為深入推進縣級現代預算制度改革，提升縣級預算管理水平，促進縣域經濟加快發展，根據《中共山東省委山東省人民政府關於深化財稅體制改革的意見》（魯發〔2014〕18號）、《山東省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》（魯政發〔2014〕20號）和《山東省人民政府辦公廳關於轉發省財政廳山東省縣級現代預算管理制度改革試點方案的通知》（魯政辦發〔2014〕46號）要求，省政府決定在目前20個省財政直接管理縣（市）試點的基礎上，再選擇17個縣（市）開展縣級現代預算管理制度改革試點。現將有關事項通知如下。
基本介紹
- 中文名：山東省人民政府辦公廳關於進一步擴大縣級現代預算管理制度改革試點的通知
- 文號：魯政辦發〔2016〕17號
山東省人民政府辦公廳關於進一步擴大縣級現代預算管理制度改革試點的通知
魯政辦發〔2016〕17號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為深入推進縣級現代預算制度改革，提升縣級預算管理水平，促進縣域經濟加快發展，根據《中共山東省委山東省人民政府關於深化財稅體制改革的意見》（魯發〔2014〕18號）、《山東省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》（魯政發〔2014〕20號）和《山東省人民政府辦公廳關於轉發省財政廳山東省縣級現代預算管理制度改革試點方案的通知》（魯政辦發〔2014〕46號）要求，省政府決定在目前20個省財政直接管理縣（市）試點的基礎上，再選擇17個縣（市）開展縣級現代預算管理制度改革試點。現將有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關於深化財稅體制改革的戰略部署，圍繞建立現代預算管理制度的總目標，深入推進縣級預算管理制度改革，通過強化“省市共管”機制，加大省級直接指導和財力幫扶，引導和鼓勵試點縣（市）在預算管理制度改革上先行先試、持續加力、攻堅克難、率先突破，帶動全省縣鄉深化預算管理改革，推動預算改革任務有效落實，增強基層財政保障能力，促進縣鄉財政可持續發展。
（二）目標任務。立足基層實際，堅持問題導向，著力補齊當前縣級預算管理中的突出“短板”，以改革促發展，以管理提績效，努力在預算改革的重點領域、關鍵環節上取得實質性突破。通過擴大改革試點，強化示範帶動，力爭用3年時間在全省構建起與縣域科學發展、基層治理現代化相適應的現代預算管理制度。
（三）試點時間。2016年至2018年。
二、試點範圍
2016年新增納入縣級現代預算管理制度改革試點範圍的縣（市）為：平陰縣、沂源縣、墾利縣、棲霞市、臨朐縣、梁山縣、東平縣、五蓮縣、蘭陵縣、蒙陰縣、寧津縣、平原縣、陽穀縣、東阿縣、無棣縣、單縣、鄆城縣。
三、主要試點任務
（一）建立常態化預算公開機制。試點縣（市）應依法全面公開政府預決算、部門預決算、專項資金、政府採購、財稅制度、民生政策、預算績效、國有資產等信息，以公開為抓手，促進相關領域改革。除涉密信息外，所有使用財政資金的縣（市）直部門和單位都應依法公開部門預決算，細化公開到經濟分類科目，並詳細說明“三公”經費安排使用情況。鄉鎮政府要採取多種形式，公開政府預決算和“三公”經費預決算，並詳細列示關係民眾切身利益的各類民生支出情況。
（二）完善政府預算體系。將縣級政府所有收支納入預算管理，健全“全口徑”政府預算體系。加大縣級一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的統籌銜接，增強基層政府預算綜合調控能力。強化政府性基金統籌力度，將政府性基金與一般公共預算投向類似的資金統籌安排，提高政府性基金使用效益。按照國家部署和省政府要求，2016年先行取消城市維護建設稅以及礦產資源專項收入、海域使用金、排污費等專款專用規定，允許試點縣（市）統籌安排使用。深化部門預算編制改革，推進部門綜合預算管理，統籌部門各項收入安排支出。
