基本介紹
- 中文名：山東省縣級現代預算管理制度改革試點方案
- 地區：山東省
- 內容：縣級現代預算管理制度改革試點
- 性質：方案
根據《中共山東省委山東省人民政府關於深化財稅體制改革的意見》（魯發〔2014〕18號）和《山東省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》（魯政發〔2014〕20號）精神，經省政府同意，決定在20個省財政直接管理縣（市，以下簡稱省直管縣）開展縣級現代預算管理制度改革試點。為做好試點工作，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想。
全面貫徹落實黨中央、國務院和省委、省政府關於深化財稅體制改革的戰略部署，緊緊圍繞建立現代財政制度總目標，以預算管理制度改革為重點，引導和鼓勵省直管縣先行先試、攻堅克難、開拓創新、率先突破，利用3年左右的時間構建起全面規範、公開透明的預算管理制度，全面提升縣級財政管理水平，為推進全省縣級預算管理制度改革提供示範借鑑，為建立全省現代財政制度奠定基礎。
（二）基本原則。
1.依法合規，透明高效。全面貫徹新修訂的《預算法》，健全完善預算管理制度，提升預算管理規範化水平，努力實現預算管理各環節程式合法、科學規範、公開透明、運行高效。
2.高點定位，開拓創新。按照財稅體制改革的總體部署，堅持高起點謀劃、高標準推進，從2015年預算編制入手，轉變理財觀念，創新管理機制，整體推進預算管理制度改革。
3.因地制宜，力求實效。立足基層實際，堅持問題導向，著力破解預算管理中的突出矛盾與問題，加快建立與縣域科學發展、基層治理能力現代化相適應的現代預算管理制度。
4.配套聯動，協同推進。堅持省市縣聯動，強化激勵約束，有效調動各方面改革發展的積極性，凝聚共識、形成合力，確保縣級改革試點順利推進。
二、試點範圍
商河縣、高青縣、萊陽市、安丘市、金鄉縣、泗水縣、郯城縣、平邑縣、寧陽縣、莘縣、冠縣、曹縣、鄄城縣、夏津縣、慶雲縣、惠民縣、陽信縣、利津縣、榮成市、莒縣等20個省直管縣，全部納入改革試點範圍。各市也要選擇部分縣（市、區）開展試點。
三、主要任務
（一）推進預決算公開。試點縣要在預決算公開方面走在全省前列。除涉密信息外，經縣級人大或其常委會批准的政府預決算、預算調整以及預算執行情況的報告及報表，要在批准之日起20日內向社會全面公開。經財政部門批覆的部門預決算，要在批覆之日起20日內向社會公開。包括項目支出在內的所有財政資金安排的“三公”經費預決算都要詳細公開。2015年縣級政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算公開到具體項目，部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經濟分類公開縣級政府預決算和部門預決算，明細反映政府支出的經濟性質和具體用途。採取多種形式，公開鄉鎮政府預決算和“三公”經費預決算。積極推進民生政策公開，提高縣鄉財政便民服務水平。
（二）完善政府預算體系。將政府收支全部納入預算管理，健全政府全口徑預算體系。進一步加大地方一般公共預算與政府性基金預算、國有資本經營預算、財政專戶管理資金的統籌力度，增強政府財力綜合運籌能力。結合稅費改革和法規修訂，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，允許試點縣統籌安排使用。建立將地方教育附加、水利建設基金、從土地收益中計提的水利和教育資金、彩票公益金、殘疾人就業保障金、育林基金等政府性基金預算中統籌使用部分列入地方一般公共預算的機制。有條件的試點縣要建立國有資本經營預算制度，加大國有資本收益收繳力度，逐步將國有資本收益按一定比例上繳地方一般公共預算。結合深化機關事業單位職工養老保險改革，完善社會保險基金預算管理制度。從2015年起，試點縣要將全口徑政府預算提交縣級人大審議。
（三）健全預算標準體系。完善縣級預算單位基本支出定員定額和實物定額管理，推進項目支出定額標準體系建設，逐步建立健全資產配置標準體系，發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。加強黨政機關經費管理，規範公務支出，理順列支渠道，杜絕“人員擠公用、公用擠專項”等現象。2014年年底前試點縣要全面出台公務接待、因公出國（境）及會議、培訓、差旅費等具體制度辦法。健全完善預算編制基礎信息統計制度，研究建立預算編制基礎人員信息與公安、人力資源社會保障、民政、教育等部門統計信息的共享比對機制。加強資產管理，健全人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。
