江蘇省政府關於推進國有林場改革的實施意見

各市、縣（市、區）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

國有林場是生態修復和建設的重要力量，也是維護區域生態安全最重要的基礎設施。我省現有國有林場76個，林地面積140多萬畝，其中省級以上生態公益林123萬畝。這些林場大多處於生態敏感區域，是江蘇重要的生態安全螢幕障和生物多樣性資源寶庫，在全省生態文明建設中發揮著不可替代的作用。為加快推進國有林場改革，促進國有林場持續健康發展，充分發揮其在生態建設中的重要作用，根據《中共中央國務院關於印發〈國有林場改革方案〉和〈國有林區改革指導意見〉的通知》（中發〔2015〕6號），緊密結合江蘇實際，制定本實施意見。

基本介紹

• 中文名：江蘇省政府關於推進國有林場改革的實施意見
• 外文名：Implimentation Guidance Upon State Owned Forest Reform by Jiangsu Provincial Government

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹落實中央的決策部署，深入實施以生態建設為主的林業發展戰略，按照分類推進改革的要求，圍繞保護生態、保障職工生活兩大目標，推進政事分開、事企分開，創新管護方式和監管體制，推動林業發展模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主，由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主，建立有利於保護和發展森林資源、改善生態和民生、增強林業發展活力的國有林場管理新體制機制，為推進現代林業建設、維護區域生態安全，建設“強、富、美、高”新江蘇作出積極貢獻。

（二）基本原則。

——堅持生態優先、保護為主。以維護和提高森林資源生態功能作為改革的出發點和落腳點，實行最嚴格的國有林場林地和林木資源管理制度，確保國有森林資源不破壞、國有資產不流失，充分發揮國有林場堅守生態紅線的骨幹作用。

——堅持改善民生、保持穩定。立足國有林場實際，穩步推進改革，維護職工切身利益，妥善解決好歷史遺留問題，充分調動職工的積極性、主動性和創造性，保持林場穩定。

——堅持統籌兼顧、突出重點。正確處理改革發展穩定的關係，突出解決國有林場定性定位、社會統籌等問題，統籌協調各項改革舉措，理順管理體制，創新經營機制。

——堅持因地制宜、分類施策。根據林場建設實際情況，科學制定改革方案，不強求一律，不搞一刀切，推動國有林場管理體制機制創新。

——堅持政府主導、分級負責。省人民政府對全省國有林場改革負總責，對各地國有林場改革實行分類指導，在政策和資金上給予適當支持。各有關市、縣（市、區）人民政府對所轄國有林場改革負全責，根據本地實際，制定實施本地區國有林場改革實施方案。

（三）總體目標。通過改革，全面完成國有林場最佳化整合重組、定性定位、解決職工社會保險、實行政事企分開等改革任務，全面完成國有林場林地林木確權頒證工作，編制完成國有林場森林經營方案，有效化解國有林場歷史性債務，全面增強林場發展活力。到2020年，實現以下目標：

——生態功能顯著提升。通過挖掘造林潛力、科學營林、嚴格保護等多措並舉，全省國有林場森林質量明顯好轉，林地面積穩中有增，林分質量不斷提高，活立木蓄積穩步增長。全省林木覆蓋率提高到24%，森林蓄積增加到1億立方米，重點公益林保有量增加到580萬畝以上，森林碳匯和應對氣候變化能力得到有效增強。

——生產生活條件明顯改善。通過創新國有林場管理體制、多渠道加大基礎設施建設投入，切實改善職工的生產生活條件。拓寬職工就業渠道，完善社會保障機制，使職工就業有著落、基本生活有明顯改善。

——管理體制全面創新。通過科學定性核編，強化公益林管護，完善管護機制，基本形成功能定位明確、人員精簡高效、森林管護購買服務、資源監管分級實施的林場管理新體制，確保政府投入可持續、資源監管高效率、林場發展有後勁。