（三）強化財政資金統籌使用。鼓勵試點縣（市）在推進財政資金統籌使用方面先行先試，從整合重大項目資金、重點科目資金、轉移支付資金、財政存量資金、政府債務資金入手，將支持方向相同、扶持領域相關的財政資金整合使用，全方位最佳化公共資源配置，盤活各領域財政沉澱資金，提高財政資金整體使用效益。優先選擇部分試點縣（市）開展涉農資金管理改革試點，統籌整合涉農專項資金，支持農林水重點項目建設。整合行政事業單位資產，推行公物倉制度，促進資產共享共用和合理流動，提高資產配置使用效率。
（四）依法加強收入征管。建立健全稅收保障機制，深化稅式支出管理改革，強化涉稅信息共享，增強縣域稅源管控能力；推進國稅地稅聯合辦稅，強化協稅護稅措施，提高稅收征管效率。堅持依法徵稅管費，嚴禁通過違規調庫等手段虛增收入，切實提高縣級財政收入質量。按照中央統一部署，全面推進“營改增”改革試點，積極落實各項結構性減稅政策。全面落實省政府減輕企業稅費負擔、降低財務支出成本的30條政策措施，支持縣域實體經濟發展。
（五）深化支出管理改革。硬化預算約束，規範縣鄉政府行為，預算未安排的事項一律不得支出，從嚴控制預算調整事項，減少支出隨意性。調整和最佳化財政支出結構，壓減一般性支出，集中財力保障基層工資及重點民生支出。推進政府購買服務改革，堅持“費隨事轉”，變“養人”為“養事”，降低公共服務成本。完善縣級轉移支付制度，增強鄉鎮財政保障能力，全面落實鄉鎮機關事業單位人員津補貼政策，逐步提高村級經費保障水平。加強財政管理基礎工作，強化扶貧等專項資金監管，推進依法科學理財，提高縣鄉支出管理水平。
（六）強化預算績效管理。全面推進績效目標管理，對試點縣（市）200萬元以上的項目資金全部實行績效目標管理。擴大縣級重點項目績效評價範圍和規模，並加快向部門整體支出和政策、制度、管理方面拓展。大力推行第三方獨立評價，加強第三方評價質量監控，提高評價結果的權威性和公正性。績效評價結果向縣級政府報告並按規定向社會公開。建立評價結果與預算安排掛鈎機制，將評價結果作為預算安排的重要依據。
（七）加強政府債務管理。嚴格政府債務限額管理，杜絕政府及其部門違規或變相舉借政府債務。區分基層存量債務性質，妥善化解債務風險，屬於政府債務的，分年全部納入政府債券置換髮行計畫，有效釋放償債壓力；屬於企業債務的，加快政府融資平台市場化轉型，阻斷風險傳導轉嫁。加強新增政府債券項目管理，嚴格按規定使用債券資金，嚴禁用於經常性支出；建立新增債券項目庫管理制度，及早籌劃安排建設項目。加強政府債務基礎管理工作，提高政府債務信息真實性、完整性；強化政府債務風險評估預警，有效防範財政風險。
（八）建立政府綜合財務報告制度。按中央和省統一部署，開展縣級行政事業單位國有資產清查工作，全面核查政府部門各類資產負債狀況，摸清政府“家底”。在前期試編基礎上，2016年繼續在試點縣（市）開展政府綜合財務報告編制工作，全面反映縣級政府整體財務狀況、運行情況及財政中長期可持續性。試點縣（市）要選擇部分預算單位開展政府部門財務報告試編工作，有條件的縣（市）要全面開展部門財務報告編制工作。加強政府財務報告分析套用，服務基層政府管理需要。
（九）深化財政投融資改革。大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，優先支持試點縣（市）融資平台存量項目轉型為PPP項目。充分利用省級PPP財政獎補政策、PPP發展基金、國際金融組織貸款及相關稅收優惠政策，推動縣域PPP項目儘快落地。健全PPP項目財政管理制度，開展財政承受能力論證，統籌控制財政支出責任。在財政可承受、風險可控制的前提下，鼓勵試點縣（市）採取政府購買服務形式，承接國家政策性貸款，支持縣域重點民生項目建設。
除以上重點改革事項外，在深化預算編制改革、實行中期財政規劃管理、推進國庫管理制度改革、政府採購與購買服務改革等方面，試點縣（市）要按照中央和省統一規定執行。
四、對試點縣（市）參照執行“省直管縣”有關扶持政策
在不改變“市管縣”財政管理體制的前提下，省財政對17個新增試點縣（市）實行“直通車”管理，在資金和項目安排上予以重點傾斜，不斷提高試點縣（市）財政保障能力。
