市政府關於深化預算管理制度改革的通知

各轄市、區人民政府，市各委辦局，市各直屬單位：

為進一步推動預算管理改革，實施全面規範、公開透明的預算制度，根據新《中華人民共和國預算法》、《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）、《省政府關於深化預算管理制度改革的通知》（蘇政發〔2015〕10號）和《中共常州市委常州市人民政府關於深化財稅體制改革加快建立現代財政制度的實施意見》（常發〔2014〕23號）有關要求，現就深化我市預算管理制度改革通知如下：

一、充分認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性

1995年《中華人民共和國預算法》實施以來，我市先後實施了預算外收支納入預算管理、政府採購、部門預算、國庫集中收付、績效管理等重大改革，預算管理範圍不斷拓展，預算管理制度不斷健全，預算審查監督不斷加強，對規範各級政府預算管理、加強巨觀調控、促進社會經濟持續健康發展發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代政府治理要求的問題，主要表現在：預算體系不夠完善，地方政府債務尚未完全納入預算管理；跨年度預算平衡機制尚未建立；財政收支結構有待最佳化；預算資金使用績效仍需提高；財經紀律有待加強等，財政可持續發展面臨嚴峻考驗。

黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，並對改進預算管理制度提出明確要求，新預算法為深化預算管理制度指明了方向並提供了法制基礎，省委十二屆七次全會和市委十一屆七次全會也對推進預算管理改革作出了具體部署。深入推進我市預算管理制度改革，實施全面規範、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革、槳閥腿建立公共財政制度的迫切需要，是推動“邁上新台階、建設新常州”的客觀要求，是完善社會主義市場經濟體制、加快轉變政府職能的必由之路，是推進國家治理體系現代化、實現社會經濟持續健康發展的重要保障。

二、全面推進預算管理改革各項工作

全面推進預算管理改革，應堅持遵循現代國家治理理念，劃清市場與政府邊界，著力推進預算公開透明，總體設計與協調推進相結合等基本原則，重點做好以下工作：

（一）完善政府預算體系，增強政府財力運籌能力

1．建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。政府的收入和支出全部納入預算管理，明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立健全定位清晰、分工明確、有機銜接的政府預算體系。在編制一般公共預算支出時，應當統籌兼顧，在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排中央、省和市政府確定的重點支出；應按照本級一般公共預算支出額的1%至3%設定預備費，按照新預算法要求設定預算穩定調節基金。政府性基金預算應當根據基金項目收入情況和實際支出需要，按照基金項目編制，做到以收定支。國有資本經營預算應當按照收支平衡的原則編制，不列赤字；逐步提高國有資本經營收益上繳比例，2015年達到20%，2018年達到25%，2020年達到30%。社會保險基金預算應按照統籌層級和社會保險項目分別體腳編制，做到收支平衡；要積極探索社保基金結餘保值增值途徑，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金可持續運行。

2．加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。恥樂照勸按幾兵循規定將地方教育費附加、文化事業建設費、殘疾人就嬸殼淋殃業保障金等11項政府性基金轉列一般公共預算。加大政府性基金預算地促章與一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目，一般公共預算可不再安排或減少安排。對一般公共預算和政府性基金預算都安排支出的項目，應制定統一的資金管理辦法。加強國有資本經營預算支出與一般公共預算支出的統籌使用。國有資本經營預算支出範圍除調入一般公共預算和補充社保基金外，限定用於解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面。

3．健全預算標準體系。制定科學合理、動態管理的預算支出定額標準和資產配置標準，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。加快制定完善機關運行經費實物定額和服務標準，實行財政供養人員實乎立歡名制管理，建立組織、機構編制、人力資源社會保障、財政等部門機構人員信息共享機制，嚴禁超編配備人員，杜絕“吃空餉”現象。加強人員編制管理和資產管理，健全人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。嚴格執行政府收支分類體系，按照功能分類和經濟分類編制部門預決算和政府預決算。

（二）推進預決算公開，建立透明預算制度

1．擴大公開範圍。除涉密信息外，各級政府要及時公開經本級人大或人大常委會批准的預算、預算調整、預算執行情況、決算的報告及報表，並對本級政府採購情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。各級所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算、“三公”經費預決算。2015年起公開“會議費”和“培訓費”，並對機關運行經費的安排和使用情況、政府採購情況等重要事項作出說明。各部門要逐步公開政策制定、項目評審、資金分配、績效評價、財政監督等決策過程和依據。2015年，全市縣級以上政府要全面公開政府預決算、部門預決算及“三公”經費預決算。

2．細化公開內容。除涉密信息外，政府預決算逐步細化公開到支出功能分類項級科目。按時公開市級政府部門專項資金管理清單。部門預決算逐步公開到基本支出和項目支出。“三公”經費公開時，要細化說明因公出國（境）團組數和人數，公務用車購置數及保有量，國內公務接待的批次、人數、經費總額等內容。逐步按經濟分類公開政府預決算和部門預決算，明細反映政府支出的經濟性質和具體用途。