（四）改革範圍。全省經過省政府及省林業主管部門批准設立的國有林場，均納入此次改革範圍。

二、國有林場改革的主要內容

（一）科學界定國有林場屬性。堅持國有林場改革的公益性取向，將國有林場主要功能明確定位於保護培育森林資源、維護國土生態安全和提供生態公益服務，並按功能定位，明確森林資源保護的組織方式，合理界定國有林場屬性。在事業單位分類改革中已定性為事業單位並完成定編定崗的國有林場，保持在事業單位序列，強化其公益屬性，進一步理順體制、完善機制、健全制度。原為事業單位、尚未進行分類改革的國有林場，根據林場的職能任務重新予以分類。其中，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，按從事公益服務事業單位管理，科學合理配備人員編制；基本不承擔保護和培育森林資源任務、主要從事市場化經營的，推進轉企改制，暫不具備改制條件的，剝離經營性業務。已經轉制為企業性質的，原則上保持企業性質不變，通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。企業性質的國有林場範圍內公益林比重較大的，縣級人民政府要根據公益林資源管理任務，在本級林業主管部門合理配備專門人員，派駐國有林場並履行公益林管理職責，人員經費納入同級財政預算。

（二）積極推進政、事、企分開。林業行政主管部門要加快職能轉變，創新管理方式，減少對國有林場的微觀管理和直接管理，加快推進國有林場管理立法進程和制定國有林場中長期發展規劃，加強發展戰略、政策、標準等制定和實施，落實國有林場法人自主權。在穩定現行隸屬關係的基礎上，綜合考慮區位、規模和生態建設需要等因素，合理最佳化國有林場管理層級。大型國有林場可上調市級管理或由縣（市、區）人民政府直接管理。不得將國有林場下放到鄉鎮管理，已下放的應收回由縣級人民政府或縣級林業主管部門管理。對同一行政區域內，經營面積不足3000畝、分布零散的國有林場，按照分類經營、分類管理、適度規模的原則予以重組整合，減少林場數量，原則上每個縣（市、區）保留1至2個國有林場。建立健全國有林場法人治理結構，依法進行法人登記。規範國有林場經營活動市場化運作，對商品林採伐、林業特色產業和森林旅遊等暫不能分開的經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。鼓勵優勢林業企業參與重組，通過規模化經營、市場化運作，切實提高企業性質國有林場的運營效率。加強資產負債的清理認定和核查工作，防止國有資產流失。分離各類國有林場的辦社會職能，將林場所辦學校、醫療機構及代管村組按照屬地管理原則，移交當地人民政府管理，現有人員、資產等成建制就近轉移。鄉鎮和林場合一體制的國有林場，實行鄉鎮與林場分離。

（三）建立完善新型國有林場勞動用工和社會保障機制。對事業性質的國有林場，全面實行人員聘用、崗位管理、公開招聘、競聘上崗等事業單位人事管理制度。綜合考慮國有林場區位、功能定位和生態建設需求等因素，按照精簡高效原則，科學合理核定事業編制，用於國有林場聘用管理人員、專業技術人員和骨幹林業技能人員，經費納入同級財政預算。強化對事業編制使用的監管，今後事業性質的國有林場新進人員除國家政策性安置、按幹部人事許可權由上級任命及涉密崗位等確需使用其他方法選拔任用人員外，都要實行公開招聘。改革事業性質國有林場場長選拔任命制，積極引入競爭機制，實行聘任制與委任制相結合的任用形式。企業性質的國有林場，實行企業單位勞動契約用工制度。在保持國有林場管理人員和技術骨幹相對穩定的前提下，按照“內部消化為主，多渠道解決就業”的原則，妥善安置國有林場富餘職工，不採取強制性買斷方式，不搞一次性下崗分流，確保職工基本生活有保障。主要通過以下途徑進行安置：一是通過購買服務方式從事森林管護撫育；二是由林場提供林業特色產業等工作崗位逐步過渡到退休；三是加強有針對性的職業技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉崗就業。將國有林場及其職工按規定全部納入相應的社會保險範圍，切實解決國有林場職工社會保障問題，做到應保盡保。國有林場已退休人員，仍按原渠道、原辦法保障其退休待遇，並按國家和我省有關規定逐步提高其退休待遇水平。符合低保條件的林場職工及其家庭成員，納入當地居民最低生活保障範圍。

（四）完善以購買服務為主的公益林管護機制。國有林場公益林管理要引入市場機制，通過契約制、委託管理等方式面向社會購買服務。在保持林場生態系統完整性和穩定性的前提下，按照科學規劃原則，鼓勵社會資本、林場職工發展森林旅遊等特色產業，有效盤活森林資源。鼓勵社會公益組織和志願者參與公益林管護，提高全社會生態保護意識。

