濟特區基本農田保護規定》並以地方法規的形式頒布實施,已顯得十分迫切和需要。
立法的指導思想:1、有利於生態省建設,正確處理耕地保護與經濟發展、環境保護的關係;2、有利於農業生產結構調整,促進農業和農村經濟的發展;3、為合理保護農民權益,鞏固第二輪土地承包成果,規範規模型農業綜合開發活動,應進一步加強基本農田權屬及流轉的管理;4、以新《土地管理法》和國務院修訂的《基本農田保護條例》為依據,結合我省實際,對現行的《海南省基本農田保護區管理規定》中可行的條款予以保留,將實踐中證明了的有效措施和成功經驗上升為法規條文,並結合生態省建設的要求,進一步細化基本農田的各項保護措施和管理規則。
二、起草過程
我廳從1999年下半年開始著手《海南經濟特區基本農田保護規定》的立法調研、起草工作。在將近一年的時間內,立法人員認真研究了新《土地管理法》和《基本農田保護條例》確定的基本農田保護新機制,總結和分析了我省基本農田保護工作的經驗和問題,並進行了調查研究,在充分聽取和研究各方面意見的基礎上,形成了《海南經濟特區基本農田保護規定》(送審稿)。後經省法制辦公室對送審稿進行反覆修改,並經省政府常務會議審議通過,形成草案。
三、需要說明的幾個問題
(一)關於基本農田及基本農田保護區劃定範圍
海南島面積為3.44萬平方公里,僅占全國總面積的0.37%,是全國陸域面積最小的省份,人均土地面積6.7畝,僅為全國平均水平的56%,耕地面積1142萬畝,人均耕地1.55畝。根據1996年國務院統一組織的土地詳查成果中,我省農用地面積4181.7萬畝(占土地總面積的86.3%),其中耕地面積1142.8萬畝(占農用地的27.3%),園地783.1萬畝(占農用地的18.7%),林地2157萬畝(占農用地的51.6%),其他農用地68.7萬畝(占農用地的1.6%);耕地中水田504.7萬畝,望天田82.2萬畝,水澆地9.1萬畝,旱地537.5萬畝,菜地9.3萬畝。根據新土地法和國務國辦發[1999]34號文的規定,我省基本農田保護率達85%(全國沿海地區最低水平),而我省生態省建設和農業生產結構調整將有很大一部分耕地須退耕還林、還草、還湖,重點工程也將占用一部分耕地,要完成國務院下達的劃定任務較為困難,而且將上述耕地劃為基本農田,不利於生態省建設和農業產業結構調整。為此,我們在實施中堅持全省基本農田規劃劃定比率為85%,而基本農田保護區的範圍確定在一個合理範圍。為解決這個矛盾,我們根據國土資源部、農業部國土資發[1999]511號檔案的精神,為發揮我省資源的比較優勢,對基本農田的劃定範圍進行了細化和適當擴大,草案第八條除將國務院《基本農田保護條例》第十條規定的耕地劃為基本農田外,還將“良種繁育基地”、“取得專項資金補助的新開墾的土地中符合基本農田條件的耕地”也劃為基本農田。同時,對按上述規定劃入基本農田保護區的耕地面積未達到保護指標的,可根據土地利用總體規劃將下列農用地劃入基本農田保護區:“(一)坡度25度以下的草本園地;(二)原為坡度25度以下耕地,農業生產結構調整改為草本園地,規劃期內可以還耕的草本園地。”(第九條)。最近,我們會同省農業廳聯合下發檔案,對全省基本農田的調整劃定作出了具體部署。
(二)關於基本農田的用途管制
實行嚴格的用途管制是基本農田保護的基礎。《草案》對我省基本農田用途管制分幾個層次作了嚴格規定:1、對非農業建設占用基本農田的,《草案》第十四條規定“基本農田和基本農田保護區依法劃定後,任何單位和個人不得改變或占用。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實無法避開基本農田保護區,需要占用基本農田,涉及農用地轉用或者徵用土地的,須經省人民政府審核後報國務院批准”;2、對基本農田以出讓、承包等方式流轉的,《草案》第二十一條第一款規定在流轉過程中,不得改變原用途,並依法辦理用地手續;3、考慮到我省生態建設與農業生產結構調整過程中將不可避免的要占用基本農田發展林業、草業等,《草案》第十五條規定“生態建設、農業生產結構調整確需占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,須經省土地行政主管和農業行政主管部門審核,報省人民政府批准,並劃入數量和質量相當的農用地作為補充。”