（三）改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制

1．改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，重點報告支出政策內容。預算執行中需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批准。收入預算從約束性轉為預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學測算。

2．建立跨年度預算平衡機制。各級政府要根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，用於化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡的，各級政府可通過申請上級政府臨時救助實現平衡，並在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。

3．探索實行中期財政規劃管理。中期財政規劃要與地方經濟和社會發展規劃綱要及國家巨觀經濟政策相銜接。各級政府在編制年度預算時，積極探索編制三年滾動財政規劃,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重要項目，研究政策目標、運行機制、評價辦法和資金保障措施，提高財政政策的前瞻性和可持續性，提高財政預算的統籌能力。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。各部門、行業規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制，健全部門三年規劃與預算項目庫銜接機制。

（四）加強財政收入管理，清理規範財稅優惠政策

1．依法加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，並探索建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系，做到依法徵收、應收盡收，不收過頭稅。完善稅源控管機制，各級政府不得脫離當地稅源實際向征管部門下達收入任務。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越許可權多征、提前徵收或者減征、免徵、緩徵應徵稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理，對故意混庫侵占市級稅收收入的行為從嚴從重查處，並對相關人員進行問責。

2．加強非稅收入管理。各地、各部門要依照法律法規切實加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。建立和實施收費基金目錄清單制度，進一步提高收費政策的透明度。加快建立健全國有資源、國有資產有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分配製度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系，嚴禁違規減免、緩徵或隱匿、滯留、挪用、坐支非稅收入，嚴禁通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。

3．全面清理規範稅收等優惠政策。嚴格按照國務院、省政府和市政府關於清理規範稅收等優惠政策的有關要求，按照稅收法定原則，全面清理各地違規自行制定的稅收等優惠政策。未經批准，各地、各部門起草的行政規章、發展規劃、區域政策等都不得規定具體稅收優惠政策。規範非稅等收入管理，嚴禁對企業違規減免或緩徵行政事業性收費和政府性基金、以優惠價格或零地價出讓土地；嚴禁低價轉讓國有資產、國有企業股權以及礦產等國有資源；嚴禁違反法律法規和國務院規定減免、緩徵企業應當承擔的社會保險繳費，未經國務院、省政府批准不得允許企業低於統一規定費率繳費。各地違法違規制定的與企業及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鈎的財政支出優惠政策，包括先征後返、列收列支、財政獎勵或補貼，以代繳或給予補貼等形式減免土地出讓收入等，要堅決予以取消。加強考核問責，嚴懲各類違法違規行為。

（五）最佳化財政支出結構，完善財政轉移支付制度

1．合理安排財政支出。嚴格執行《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，嚴控政府性樓堂館所、財政供養人員以及“三公”經費等一般性支出。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目即“資金等項目”的辦法。完善公共服務支出保障機制，提高民生保障水平。統一預算分配權，所有預算資金納入財政部門統一分配，各部門不得對下撥付資金。除國務院、省政府另有規定外，各級、各部門一律不得將特定領域財政投入情況納入對下級政府及其部門的政績考核體系。按照國家部署，除法律有專門規定外，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。

2．整合規範專項轉移支付。規範專項轉移支付項目設立，嚴格控制新增項目和資金規模。凡市場競爭機制能夠有效調節的事項，不得新設專項轉移支付。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。結合事權和支出責任劃分，清理壓縮專項轉移支付，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對競爭性領域的專項轉移支付逐一甄別排查，凡屬“小、散、亂”及效用不明顯的要堅決取消，其餘需保留的也要予以壓縮或實行零增長。改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，建立並規範“財政資金改基金”辦法，逐步與金融資本相融合，引導社會資本增加投入。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。清理現行配套政策，對屬於市級承擔支出責任的事項，一律不得要求轄市（區）安排配套資金；對屬於市和轄市（區）分擔支出責任的事項，由市和轄市（區）按各自應分擔數額安排資金。

3．完善一般性轉移支付制度。轉移支付要以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標，圍繞“保工資、保運轉、保民生”完善基本財力保障機制。研究推進財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，推動基本公共服務由戶籍人口向常住人口拓展。

4．加強政府購買服務資金管理。堅持政府購買服務與推進事業單位改革、社會組織改革相結合，提高公共服務質量。動態調整和完善政府購買服務指導性目錄，加快制定政府購買服務項目標準，健全政府購買服務預算管理體系。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或者經批准的專項資金等既有預算中統籌安排。

（六）強化預算執行管理，提高財政支出績效

1．加強預算執行管理。硬化預算約束，嚴格執行人大批准的預算，嚴禁超預算或無預算支出，嚴格按照法定程式調整預算。年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出台增加當年支出的政策，對一些必須出台的政策通過預算調整或以後年度預算安排資金。及時批覆部門預算，嚴格按照預算、用款計畫、項目進度、有關契約和規定程式及時辦理資金支付，涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。預算執行中嚴格控制不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金的調劑，確需調劑使用的，嚴格按照財政部門的規定辦理。及時批覆部門預算，財政部門應在人代會批准預算的20日內批覆各部門預算，各部門應在財政部門批覆本部門預算的15日內批覆所屬單位預算。加快轉移支付預算正式下達進度，市財政在接到省財政轉移支付30日內正式分配下達到轄市（區）財政部門。對據實結算等特殊項目的轉移支付，可以分批下達預算，或者先預付後結算。