（四）深化預算編制改革。全面推進部門綜合預算管理，部門各項收入全部納入預算，所有支出通過部門綜合預算統籌安排。延長預算編制周期，縣級部門預算編制啟動時間原則上要提前到每年8月份左右，及早論證細化項目預算，減少代編預算規模，切實提高年初預算到位率。編全、編準、編實部門收入預算，合理核定非稅收入執收成本。適應預算公開要求，支出預算要細化到功能分類項級科目和經濟分類款級科目。縣級政府應當將上級提前下達的轉移支付數全部編入本級預算。建立預算決策徵詢機制，選擇部分重點民生項目，充分聽取人大代表、政協委員、基層民眾和社會各界意見，提高預算編制公眾參與度、滿意度。
（五）改進年度預算控制方式。地方一般公共預算審核的重點由收入預算、平衡狀態向支出預算和政策拓展。在向縣級人大報告預算時，要重點報告支出政策內容。規範超收收入使用管理，加快設立預算穩定調節基金。建立跨年度預算平衡機制，地方一般公共預算如出現超收，只能用於消化暫付款、化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡，省直管縣可通過向省政府申請臨時救助方式實現平衡，並在下一年度預算中歸還。2015年選擇部分試點縣試編3年滾動財政規劃，對規劃期內重大基本建設項目以及農林水利、教育、社會保障、醫療衛生等民生支出政策，研究制定政策目標、運行機制、評價辦法和資金保障措施，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續性。
（六）強化預算剛性約束。堅持預算法定原則，經縣級人大批准的預算，必須嚴格執行，非經法定程式不得調整，預算未安排的事項一律不得支出。年度執行中縣級政府一般不制定新的增減收入或增加支出政策，從嚴控制預算調整事項。嚴格預算調整程式，除法定情形外，預算執行中增加或減少預算總支出，必須編制預算調整方案（草案），報縣級人大常委會審查批准，並報省、市級財政部門備案。縣級政府接受上級增加的專項轉移支付資金，應當及時向本級人大報告。縣級各部門、單位的預算支出應當按照預算科目執行，嚴格控制不同預算科目、預算級次或者項目間預算資金的調劑，確需調劑使用的，必須報經縣級財政部門批准。深化鄉鎮預算改革，加強預算編制和執行管理，從嚴規範鄉鎮政府行為，減少收支隨意性。
（七）依法加強收入征管。堅持依法徵稅、應收盡收，全面落實國家各項結構性減稅政策，嚴禁違規或變相多征、預徵稅款或減免、緩徵應徵稅款。完善稅源控管機制，推進科技治稅、綜合治稅，充分利用全省涉稅信息管理平台，加強稅收信用評價體系建設，健全協稅護稅體系，嚴厲打擊抗稅、騙稅及逃避繳納稅款等違法行為。嚴格非稅收入征管，強化預算管理，健全征繳制度和監督體系，嚴禁隱匿、滯留應繳庫的非稅收入，嚴禁通過違規調庫等手段虛增收入。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金項目，堅決制止亂收費、亂罰款、亂攤派行為。
（八）深化支出管理改革。根據中央和省統一部署，清理規範重點支出同財政收支增幅、支出規模或生產總值等掛鈎事項，一般不再採取掛鈎方式，凡是市、縣級政府自行制定的重點支出掛鈎事項一律取消。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排、優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。最佳化支出結構，加大公共服務投入，優先保障基礎教育、就業服務和社會保障、醫療衛生、公共文化、生態環保、公共安全、基本住房保障等支出需要。清理整合專項轉移支付，壓減取消競爭性領域專項，著力加大涉農、涉水、涉地以及教育、企業資金清理整合力度，切實解決專項資金使用效益不高、制約基層積極性等問題。規範專項資金管理，嚴禁擅自變更專項資金用途，2014年試點縣要全面建立專項資金信用負面清單制度。完善縣級轉移支付制度，增強鄉鎮財政保障能力，全面落實鄉鎮機關事業單位人員津補貼等民生政策，逐步提高村級經費保障水平。
（九）推進政府採購和政府購買服務改革。嚴格執行“管采分離”的政府採購管理體制，依法強化財政部門監管職能。縣直部門、單位要根據存量資產狀況，加大前期論證和評審，按規定據實編制政府採購預算，做到應編盡編。對適合採用縣級統一採購的，要積極推行批量集中採購，降低採購成本。提高政府採購預算執行效率，年初批覆的政府採購預算應在當年11月底前執行並簽訂採購契約。研究建立縣級“公物倉”制度，對縣直部門、單位閒置、待處置、超標準配置、儲備及罰沒等具備使用價值的資產，要實行統一管理、調配、使用。積極推行政府購買服務，2015年試點縣要結合部門預算全面編制政府購買服務計畫，對適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務事項，因地制宜開展政府購買服務試點。