(三)關於基本農田閒置拋荒
由於各種原因,我省農地閒置拋荒的問題較為嚴重,並已引起省委、省人大和省政府的高度重視,我們也正採取措施解決這一類問題。根據我省農用地開發、經營和流轉的方式和權利主體的不同,《草案》第二十三條專門對基本農田的閒置拋荒問題作出了規定。同時,我們也與省農業廳聯合下發檔案,對集體農用地的閒置問題,制定了加強管理的具體措施。
(四)關於基本農田的監督管理
新《土地管理法》和國務院《基本農田保護條例》對基本農田的監督和管理已作了較為詳盡的規定,《草案》根據我省基本農田保護工作的經驗和現狀,增加“農業承包經營契約應當載明承包方對基本農田的保護責任”(第二十一條第三款),並規定我省建立基本農田保護區檢查制度:“各市、縣、自治縣土地行政主管部門、農業行政主管部門應定期對本行政區域內的基本農田保護區進行檢查,對基本農田變動情況進行登記,並書面報告本級人民政府和省土地行政主管部門”(第二十二條)。
(五)關於農墾系統基本農田的保護管理
新《土地管理法》頒布後,為適應新的形勢,新修訂的《海南經濟特區土地管理條例》對我省農墾土地管理體制進行了較大的調整,明確對全省農墾系統國有劃撥土地實行派出機構、垂直管理的模式。但這一機構至今尚未批准成立,在本規定中將農墾系統的基本農田保護工作規定的過於具體,不僅難以理順各種關係,而且在實踐中也難以實行。因此只在《草案》第二十七條中原則規定“農墾系統的基本農田保護參照本規定執行”。
修改意見
海南省人民代表大會常務委員會:
本次常委會會議於27日下午分組審議了《海南經濟特區基本農田保護規定(草案修改稿)》(以下簡稱草案修改稿)。大多數委員認為,草案修改稿基本成熟,建議提交本次會議表決。同時,提出了一些修改意見。法工委、法規室逐條認真研究了委員們的意見,提出以下主要修改意見:
一、關於法規名稱問題。有的委員建議將法規名稱修改為“海南省基本農田保護規定”,理由為:一是草案修改稿是根據國務院發布的《基本農田保護條例》制定的,是對國家法律法規的具體實施,不屬於全國人大授權立法的範疇;二是草案修改稿的內容是關於對海南省的基本農田保護問題,標題與內容脫節;三是草案修改稿對國家有關法律法規規定變通的內容較少。有的委員則認為,草案修改稿第八條、第十四條是運用全國人大賦予的授權立法,對國家有關法規的規定進行了變通,根據立法法規定,經濟特區法規變通國家法律、行政法規的,適用經濟特區法規的規定,建議保留“經濟特區”的提法。法工委、法規室傾向於第一種意見,並經主任會議決定,將法規名稱修改為:“海南省基本農田保護規定”。
二、關於農墾系統及華僑農場的基本農田保護問題。有的委員提出,草案修改稿第四條第三款的規定,是把農墾系統的基本農田保護工作排斥在該規定之外,農墾系統的基本農田仍應按照本法規進行保護。有的同志提出,我省除了農墾外,還有華僑農場,其基本農田應列入本規定調整。因此,建議將該款修改為:“本省農墾系統和省屬華僑農場的基本農田管理體制由省人民政府決定。”(草案建議表決稿第四條三款)