（一）省對下工資性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等財力性轉移支付直接核定到試點縣（市），進一步增強縣級財政保障能力，提高基層基本公共服務水平。
（二）省對下居民醫療保險財政補助、居民養老保險基礎養老金、城鄉義務教育經費保障機制、農村義務教育“全面改薄”、基本公共衛生服務等重大民生政策補助資金直接核定到試點縣（市），支持基層落實民生政策，提高民生保障水平。
（三）省對下扶貧開發、農田水利建設、公路建設、城鎮化發展、產業扶持及基本建設投資等各類專項資金直接核定到試點縣（市），支持縣鄉脫貧攻堅和重點事業發展。
（四）省對下地方政府債券額度分配直接核定到試點縣（市），支持縣域公益性基礎設施和重點項目建設。
實施上述政策後，市財政對試點縣（市）的收支劃分、資金劃撥、體制結算等財政體制管理事項保持不變。
五、保障措施
（一）建立縣級預算改革工作督查機制。省級重大財稅改革直接部署到試點縣（市），並定期督查落實情況，對改革力度大、落實快、效果好的縣（市）給予獎勵。
（二）建立省市幫扶聯動機制。根據省級財力性轉移支付增量安排情況和市本級財力狀況，明確和壓實市級對17個試點縣（市）的支出責任，形成省市共同幫扶局面。
（三）建立市對縣體制調整約束機制。今後各市原則上對試點縣（市）的財力分配只能增加、不能減少，凡調整對試點縣（市）財政體制的，須報省財政廳審查批准。
（四）建立重點資金監督機制。按照“資金下達到縣、監督跟進到縣”的要求，對省級直接核定到試點縣（市）的重大民生補助、政府債券、重點項目等資金，加強事中事後監督，確保省級資金髮揮應有效益。
（五）建立縣級財政內控制度體系。試點縣（市）要制訂符合基層實際的內控辦法和操作規程，嚴格內控制度執行，切實紮緊制度籠子，規範權力運行，確保資金安全。
六、工作要求
各級、各部門要從大局出發，主動適應改革試點要求，圍繞建立“省市共管”機制，抓好各項工作銜接落實。省直有關部門要加強協作配合，強化工作指導，加大政策傾斜，及時解決試點過程中遇到的困難和問題，確保試點工作順利實施。各市要強化幫扶責任，繼續支持試點縣（市）加快推進預算改革，努力形成省市幫扶合力。各試點縣（市）要增強改革創新意識，明確改革目標任務，結合本地實際，抓緊制訂具體實施方案，儘快啟動試點工作。17縣（市）試點方案要於2016年6月15日前報省財政廳和所在市財政局備案。
為深入推進縣級現代預算制度改革，提升縣級預算管理水平，促進縣域經濟加快發展，根據《中共山東省委山東省人民政府關於深化財稅體制改革的意見》（魯發〔2014〕18號）、《山東省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》（魯政發〔2014〕20號）和《山東省人民政府辦公廳關於轉發省財政廳山東省縣級現代預算管理制度改革試點方案的通知》（魯政辦發〔2014〕46號）要求，省政府決定在目前20個省財政直接管理縣（市）試點的基礎上，再選擇17個縣（市）開展縣級現代預算管理制度改革試點。現將有關事項通知如下：
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關於深化財稅體制改革的戰略部署，圍繞建立現代預算管理制度的總目標，深入推進縣級預算管理制度改革，通過強化“省市共管”機制，加大省級直接指導和財力幫扶，引導和鼓勵試點縣（市）在預算管理制度改革上先行先試、持續加力、攻堅克難、率先突破，帶動全省縣鄉深化預算管理改革，推動預算改革任務有效落實，增強基層財政保障能力，促進縣鄉財政可持續發展。
（二）目標任務。立足基層實際，堅持問題導向，著力補齊當前縣級預算管理中的突出“短板”，以改革促發展，以管理提績效，努力在預算改革的重點領域、關鍵環節上取得實質性突破。通過擴大改革試點，強化示範帶動，力爭用3年時間在全省構建起與縣域科學發展、基層治理現代化相適應的現代預算管理制度。
（三）試點時間。2016年至2018年。