2．規範國庫資金管理。規範國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶須在2年內逐步取消。規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。各級財政除國庫集中支付年終結餘外，一律不得按權責發生制列支。按國務院規定施行權責發生制的特定事項，應當向本級人大常委會報告。全面清理已經發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。

3．加強結轉結餘資金管理。建立結轉結餘資金定期清理機制，有效盤活財政存量資金。各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出；連續2年未用完的結轉資金，應當作為結餘資金管理，其中一般公共預算的結餘資金，應當補充預算穩定調節基金。要加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支持的領域。各級預算單位實行基本賬戶零餘額化管理，財政部門要做好結轉結餘資金的清理與監督檢查工作。從2015年起，除國家另有規定外，對政府性基金預算中連續2年未用完的結轉資金，全部調入一般公共預算。建立預算編制與結轉結餘資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度的通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結轉結餘資金。

4．健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，以結果為導向，強化支出責任和效率意識，逐步將預算績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。加快推進績效目標管理，調整和完善績效目標編制辦法，進一步加強績效目標審核，積極探索建立以績效目標為導向的預算編制模式。深入實施績效評價，不斷完善財政支出績效評價方式方法，大力拓寬績效評價範圍，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面。強化績效結果套用，將績效目標評審意見作為項目預算安排、調整和進入財政滾動項目庫的重要依據；績效評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排財政預算的重要依據。對績效較好的項目優先支持，對績效較差的項目進行整改、調減或撤銷。建立健全績效報告、反饋整改、績效公開、績效問責等工作機制。

5．建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。按照國家制定的政府綜合財務報告制度改革方案、制度規範和操作指南，建立政府綜合財務報告和政府會計標準體系，待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。

（七）規範地方政府債務管理，防控財政風險

1．建立規範的政府舉債融資機制。市及轄市（區）政府確需舉借債務的，需向省政府提出申請，由省政府審核後代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債採取政府債券方式。剝離融資平台公司政府融資功能。推廣使用政府與社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。

2．對政府債務實行規模控制和分類管理。對政府債務規模實行限額管理，並不得突破批准的限額。政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分別納入預算管理。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理。專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。

3．嚴格限定政府舉債程式和資金用途。政府舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。政府舉借債務要遵循市場化原則。建立政府信用評級制度，逐步完善政府債券市場。政府舉借的債務，只能用於公益性支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。

4．建立債務風險預警及化解機制。各級財政部門根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地債務風險狀況，並對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極採取措施，逐步降低風險。對甄別後納入預算管理的政府存量債務，各地可按照規定程式通過地方政府債券置換，以降低利息負擔，最佳化期限結構。要硬化預算約束，防範道德風險，各轄市（區）政府對其舉借的債務負有償還責任，市級政府實行不救助原則。

5．建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各轄市（區）政府要對本地區地方政府性債務負責任。各級政府要切實擔負起加強政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。

（八）規範理財行為，嚴肅財經紀律

1．堅持依法理財，主動接受監督。各地、各部門要嚴格遵守新預算法、稅收徵收管理法、會計法、政府採購法等財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監督和社會各界的監督。審計部門要建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。推進預算公開，增強政府理財的透明度，減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行。

2．健全制度體系，規範理財行為。加強預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設。規範理財行為，嚴格按照規範的程式和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用資金，預決算編報都要做到程式合法、數據準確、情況真實、內容完整。完善內部控制制度，利用信息化手段動態監控所有政府性資金和財政資金運行的全過程。

3．嚴肅財經紀律，強化責任追究。財經紀律是財經工作必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。各轄市（區）政府要對本地各部門和單位財經紀律的執行情況進行全面檢查。通過單位自查、財政部門和審計部門專項檢查，及時發現存在的問題。強化責任追究，對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出台稅收優惠政策等涉及違規違紀行為，要按照新預算法等法律法規的規定嚴肅處理。

三、加強深化預算管理制度改革的組織領導

各地、各部門要從大局出發，把思想與行動統一到黨中央、國務院、省委、省政府和市委、市政府決策部署上來，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。堅持法治思維，做到於法有據，在法治軌道上全力推進預算管理制度改革。市財政部門要加強工作指導和統籌協調，妥善解決改革中出現的矛盾和問題。轄市（區）政府要加強組織領導，結合本地實際情況制定具體落實措施和工作方案，確保各項改革取得實實在在的成效。市有關部門要強化責任意識和配合意識，明確責任分工，健全工作機制，共同推進各項改革。

常州市人民政府

2015年4月3日

市政府關於深化預算管理制度改革的通知

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