三、關於占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的審批許可權問題。有的委員提出,草案修改稿第十四條管得太死,建議多給農民一些生產自主權。法工委、法規室建議參照國土資源部和農業部的檔案,將草案修改稿第十四條第一款修改為:“因生態建設、農業生產結構調整需占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,由市、縣、自治縣人民政府提出有關占用基本農田的面積、具體地塊、用途等資料,報省土地行政主管部門和省農業行政主管部門批准;涉及對土地利用總體規划進行修改的,應當編制土地利用總體規劃調整方案,報省人民政府批准。”(草案建議表決稿第十四條一款)同時,建議將第二款修改為:“所占用的基本農田屬於農村集體經濟組織出讓、對外承包的,市縣人民政府報請審批前,必須徵得村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。”(草案建議表決稿第十四條第二款)
四、關於對未經批准非法占用基本農田行為的處罰問題。根據有的委員的意見,建議對違反本規定第十三條和第十四條未經批准非法占用基本農田的行為分別設定處罰,將草案修改稿第二十八條第(二)項修改為:“違反本規定第十三條,未經批准或者採取欺騙手段騙取批准占用基本農田進行非農業建設的,或者超過批准數量占用基本農田進行非農業建設的”(草案建議表決稿第三十條),並增加一條規定:“違反本規定第十四條,未經批准或者採取欺騙手段騙取批准占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,對確實符合生態建設、農業生產結構調整需要的,由省土地行政主管部門責令其限期補辦審批手續,拒不補辦審批手續的,責令其限期恢復基本農田原狀,並處非法占用基本農田每平方米5元以上15元以下的罰款;對不符合生態建設、農業生產結構調整需要的,責令其限期恢復基本農田原狀,並處非法占用基本農田每平方米5元以上15元以下的罰款”。(草案建議表決稿第三十一條)同時,將草案修改稿第三十二條修改為:“違反本規定第十七條第一款,改變基本農田的性質和用途的,根據不同情況分別依照本規定第三十條第(二)項、第三十一條的規定處罰。違反本規定第十七條第二款,以低於省人民政府規定的最低限價和超過本省規定的年限出讓、對外承包的,其出讓、承包契約無效,對出讓人、發包人按本規定第三十條第(三)項給予處罰,對非法批准出讓、對外承包的直接責任人給予行政處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。”(草案建議表決稿第三十四條)
五、具體條文的修改
(一)根據有的委員的意見,建議將草案修改稿第九條第(二)項修改為:“國家和省重點建設項目規劃範圍內的耕地,已列入國家或者本省城鎮建設規劃近期建設控制區內的耕地,已列入國家或者本省規劃的非農業開發區近期建設控制區內的耕地。”(草案建議表決稿第九條第(二)項)
(二)根據有的委員的意見,建議將草案修改稿第十五條中的“按照占補平衡的原則”修改為“按照經批准修改的土地利用總體規劃和基本農田調整方案。”(草案建議表決稿第十五條第一款)
(三)根據有的委員的意見,建議在草案修改稿第十九條中增加一項規定:“人為造成海水浸漬使基本農田鹽鹼化”。(草案建議表決稿第十九條(四)項)
(四)根據有的委員的意見,建議將草案修改稿第二十條第二款修改為:“基本農田因生產和建設被破壞,給土地所有權人、使用權人或者承包經營者造成損失的,責任單位或者責任人應當給予賠償。”(草案建議表決稿第二十條第二款)
(五)根據有的委員的意見,建議增加一條規定:“破壞或者擅自改變基本農田保護區標誌的,由縣級以上地方人民政府土地行政主管部門或者農業行政主管部門責令恢復原狀,可以處1000元以下罰款。”(草案建議表決稿第二十九條)