二、試點範圍
2016年新增納入縣級現代預算管理制度改革試點範圍的縣（市）為：平陰縣、沂源縣、墾利縣、棲霞市、臨朐縣、梁山縣、東平縣、五蓮縣、蘭陵縣、蒙陰縣、寧津縣、平原縣、陽穀縣、東阿縣、無棣縣、單縣、鄆城縣。
三、主要試點任務
（一）建立常態化預算公開機制。試點縣（市）應依法全面公開政府預決算、部門預決算、專項資金、政府採購、財稅制度、民生政策、預算績效、國有資產等信息，以公開為抓手，促進相關領域改革。除涉密信息外，所有使用財政資金的縣（市）直部門和單位都應依法公開部門預決算，細化公開到經濟分類科目，並詳細說明“三公”經費安排使用情況。鄉鎮政府要採取多種形式，公開政府預決算和“三公”經費預決算，並詳細列示關係民眾切身利益的各類民生支出情況。
（二）完善政府預算體系。將縣級政府所有收支納入預算管理，健全“全口徑”政府預算體系。加大縣級一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的統籌銜接，增強基層政府預算綜合調控能力。強化政府性基金統籌力度，將政府性基金與一般公共預算投向類似的資金統籌安排，提高政府性基金使用效益。按照國家部署和省政府要求，2016年先行取消城市維護建設稅以及礦產資源專項收入、海域使用金、排污費等專款專用規定，允許試點縣（市）統籌安排使用。深化部門預算編制改革，推進部門綜合預算管理，統籌部門各項收入安排支出。
（三）強化財政資金統籌使用。鼓勵試點縣（市）在推進財政資金統籌使用方面先行先試，從整合重大項目資金、重點科目資金、轉移支付資金、財政存量資金、政府債務資金入手，將支持方向相同、扶持領域相關的財政資金整合使用，全方位最佳化公共資源配置，盤活各領域財政沉澱資金，提高財政資金整體使用效益。優先選擇部分試點縣（市）開展涉農資金管理改革試點，統籌整合涉農專項資金，支持農林水重點項目建設。整合行政事業單位資產，推行公物倉制度，促進資產共享共用和合理流動，提高資產配置使用效率。
（四）依法加強收入征管。建立健全稅收保障機制，深化稅式支出管理改革，強化涉稅信息共享，增強縣域稅源管控能力；推進國稅地稅聯合辦稅，強化協稅護稅措施，提高稅收征管效率。堅持依法徵稅管費，嚴禁通過違規調庫等手段虛增收入，切實提高縣級財政收入質量。按照中央統一部署，全面推進“營改增”改革試點，積極落實各項結構性減稅政策。全面落實省政府減輕企業稅費負擔、降低財務支出成本的30條政策措施，支持縣域實體經濟發展。
（五）深化支出管理改革。硬化預算約束，規範縣鄉政府行為，預算未安排的事項一律不得支出，從嚴控制預算調整事項，減少支出隨意性。調整和最佳化財政支出結構，壓減一般性支出，集中財力保障基層工資及重點民生支出。推進政府購買服務改革，堅持“費隨事轉”，變“養人”為“養事”，降低公共服務成本。完善縣級轉移支付制度，增強鄉鎮財政保障能力，全面落實鄉鎮機關事業單位人員津補貼政策，逐步提高村級經費保障水平。加強財政管理基礎工作，強化扶貧等專項資金監管，推進依法科學理財，提高縣鄉支出管理水平。
（六）強化預算績效管理。全面推進績效目標管理，對試點縣（市）200萬元以上的項目資金全部實行績效目標管理。擴大縣級重點項目績效評價範圍和規模，並加快向部門整體支出和政策、制度、管理方面拓展。大力推行第三方獨立評價，加強第三方評價質量監控，提高評價結果的權威性和公正性。績效評價結果向縣級政府報告並按規定向社會公開。建立評價結果與預算安排掛鈎機制，將評價結果作為預算安排的重要依據。
（七）加強政府債務管理。嚴格政府債務限額管理，杜絕政府及其部門違規或變相舉借政府債務。區分基層存量債務性質，妥善化解債務風險，屬於政府債務的，分年全部納入政府債券置換髮行計畫，有效釋放償債壓力；屬於企業債務的，加快政府融資平台市場化轉型，阻斷風險傳導轉嫁。加強新增政府債券項目管理，嚴格按規定使用債券資金，嚴禁用於經常性支出；建立新增債券項目庫管理制度，及早籌劃安排建設項目。加強政府債務基礎管理工作，提高政府債務信息真實性、完整性；強化政府債務風險評估預警，有效防範財政風險。