（十）推進國庫管理制度改革。深化國庫集中支付改革，2015年年底前要把試點縣預算單位所有財政資金都納入國庫集中支付範圍，力爭2016年覆蓋到試點縣地方一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和全部鄉鎮。有條件的試點縣開展國庫集中支付電子化管理改革試點。健全國庫單一賬戶體系，嚴格控制向部門、單位實撥資金，力爭2015年年底前全面清理取消行政單位實有資金基本賬戶。嚴格預算單位銀行賬戶管理，嚴禁違規向財政專戶和部門、單位實有資金賬戶劃撥資金。清理規範縣級和鄉鎮財政專戶，不得新設專項支出財政專戶，現有專戶除按國家規定予以保留的外，其餘專戶2016年年底前逐步取消。嚴禁違規對外借墊款，全面清理歷年財政暫付款，力爭在2014年大幅壓減的基礎上，2015年再壓減20%以上，暫存款規模和財政專戶餘額也要大幅壓減。
（十一）加強結餘結轉資金管理。健全結餘結轉資金定期清理機制。自2014年起，試點縣結餘結轉資金占財政支出的比重要控制在9%之內，目前比重低於9%的要只減不增。縣級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出，連續2年未用完的結轉資金，應當作為結餘資金管理，其中地方一般公共預算結餘資金補充預算穩定調節基金，政府性基金預算結餘資金可統籌用於經濟社會發展急需的建設項目。縣直部門、單位連續結轉2年以上的財政性項目資金，一律收回縣級財政統籌安排。建立預算編制與結餘結轉資金管理相結合的機制，對結轉資金較多的項目，相應減少下一年度財政撥款預算；對結轉資金常年居高不下的部門，相應壓縮下一年度財政撥款預算。
（十二）全面推進預算績效管理。制定完善縣級預算績效管理辦法，建立覆蓋縣級全部預算單位和所有財政資金的績效管理制度，努力實現“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有套用”的全過程績效管理。按照“分類指導、重點推進”的原則，對縣級200萬元以上的項目實行績效目標管理和績效評價，逐步向部門整體支出和政策、制度、管理等方面拓展，2015年建立起較為完備的縣級項目支出和預算單位支出績效評價體系。強化績效評價結果套用，加大預算資金績效評價獎懲力度，建立評價結果與預算安排掛鈎制度，並將評價結果作為實施行政問責的重要依據。探索建立績效目標、績效評價公開機制，自覺接受社會監督。
除以上改革事項外，在清理規範稅收優惠政策、規範地方政府性債務管理、建立權責發生制政府綜合財務報告制度等預算管理制度改革方面，試點縣要按照中央和省統一規定執行。
四、組織實施和政策保障
（一）加強組織領導。預算改革試點涉及面廣、政策性強，利益調整大，任務艱巨。試點縣政府要從大局出發，進一步提高認識，增強改革創新意識，加強組織協調，明確目標任務，健全工作機制，結合本地實際，抓緊制定具體實施方案，儘快啟動試點工作。省直各有關部門要加強工作指導，及時協調解決試點工作中遇到的困難和問題，調動縣鄉改革發展的積極性，支持試點縣加快推進預算管理改革，確保試點工作順利實施。各省直管縣試點方案應於2014年12月15日前報省財政廳和市財政局備案。
（二）加大政策扶持。試點後，省級將進一步完善轉移支付政策，加大對試點縣的補助力度，不斷提高省直管縣財政保障能力。除國務院、省政府有明確規定的項目外，取消試點縣上級部門專項資金配套政策。從2014年起，省財政廳將進一步提高提前下達試點縣轉移支付比例，積極推進按因素法切塊下達各類專項資金，增強試點縣理財自主權。今後全省性的重大財稅改革，優先在省直管縣進行試點。
（三）嚴肅財經紀律。嚴格遵守《預算法》等財經法規，依法行使行政決策權和財政管理權，健全預算監督機制，自覺接受人大監督、審計監督和社會監督。規範理財行為，嚴格按照法定程式和要求編報預決算，按規定用途撥付和使用財政資金，預決算編報都要做到程式合法、數據準確、情況真實、內容完整。試點縣要對本地區部門、單位和鄉鎮財經紀律執行情況進行全面檢查，對檢查發現的違規違紀問題，加大問責力度，依法嚴肅處理。
（四）加強督導考核。試點縣要從2015年預算編制入手，加快改革步伐，完善預算管理機制，確保預算管理制度改革2015年取得決定性進展、2016年全面完成各項改革試點任務。省財政廳將加大督導力度，定期調度試點進展情況，及時總結推廣先進典型和經驗做法。從2014年起，省級將試點縣預算改革工作納入市縣財政績效管理綜合考核體系，作為年度考核的重要內容。對推進改革力度較大、成效較為明顯的試點縣，省級將按有關規定給予適當績效獎勵。