（五）健全國有林場資源監管機制。建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的森林資源產權制度，認真落實森林林地保護制度、森林經營制度、濕地保護制度、自然保護區制度、監督制度和考核制度。按照林地性質、生態區位、面積大小、監管事項、對社會全局利益影響的程度等因素，由省、市林業行政主管部門分級監管，對林地性質變更、採伐限額等強化聯動監管。各級人民政府要對所轄國有林場界址範圍重新勘定，向社會公示，並重新核發不動產權利證書，保持國有林場林地範圍和用途的長期穩定。嚴禁違法違規將林地轉為非林地，已經違規轉為耕地、建設用地等非林地的，必須限期整改，通過退耕退建還林、封山育林、人工造林等措施保持林地性質不變，並核發不動產權利證書。違規流轉或抵押的國有林地林木，由市、縣（市、區）人民政府負責協調，依法於2016年6月前收回，流轉收益按照“收支兩條線”進行管理。建立制度化的監測考核體制，將國有林場森林資源保護管理情況納入全省森林資源保護和發展目標責任制考核體系。加強國有林場森林資源監測體系建設，建立健全國有林場森林資源管理檔案，定期向社會公布國有林場森林資源狀況，接受社會監督。對國有林場場長實行國有林場森林資源離任審計。實施以提高森林資源質量和嚴格控制採伐量為核心的國有林場森林資源經營管理制度，2017年年底前全面完成國有林場森林經營方案編制，各級人民政府對所管理國有林場的森林經營方案編制和實施情況進行檢查。探索建立國有林場森林資源有償使用制度。利用國有林場森林資源開展森林旅遊等，應當與國有林場明確收益分配方式；經批准占用國有林場林地的，應當按規定足額支付林地林木補償費、安置補助費、植被恢復費和職工社會保障費用。啟動國有林場森林資源保護和培育工程、可持續森林經營工程。

三、完善國有林場改革發展的政策支持體系

（一）加強國有林場基礎設施建設。著眼於區域協同、城鄉一體，各市、縣（市、區）人民政府要將國有林場發展納入當地經濟社會發展規劃，將國有林場房屋、道路、水利、供電、飲水安全、通訊、廣播電視、森林防火、有害生物防治等基礎設施建設納入同級政府建設計畫，同等享受新農村建設有關扶持政策。將通往國有林場分場、工區和管護點交通幹道納入農村公路網規劃，理順國有林場供電設施管理關係，加快推進國有林場電網改造升級。將國有林場供水納入城鄉供水統籌發展和鎮村管網規劃布局，及時開展管網工程建設，積極改善國有林場民眾飲水條件。加強國有林場文化建設，實施“送書到場”工程，建設“林場書屋”。完善國有林場信息網路建設，提高森林資源管護、森林防火信息化水平。妥善解決房改遺留問題。在符合土地利用總體規劃的前提下，按照行政隸屬關係，經當地政府批准，依據保障性安居工程建設的標準和要求，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程，並依法依規辦理土地供應和登記手續。

（二）加強對國有林場的財政支持。中央財政安排的國有林場改革補助資金，主要用於國有林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能等問題。省財政安排國有林場改革補助資金，市、縣（市、區）財政也要積極籌措資金，統籌解決國有林場改革成本問題。整合各類涉林資金，支持國有林場改革。積極支持國有林場森林培育和保護，相關經費納入地方財政預算。完善生態公益林補償機制，適時提高國有林場生態公益林補償標準。適於林場的支農惠農政策，要加大對國有林場的支持力度。將國有林場扶貧工作納入各地扶貧工作計畫，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區基本公共服務均等化。

（三）加強對國有林場的金融扶持。全面開展國有林場現有債權、債務情況的摸底調研，按照平等協商和商業化原則積極進行化解。對正常類金融債務，到期後依法予以償還。對國有或國有控股金融機構發放的、國有林場因營造公益林產生的不良債務，待國家有關部門出台具體化解政策後研究化解；其他不良金融債務，確因客觀原因無法償還的，經審核後可根據實際情況，採取貸款展期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規定予以核銷。對難以核銷的則由同級政府牽頭，按照有關規定統一商洽金融機構，以尊重歷史、主動協商、積極化解為原則，明確託管責任主體，有效化解歷史債務。嚴格審核不良債務，防止借改革逃廢金融機構債務。充分利用林業貸款中央財政貼息政策，開發適合國有林場特點的信貸產品，拓寬國有林場融資渠道。

