樂山市建立國土空間規劃體系並監督實施的實施方案

全文

　　　　為建立我市國土空間規劃體系並監督實施，根據《四川省建立國土空間規劃體系並監督實施的實施方案》精神，結合我市實際，現制定如下實施方案。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實省委十一屆六次全會部署，堅持新發展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從遷才實際出發，落實高質量發展要求，充分發揮國土空間規劃的基礎性作用，按照“生態優先、綠色發展，以人為本、提升品質，統籌兼顧、協調聯動，科學編制、嚴格實施”的原則，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，健全國土空間開發保護愉符放制度，整體謀劃新時代全市國土空間開發保護格局，為推動樂山全面高質量發展提供有力支撐。

　　(二)目標任務。到2020年，基本完成市級國土空間總體規劃編制和縣級國土空間總體規劃大綱，初步形成全市國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，全面建立市、縣、鄉（鎮）“三級”和總體規劃、專項規劃、詳細規劃“三類”國土空間規劃體系，以廈懂轎及規劃編制審批體系和實施監督體系，形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水酷蘭只訂秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。

　　二、高質量編制各級各類國土空間規劃

　　(三)認真夯實國土空間規劃編制基礎。國土空間規劃編制應以第三次全國國土調查成果為基礎。要加快“三調”工作推進，整合空間關聯現狀數據和信息，摸清現狀底數和底圖。與“三調”工作同步開展國土空間開發保護現狀評估和未來風險評估，以及資源環境承載能力和國土空間少芝提姜開發適宜性提舉船評價，深入研究經濟社會與人口資源環境協調發展、防災減災與空間布局最佳化等相關重大問題，為規劃編制提供有力支撐。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市生態環境局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府（逗號前的為牽頭單位，未明確牽頭單位的按職責分工負責）〕

　　(四)全面推進市縣國土空間總體規劃編制。市縣國土空間頸辣謎總體規劃是對上位國土空間規劃要求的細化落實，側重實施性、兼具協調性。要以“雙評價”為重要依據，統籌布局生態、農業、城鎮等功能空間，確定市縣國土空間保護、開發、修復格局，劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界。市級國土空間總體規劃要落實國家、省重大發展戰略和我市重要發展決策部署要求，深入解讀成渝地區雙城經濟圈建設等國家發展戰略，科學謀劃樂山發展布局，合理調配全市建設用地指標等要素保障，形成承接成渝地區雙城經濟圈、帶動區域的空間發展體系。樂山市國土空間總體規劃和4個市轄區國土空間總體規劃由市人民政府負責組織編制。其餘各縣（市）國土空間總體規劃由各縣（市）負責組織編制。編制市縣國土空間規劃，要同步建設國土空間基礎信息平台，形成規劃現狀底數和底圖基礎。市縣國土空間總體規劃經同級人大常委會審議後，逐級上報省政府審批。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市經濟信息化局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(五)穩妥推進鄉鎮國土空間總體規劃編制。鄉鎮國土空間總體規劃是對鄉鎮國土空間保護利用做出的具體安排，側重實施性。開展鄉鎮國土空間總體規劃編制，要緊密結合鄉鎮行政區劃調整和脫貧攻堅實際有序推進。規劃應明確鄉鎮國土空間發展目標，科學制定各類空間開發保護行為的指引與管控規則。鄉鎮國土空間總體規劃可單獨編制，也可幾個鄉鎮聯合編制，或將鄉鎮與市縣國土空間總體規劃合併編制。城市(含縣城)開發邊界內所涉及鄉鎮的國土空間總體規劃應納入市縣國土空間總體規劃統一編制。鄉鎮國土空間總體規劃經鄉鎮人民代表大會審議後，報上級政府審批。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市經濟信息化局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(六)統籌推進相關專項規劃編制。自然保護地等專項規劃及跨行政區域或流域的國土空間規劃，由所在區域或上一級自然資源主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。基礎設施、產業發展、公共服務等涉及空間利用的某一領域專項規劃，由相關主管部門根據工作需要組織編制。涉及空間利用的相關專項規劃可在市縣層級編制，不同層級、不同區域、不同領域的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。〔責任單位：市發展改革委、市經濟信息化局、市教育局、市自然資源局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(七)適時推進詳細規劃編制。詳細規劃是核發建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據，應依據經批准的國土空間總體規劃編制。在城鎮開發邊界內的詳細規劃，由市縣自然資源主管部門組織編制，報同級政府審批。城市（含縣城）開發邊界內的詳細規劃，經批准後應報同級人大常委會備案。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市經濟信息化局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局，各縣（市、區）人民政府〕