(六)根據有的委員的意見,建議將草案修改稿第三十三條第一款中“構成犯罪的,依法追究刑事責任”刪去,增加一款規定:“違反本規定第十九條,破壞基本農田、毀壞種植條件,構成犯罪的,依法追究刑事責任。”(草案建議表決稿第三十六條第二款)
六、兩個需要說明的問題
(一)有的委員提出,對我省的基本農田應當實行嚴格的保護,保證糧食安全,建議將草案修改稿第八條刪去;有的委員則提出,基本農田的劃定,在保證穩定糧食生產的同時,還要促進我省經濟的發展、農業生產結構的調整和熱帶高效農業、旅遊業的發展,建議擴大草案修改稿第八條的範圍。據了解,省人民政府議案中的這條規定,意在保證基本農田總量不被減少的前提下,為海南的開發建設對土地的需求提供較大的空間,以保證海南經濟的可持續發展。法工委、法規室傾向從海南實際出發,保留第八條的規定。
(二)有的委員提出,草案修改稿第二十八條設定的處罰不明確。法工委、法規室認為,違反基本農田保護規定的行為仍屬土地違法行為,《中華人民共和國土地管理法》和《海南經濟特區土地管理條例》對土地違法行為的處罰已作了具體的規定,不必要重複規定。因此,建議對該條設定不作修改為宜,並在“從重給予處罰”後增加“構成犯罪的,依法追究刑事責任”的內容。(草案建議表決稿第三十條)
以上修改意見及草案建議表決稿是否妥當,請予審議。
審議結果
主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
省二屆人大常委會第十六次會議對《海南經濟特區基本農田保護規定(草案)》(以下簡稱草案)進行了初步審議。會後,法工委、法規室根據委員們審議的意見對草案進行修改,並將修改稿印發省人大常委會組成人員,省人大各工委(室)、主任會議諮詢小組,省直有關單位,各市縣人大常委會徵求意見,並會同省國土環境資源廳到三亞、昌江、儋州等市縣調查研究。法工委、法規室於11月17日召開會議,根據常委會委員們的審議意見以及各方面的意見,對草案進行了逐條審議。法工委、法規室認為,為貫徹實施省委提出的“一省兩地”和建設生態省的戰略決策,促進農業生產和社會經濟的可持續發展,制定基本農田保護的法規是必要的。同時,對草案提出以下主要修改意見:
一、有的委員及市縣提出,草案第二十七條關於農墾系統的基本農田保護問題規定不明確,建議在草案中對此問題作出具體規定。法工委、法規室認為,根據《海南經濟特區土地管理條例》的規定,省土地行政主管部門設立土地管理派出機構,負責農墾系統的土地管理工作,但該派出機構尚未建立,農墾體制正在進行改革,為給改革留下空間,並考慮法規之間的銜接,建議在草案中規定:“農墾系統的基本農田保護與管理由省人民政府規定。”(草案修改稿第四條第三款)
二、有的委員提出,在草案中應明確界定基本農田與基本農田保護區。法工委、法規室認為,國務院發布的《基本農田保護條例》已明確界定基本農田和基本農田保護區的涵義,為避免重複立法,建議在草案中不再作重複規定。
三、關於基本農田的劃定範圍問題。有的委員提出,對糧油以及蔬菜基地應實行特殊保護,以保障糧食安全。因此,法工委、法規室建議根據國家法的規定將草案第八條修改為:“下列耕地應當劃為基本農田,並建立基本農田保護區,實行特殊保護:(一)經國務院有關主管部門或者縣級以上地方人民政府批准確定的糧、油生產基地內的耕地;(二)有良好的水利與水土保持設施的耕地,正在實施改造計畫以及可以改造的中、低產田;(三)蔬菜生產基地;(四)農業科研、教學試驗田;(五)良種繁育基地。”(草案修改稿第七條)