（四）加強國有林場科技人才隊伍建設。積極推進林業新品種、新技術、新模式在國有林場的套用，促進科技成果轉化成現實生產力。深化國有林場用人制度改革，建立新型人事關係和勞動關係。積極引進國有林場發展急需的管理和技術人才，適當放寬國有林場專業技術職務評聘條件。按照國家有關規定，提高國有林場林業技能崗位結構比例，改善人員結構。逐步改善長期在國有林場工作的各類人才的工作和生活條件。加強國有林場領導班子建設，加大林場職工培訓力度，提高國有林場人員綜合素質和業務能力。

四、國有林場改革工作步驟

（一）宣傳發動。通過多種形式，廣泛深入宣傳國有林場改革的重要性、政策、目標、要求等，使國有林場職工增強改革信心，積極參與改革，讓全社會理解、關心和支持國有林場改革，營造改革輿論氛圍。大力宣傳改革先進典型，推介好做法、好措施和好經驗。

（二）制定方案。在全面調查摸底核實和廣泛聽取意見的基礎上，根據中央和省政府的部署要求，按照隸屬關係，以市、縣（市、區）為單位編制國有林場改革實施方案，明確改革的指導思想、基本原則、目標任務、主要內容及推進措施等。方案經同級人民政府審核後，逐級上報省國有林場改革領導小組批准後實施。

（三）組織實施。各市、縣（市、區）人民政府按照批覆的改革實施方案，認真部署，精心組織，抓好改革過程中的每個環節，紮實推進改革，力爭到2017年6月底前，基本完成國有林場改革任務。

（四）總結驗收。改革工作基本完成後，及時進行總結，組織開展“回頭看”，加強有關資料整理和歸檔，完善改革有關工作。本著“成熟一個、驗收一個”的原則，參照國家國有林場改革驗收辦法，制定我省驗收辦法，省國有林場改革領導小組組織評估驗收。2017年年底前，完成全省國有林場改革驗收和評估總結工作。

五、加強對國有林場改革的組織領導

（一）強化工作責任。建立由省政府分管領導牽頭的國有林場改革領導小組，負責研究部署和指導督促全省國有林場改革工作。加強國有林場管理機構特別是省級管理機構建設，強化行政職能。市、縣（市、區）人民政府承擔所轄國有林場改革的主體責任，要成立國有林場改革領導小組，加強對改革工作的組織領導，研究解決改革中的重大問題，統籌協調推進改革，按時完成改革任務。相關職能部門要密切配合，抓好有關政策的落實。各級發展改革、林業主管部門要切實做好分類指導和服務，加強跟蹤分析和督促檢查，適時評估方案實施情況。國有林場要在當地人民政府的領導下，認真抓好改革的每一個環節，全力以赴做好改革各項工作。

（二）落實保障措施。各級人民政府要統籌落實國有林場改革扶持資金，確保改革順利推進。在改革過程中，不得以籌措改革資金等為由，將國有林場森林資源對外作價入股、合資合作、租賃、抵押、擔保和轉讓，防止國有林場森林資源破壞流失。加強財政專項扶持資金使用管理，切實解決好國有林場改革成本問題。地方實施方案通過審批並完成改革任務的，優先安排國有林場改革補助資金。

（三）加強監督檢查。各級、各有關部門要加強對改革工作的督促檢查，及時掌握改革動態。對改革不到位或政策執行有偏差的，應及時予以糾正。對改革過程中出現的新情況、新問題，要積極研究探索解決的辦法和途徑，重大問題及時報告。

（四）確保改革穩定。國有林場改革涉及到國有林場職工的切身利益，各地要落實維穩職責，妥善處理各類矛盾糾紛。要認真做好職工思想政治工作，堅持依法依規，公開、公平、公正，充分發揮工會和職代會的作用，切實保障職工的知情權、參與權和監督權。要防止借改革之機破壞國有森林資源的違法行為，及時解決好改革過程中出現的矛盾和問題，切實處理好改革、發展與穩定的關係，促進林場社會穩定和持續健康發展。

江蘇省人民政府

2016年2月19日