　　（八）有序推進村規劃編制。村規劃是國土空間規劃體系中城鎮開發邊界外鄉村地區的詳細規劃，村規劃編制要做到實用、好用、管用，並與增減掛鈎、點狀用地等各項政策有機融合、靈活運用。各地可以一個或幾個行政村為單元，編制“多規合一”的實用性村規劃。進一步深化村規劃編制試點與推廣工作，加快創建省、市級示範村村規劃編制，做好以點帶面作用。編制村規劃要突出村集體組織和村民參與的主體作用，堅持農民主體地位、尊重村民意願，堅持節約優先、保護優先，堅持因地制宜、突出特色，防止“千村一面”。堅持有序推進、務實規劃，防止一哄而上、片面追求村規劃全覆蓋。暫時沒有條件編制村規劃的，應在縣(市、區)、鄉鎮國土空間規劃中明確村國土空間用途管制規則和建設管控要求。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市生態環境局、市農業農村局，各縣（市、區）人民政府〕

　　三、強化國土空間規劃的實施與監督

　　(九)強化規劃權威。國土空間規劃經批准後必須嚴格執行，任何部門和個人不得隨意修改、違規變更。下級國土空間規劃要服從上級國土空間規劃，相關專項規劃、詳細規劃要服從總體規劃。堅持先規劃、後實施，不得違反國土空間規划進行各類開發建設活動，對國土空間規劃編制、實施、管理過程中的違規違紀違法行為，嚴肅追究責任。〔責任單位：市自然資源局，市紀委監委機關、市發展改革委、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局、市司法局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(十)加強用途管制。依據國土空間規劃，對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設，以城鎮功能規劃分區和建設用地用途分類為基礎，實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式；在城鎮開發邊界外的建設，按照主導用途分區，實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。對具有特殊保護與利用價值的區域，實行特殊保護利用制度。〔責任單位：市自然資源局，市生態環境局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(十一)加強實施監督。上級政府應加強對下級政府國土空間規劃編制和實施的監督檢查，進一步健全和完善選派縣（市、區）及鄉鎮規劃建設督導員、專職副鄉鎮長、鄉鎮規劃員等構建國土空間規劃和自然資源管理督察體系建設，制定督導員管理細則及相關工作制度，加強督察工作落實。市自然資源局應會同有關部門對下級國土空間規劃落實情況進行監督檢查。各縣（市、區）和樂山高新區要積極配合市政府派駐督導員做好規劃督察工作。將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容，進一步健全自然資源督察制度。縣級以上政府應向同級人大常委會報告規劃的制定、修改、實施及監督檢查情況，鄉鎮政府應向同級人民代表大會報告。市縣應結合國土空間總體規劃編制，同步建立“一張圖”實施監督信息系統，對國土空間規劃的實施情況開展動態監測，健全資源環境承載能力監測預警長效機制和國土空間規劃定期評估制度。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市生態環境局，樂山高新區管委會，各縣（市、區）人民政府〕

　　(十二)深化“放管服”改革。結合“多審合一”和工程建設項目審批制度改革，合併規劃選址和用地預審，合併建設用地規劃許可和用地批准，推動“多證合一”“多測合一”“多驗合一”。加強審批標準化建設，簡化報件審批材料，推行“一表式”受理審批，進一步深化完善“一級平台”“兩個階段”“三方協同”“四類並行”“五審合一”改革試點。推進“網際網路+政務服務”，提高審批效能和監管服務水平。〔責任單位：市自然資源局，市住房城鄉建設局，各縣（市、區）人民政府〕

　　四、落實法規政策執行和基礎信息平台建設

　　(十三)嚴格執行法規政策和技術規範。嚴格貫徹執行國家、省相關國土空間規劃的法律法規和政策檔案，做好“多規合一”改革過渡時期的法律法規銜接。認真執行《四川省〈市縣國土空間總體規劃〉編制辦法》等空間規劃編制技術規範，加強縣（市、區）及鄉鎮、村國土空間規劃，及相關專項規劃、詳細規劃等各級各類國土空間規劃編制的指導與協調工作。全面落實空間規劃管理技術規定執行，推進空間規劃嚴肅實施。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市司法局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府〕

　　(十四)建立完善國土空間基礎信息平台。堅持共建共享原則，統籌建設樂山市自然資源基礎信息平台，形成全市國土空間規劃“一張圖”，推進主體功能區戰略和各類空間管控要素精準落地。市級國土空間基礎信息平台（含4個市轄區和樂山高新區）建設由市自然資源局牽頭負責，做好對上對下的對接工作，保障與省上平台和各縣（市、區）平台的接口暢通與數據共享；其餘縣（市）國土空間基礎信息平台建設由各縣（市）自行負責。國土空間基礎信息平台要整合各類空間關聯數據，要同步推進與其他有關部門信息平台的橫向聯通和數據共享。批覆後的各級各類國土空間規劃應及時納入基礎信息平台。〔責任單位：市自然資源局，市發展改革委、市經濟信息化局、市財政局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水務局、市文化廣電旅遊局、市數字經濟局、市林業園林局，各縣（市、區）人民政府〕