有的委員提出,草案第九條將草本園地劃入基本農田與國家法規定不一致。法工委、法規室認為,我省現有的耕地中將有相當一部分因我省生態省建設和農業生產結構調整需要退耕還林,還草、還湖,重點工程也將占用一部分。為解決基本農田保護與生態省建設、農業生產結構調整、重點工程建設的矛盾,根據國務院發布的《基本農田保護條例》和國土資源部、農業部《關於搞好農用地管理促進農業生產結構調整工作的通知》的規定,建議將草案第九條修改為:“市、縣、自治縣人民政府可以根據當地的實際情況,將下列農業生產用地劃為基本農田,報省人民政府核准:(一)在水利水電工程管理保護範圍以外、有良好水利灌溉條件的坡度25度以下的草本園地;(二)農業生產結構調整改為草本園地,規劃期內可以還耕的耕地。”(草案修改稿第八條)
四、關於占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業問題。有的部門提出,國家法禁止占用基本農田發展林果業和挖塘養魚,我省不應當突破國家法的規定,建議刪去草案第十五條。有的委員則提出,草案第十五條規定農業生產結構調整占用基本農田的批准許可權建議實行分級管理。還有的委員建議占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,應當劃入數量與質量相當的“基本農田”作為補充。
法工委、法規室認為,根據海南生態省建設和農業生產結構調整的實際需要,遵循國家法律的基本原則,在保持基本農田總量不變的前提下,可以允許占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業,但應當規定嚴格的約束條件和審批程式,並要求當地人民政府按照占補平衡的原則補劃基本農田。建議將草案第十五條修改為:“因生態建設、農業生產結構調整確需占用基本農田發展林業、草業、木本果業、水產養殖業的,由市、縣、自治縣人民政府提出有關占用基本農田的面積、具體地塊、基本農田調整及土地利用總體規劃修改方案等資料,經省土地行政主管部門和省農業行政主管部門審核,報省人民政府批准。所占用的基本農田屬農村集體所有的,市縣人民政府報請審批前,必須徵得村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意;基本農田已承包的,還需徵得承包人同意。”(草案修改稿第十四條)同時增加規定:“經批准占用基本農田的,當地市、縣、自治縣人民政府應當按照占補平衡的原則補充劃入數量和質量相當的基本農田。”(草案修改稿第十五條第一款)
五、部分委員提出,草案關於基本農田的保護和監督管理的內容太少,對哪些行為是破壞基本農田的行為未作明確規定,建議根據海南實際增加相應的內容。因此,法工委、法規室建議增加以下五個方面的內容:一是設定禁止破壞基本農田的具體行為。二是設定破壞基本農田的單位和個人的復墾責任。三是設定政府加強基本農田的基礎設施建設、改善農業生產條件以及對基本農田的檢查、管理職能。四是規定基本農田使用人保護基本農田的義務。五是設定各級人大常委會加強對基本農田保護執法情況的監督職責。(草案修改稿第十九條、第二十條、第二十一條、第二十三條、第二十六條、第二十七條)
六、部分委員提出,對違反基本農田保護規定的行為應設定相應的法律責任。法工委、法規室根據國家有關法律、法規的規定,建議對以下幾個方面的行為增加設定處罰或行政處分:一是應當將耕地劃入基本農田保護區而不劃入的;二是改變基本農田的性質和用途的;三是以低於省人民政府規定的最低限價和超過本省規定的年限出讓、對外承包的;四是非法批准占用基本農田的;五是未經批准或採取欺騙手段騙取批准占用基本農田,或者超過批准數量占用基本農田的;六是非法出讓、對外承包、轉讓或倒賣基本農田的;七是占用基本農田的單位或個人拒不履行土地開墾義務的;八是侵占、貪污、挪用基本農田的開墾費或土地閒置費的行為。(草案修改稿第二十八條至第三十二條、第三十五條)
此外,還對草案的一些條款作了文字修改和次序調整。
草案修改稿已按上述意見作了修改,法工委、法規室建議常委會再次審議。
草案修改稿和以上意見是否妥當,請審議。