（八）建立政府綜合財務報告制度。按中央和省統一部署，開展縣級行政事業單位國有資產清查工作，全面核查政府部門各類資產負債狀況，摸清政府“家底”。在前期試編基礎上，2016年繼續在試點縣（市）開展政府綜合財務報告編制工作，全面反映縣級政府整體財務狀況、運行情況及財政中長期可持續性。試點縣（市）要選擇部分預算單位開展政府部門財務報告試編工作，有條件的縣（市）要全面開展部門財務報告編制工作。加強政府財務報告分析套用，服務基層政府管理需要。
（九）深化財政投融資改革。大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，優先支持試點縣（市）融資平台存量項目轉型為PPP項目。充分利用省級PPP財政獎補政策、PPP發展基金、國際金融組織貸款及相關稅收優惠政策，推動縣域PPP項目儘快落地。健全PPP項目財政管理制度，開展財政承受能力論證，統籌控制財政支出責任。在財政可承受、風險可控制的前提下，鼓勵試點縣（市）採取政府購買服務形式，承接國家政策性貸款，支持縣域重點民生項目建設。
除以上重點改革事項外，在深化預算編制改革、實行中期財政規劃管理、推進國庫管理制度改革、政府採購與購買服務改革等方面，試點縣（市）要按照中央和省統一規定執行。
四、對試點縣（市）參照執行“省直管縣”有關扶持政策
在不改變“市管縣”財政管理體制的前提下，省財政對17個新增試點縣（市）實行“直通車”管理，在資金和項目安排上予以重點傾斜，不斷提高試點縣（市）財政保障能力。
（一）省對下工資性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等財力性轉移支付直接核定到試點縣（市），進一步增強縣級財政保障能力，提高基層基本公共服務水平。
（二）省對下居民醫療保險財政補助、居民養老保險基礎養老金、城鄉義務教育經費保障機制、農村義務教育“全面改薄”、基本公共衛生服務等重大民生政策補助資金直接核定到試點縣（市），支持基層落實民生政策，提高民生保障水平。
（三）省對下扶貧開發、農田水利建設、公路建設、城鎮化發展、產業扶持及基本建設投資等各類專項資金直接核定到試點縣（市），支持縣鄉脫貧攻堅和重點事業發展。
（四）省對下地方政府債券額度分配直接核定到試點縣（市），支持縣域公益性基礎設施和重點項目建設。
實施上述政策後，市財政對試點縣（市）的收支劃分、資金劃撥、體制結算等財政體制管理事項保持不變。
五、保障措施
（一）建立縣級預算改革工作督查機制。省級重大財稅改革直接部署到試點縣（市），並定期督查落實情況，對改革力度大、落實快、效果好的縣（市）給予獎勵。
（二）建立省市幫扶聯動機制。根據省級財力性轉移支付增量安排情況和市本級財力狀況，明確和壓實市級對17個試點縣（市）的支出責任，形成省市共同幫扶局面。
（三）建立市對縣體制調整約束機制。今後各市原則上對試點縣（市）的財力分配只能增加、不能減少，凡調整對試點縣（市）財政體制的，須報省財政廳審查批准。
（四）建立重點資金監督機制。按照“資金下達到縣、監督跟進到縣”的要求，對省級直接核定到試點縣（市）的重大民生補助、政府債券、重點項目等資金，加強事中事後監督，確保省級資金髮揮應有效益。
（五）建立縣級財政內控制度體系。試點縣（市）要制訂符合基層實際的內控辦法和操作規程，嚴格內控制度執行，切實紮緊制度籠子，規範權力運行，確保資金安全。
六、工作要求
各級、各部門要從大局出發，主動適應改革試點要求，圍繞建立“省市共管”機制，抓好各項工作銜接落實。省直有關部門要加強協作配合，強化工作指導，加大政策傾斜，及時解決試點過程中遇到的困難和問題，確保試點工作順利實施。各市要強化幫扶責任，繼續支持試點縣（市）加快推進預算改革，努力形成省市幫扶合力。各試點縣（市）要增強改革創新意識，明確改革目標任務，結合本地實際，抓緊制訂具體實施方案，儘快啟動試點工作。17縣（市）試點方案要於2016年6月15日前報省財政廳和所在市財政局備案。
山東省人民政府辦公廳
2016年4月29日
2016年4月29日