　　五、強化組織領導和責任落實

　　(十五)加強組織領導。各單位和部門要充分認識建立國土空間規劃體系的重大意義，認真完善政策措施，細化工作舉措，加強組織保障，量化時間進程，全面落實政府組織編制和實施國土空間規劃的主體責任，建立健全工作機制，統籌推進國土空間規劃有關工作。

　　(十六)壓實工作責任。市自然資源局要充分發揮牽頭作用，強化統籌協調；各有關部門（單位）要積極參與，共同抓好建立國土空間規劃體系和監督實施工作。組織、審計等部門要研究將國土空間規劃執行情況納入領導幹部自然資源資產離任審計，作為黨政領導幹部綜合考核評價的重要參考。紀檢監察機關要加強監督。

　　(十七)落實要素保障。市、縣（市、區）財政部門要將國土空間規劃編制和監督實施工作經費列入財政預算。自然資源主管部門依法依規選擇綜合實力較強的技術團隊承擔規劃編制工作，並加強專業隊伍建設和行業管理，強化規劃編制單位資質動態監管，維護良好的市場秩序；加強培訓指導，提高規劃工作隊伍的業務能力和綜合水平。

　　(十八)擴大公眾參與。創新方式方法，完善國土空間規劃公眾參與制度。建立健全國土空間規劃編制專家諮詢論證制度，會商研究國土空間規劃重點、難點問題。要加強部門和社會意見徵求、廣泛公眾聽證、依法公示公告，提高社會參與度。在規劃實施監督過程中，做好信息公開，接受公眾查詢和社會監督。

政策解讀

為堅持習近平總書記生態文明思想和自然資源管理重要論述指引，認真貫徹國家、部、省關於“建立國土空間規劃體系並監督實施”政策精神和工作部署，切實落實《四川省建立國土空間規劃體系並監督實施的實施方案》（川委辦〔2020〕8號），有序推進樂山市國土空間規劃體系建立，強化監督實施，近日，市政府辦印發了《樂山市建立國土空間規劃體系並監督實施的實施方案》。現對《實施方案》有關情況進行介紹，方便公眾客觀、全面和深入了解。

一、《實施方案》制定背景與意義

改革開放以來，特別是十八大以來，隨著城鄉建設和經濟社會的快速高質量發展，支撐城鎮化快速發展、促進國土空間合理利用和有效保護的各級各類空間規劃類型過多、內容重疊衝突、審批流程複雜、周期過長等問題不斷顯現、日益突出。在生態文明建設新時代的新理念新要求下，黨中央國務院對空間規劃提出了一系列改革要求，黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》明確：“強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，推進‘多規合一’，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合”，2019年5月，中共中央、國務院印發《關於建立空間規劃體系並監督實施的若干意見》。為深入推進國家、部關於“建立國土空間規劃體系並監督實施”的政策精神和工作部署落地落實，2020年2月21日，中共四川省委辦公廳、四川省人民政府辦公廳印發《四川省建立國土空間規劃體系並監督實施的實施方案》。對此，市委市政府高度重視，先後作出批示，要求市自然資源局牽頭，結合我市實際，切實做好國土空間規劃各項工作，制定我市工作方案。市自然資源局牽頭起草了《實施方案》，經市政府2020年6月12日常務會審議同意，印發實施。

《實施方案》的制定，進一步明確了我市國土空間規劃體系建設目標、思路及措施，有利於高質量編制國土空間規劃，加快“多規合一”建設進程，確保國家、部、省“建立國土空間規劃體系並監督實施”系列政策精神和工作部署在樂山落地落實，促進國土空間開發保護機制不斷健全完善，加快構建安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間新格局，提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，促進樂山全面高質量發展。

二、《實施方案》起草過程

根據市委市政府工作部署，市自然資源局牽頭會同市級相關部門及縣（市、區）經認真研究《中共中央國務院關於建立國土空間規劃體系並監督實施的若干意見》及“川委辦〔2020〕8號”等政策精神並深入調查，於3月17日完成《實施方案》初稿，4月13日完成市縣自然資源系統意見修改，形成徵求意見稿。28日根據市級相關部門和各縣（市、區）建議意見修改完善，形成送審稿。《實施方案》起草過程中，按規定履行了公眾參與、集體討論、意見徵求、專家論證等程式，並通過了市司法局合法性審查。6月12日，經市政府常務會審議同意。

三、《實施方案》主要內容及亮點

《實施方案》結構上與“川委辦〔2020〕8號”基本保持一致，共設有總體要求、高質量編制各級各類國土空間規劃、強化國土空間規劃實施與監督、落實法規政策執行和基礎信息平台建設、強化組織領導和責任落實等五部分18條。重點從以下方面明確實施要求：

一是明確指導思想和目標任務，提升政治站位，明確國土空間規劃體系建立與監督實施的基本原則，落實階段工作任務和工作目標要求，構建國土空間開發保護格局。

二是明確各級國土空間規劃編制主要任務和目標，謀劃與“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、成渝地區雙城經濟圈建設及治蜀興川“一乾多支，五區協同”等國家、省重大戰略相適應的區域空間結構與產業發展布局，構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可續持發展的國土空間。細化市、縣、鄉國土空間總體規劃及詳細規劃、專項規劃、村規劃編制要求及相關審批程式，在總體規劃定位、發展目標和統籌國家、省重要戰略前提下，整體謀劃開發保護格局，確保樂山發展的空間保障。

三是明確國土空間規劃實施與監督要求，堅持先規劃、後實施，加強規劃的嚴格執行。明確對所有國土空間分區分類實施用途管制，因地制宜落實管制方式，加強國土空間用途管制。加快規劃建設督察體系與網路建設，將國土空間規劃執行情況納入自然資源執法督察內容，結合國土空間總體規劃編制同步建立“一張圖”實施監督信息系統，以“多規合一”為基礎推進“多審合一”和工程建設項目審批制度改革，強化規劃實施監督。

四是加強法規政策執行和基礎信息平台建設，嚴格執行國土空間規劃相關法律法規和政策檔案，統籌建設全市統一的自然資源基礎信息平台，形成全市國土空間規劃“一張圖”，實現各類空間管控要素精準落地並互聯互通、數據共享。

五是明確組織領導和責任落實，認清意義、強化領導，落實主體責任。加強統籌、形成合力，將國土空間規劃執行情況納入領導幹部自然資源資產離任審計，將國土空間規劃編制和監督實施工作經費列入財政預算。創新方式方法，完善國土空間規劃公眾參與制度，主動接受公眾查詢和社會監督。

《實施方案》力求樂山國土空間規劃體系建立與行政管理體制相適應，科學編制能用、好用、管用的規劃，有效解決以往規劃類型較多，互不銜接，內容重疊衝突，經常調整修改等問題，因此起草制定我市實施方案時，認真對標省上實施方案構架和內容，結合實際細化推進措施和要求，並堅持切合實際導向，明確建立全市統一的國土空間規劃體系並監督實施各相關目標任務，同步推進國土空間總體規劃編制和國土空間基礎信息平台建設，將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間性規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，形成一本規劃、一張藍圖、一個基礎信息平台的規劃管理機制，既確保與國家、省決策部署的一致性，又突出實用性。

四、我市當前國土空間規劃重點工作任務

一是加強理論政策學習，深化對高質量規劃的認識。機構改革後，自然資源系統的基本職責定位是“兩統一”，要深入學習領會總書記重要講話精神，適應國土空間規劃的新要求、新理念、新思路，堅持集約節約、保護優先、自然恢復的發展理念，注重安全性、便利性、健康性、宜居性等重要民生訴求，編制引領綠色生態發展的規劃和以人民為中心的規劃。堅持底線思維，以“三調”和“雙評價”為重要依據，科學統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線和鄉村建設等各類空間實體邊界，全面落實上級規劃的約束性、控制性指標，加強戰略管控。

二是加快國土空間規劃編制，推進“多規合一”工作。要加快開展資源環境承載能力評價和國土空間開發適宜性評價工作，對接上位規劃和主體功能區定位，確定國土空間開發的強度和保護性要素要求。要儘早對接“一張底圖”，以三調數據為基礎，整合各相關空間關聯現狀數據和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，加強國土空間規劃編制基礎支撐。在構建全市“三級三類”國土空間規劃體系中，要著重推進國土空間總體規劃編制，將主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間性規劃融合為統一的國土空間規劃，儘快形成一本規劃、一張藍圖、一個基礎信息平台，夯實“多規合一”基礎。

三是同步推進信息平台建設，實現“一張圖”管理。加快建設完善國土空間信息平台，市、縣要與本級規劃編制同步開展信息平台建設，並與上位國土空間信息平台對接，實現縱向聯通，同時推進與其他相關部門信息平台的橫向聯通和數據共享。批覆後的各級各類國土空間規劃成果應及時納入基礎信息平台，逐步形成市、縣國土空間規劃“一張圖”，為統一的用途管制、實施建設項目規劃許可、規划動態監測評估和實施監督提供支撐。

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