《山東省人民政府關於深化省級預算管理改革的意見》是山東省人民政府為加快建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度、全面實施預算績效管理提出的意見。
山東省人民政府關於深化省級預算管理改革的意見
魯政發〔2019〕1號
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為加快建立全面規範透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理，經省委、省政府研究同意，現就深化省級預算管理改革提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅決落實習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，按照建立現代財政制度要求，堅持問題導向，創新制度供給，完善預算管理機制，明確預算管理權責，健全預算管理體系，加大專項資金清理整合力度，最佳化預算編制執行監督流程，加快構建權責清晰、協同高效、運行規範的預算管理新格局，為開創新時代現代化強省建設新局面提供有力保障。
（二）基本原則。
——總體設計。針對預算管理中存在的薄弱環節，對症施策，補齊短板，構建完善預算編制、執行、監督“全鏈條”管理機制，強化巨觀調控和管理，更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用。
——明確職責。大力推進預算管理領域“放管服”改革，省財政部門主要聚焦預算編制、放開預算執行、強化績效管理，省業務主管部門全面負責本部門預算的編制、執行和評價，凝聚工作合力，提高行政管理效能和體制運行效率。
——強化統籌。從財政收支兩端全面強化預算統籌，實行“全口徑、一體化”預算編制，加大專項資金清理整合力度，設立綜合性專項資金，切實增強政府綜合財力運籌能力，集中財力辦大事。
——保障重點。圍繞省委、省政府重大決策部署，最佳化資金配置，調整支出結構，創新扶持方式，充分發揮財政槓桿作用，引導更多資金投向新舊動能轉換和高質量發展，投向重點民生項目和經濟社會發展的薄弱環節。
——提升績效。全面引入績效理念，更加注重結果導向，強調成本效益分析，加快構建“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系。健全完善預算公開、審計、問責等監管措施，倒逼預算管理更加規範高效，不斷提升財政資金使用效益。
二、主要措施
（一）深化預算管理“放管服”改革，最佳化各環節權責配置。
1.釐清部門預算管理權責。落實預算法定職責，科學劃分預算編制、執行、監督等各環節權責，進一步壓實各方責任。省財政部門負責預算編制、支出政策審核和預算績效管理，牽頭制定綜合性資金管理制度和專項資金管理辦法，原則上不參與專項資金的項目申報、審批、驗收等具體事務。省業務主管部門全面負責本部門預算編制和具體執行，制定專項資金分配使用方案，對資金的支出進度、使用績效以及安全性、規範性負責。
2.增強市縣資金使用自主權。今後凡直接面向市縣並由其實施更為便捷有效的資金，省業務主管部門要按照“應放盡放”的原則，主要採取因素法或市縣整體競爭立項的方式切塊分配下達。市縣政府結合當地實際，在規定許可權內自主安排使用資金，並對項目安排和資金使用的真實性、合規性及有效性負責。省級確需保留審批權的項目，省業務主管部門應從嚴控制、制定清單，並嚴格按相關管理辦法配比資金，報分管省領導同意後實施。
（二）科學精準編制預算，增強政府預算統籌調控能力。
3.實行“全口徑、一體化”預算編制。建立健全一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算定位清晰、分工明確、有機銜接、相互補充的政府預算體系，用足用好地方政府債務限額，做到“四本預算”與政府債務預算（計畫）一體編報、同步審核。改變按資金渠道分類核定預算、確定用途的管理模式，將省級各類預算資金（含有專項用途的非稅收入），連同中央轉移支付資金以及清理盤活的存量資金等，全部納入支出預算“盤子”，統籌研究預算安排意見，從源頭上最佳化財政資源配置。
4.早編細編預算。省業務主管部門根據部門職責，提前謀劃、統籌編制本部門中期財政規劃和年度預算草案，確保預算申請與中央和省委省政府重大決策部署充分銜接。做實做細項目庫，省業務主管部門提前做好項目申報、評估論證、工程招標、分年度資金需求測算、績效目標設定等基礎性工作，已確定的項目及時入庫管理。注重發揮項目庫對預算的約束和支撐作用，所有申請預算的項目都應在預算年度開始之前列入項目庫，並按輕重緩急排序，實現定期更新和滾動管理，未入庫項目原則上不予安排預算。
5.實施零基預算管理。為提高預算安排的科學性和精準性，改變“先有資金、後定項目”以及“基數+增長”的預算編制方式，以細化預算和項目庫建設為基礎，對財政專項資金全面實行零基預算管理。省業務主管部門按要求逐項編制專項資金預算，確保省委省政府確定的重大改革、重要政策和重點項目不留“硬缺口”。省財政部門按照政策要求，對部門提報的支出預算進行全面審核，綜合考慮支出政策、資金需求、財力可能等因素，科學合理地提出年度預算安排建議，按程式報送省人大審議批准。
6.推進預算標準化建設。省財政部門加快完善公用經費定額標準、通用項目分類支出定額標準和資產配置標準，省業務主管部門按照資金管理許可權，制定部門項目支出定額標準，嚴格按標準編制預算、配置資產。合理確定民生支出保障標準，使民生改善與經濟發展相協調、民生支出與財力狀況相匹配。進一步夯實財政供養人員實名制管理，完善組織、機構編制、人力資源社會保障、財政等部門人員信息共管共享機制，提高預算管理信息化水平。
（三）加大專項資金清理整合力度，集中財力辦大事。
7.規範專項資金設定管理。專項資金根據全省經濟社會發展需要、省以下財政事權與支出責任劃分以及省委省政府決策部署和特定政策調控要求統一設定。規範專項資金設立程式，今後部門提議新設專項資金，要同步提出包括政策依據、測算標準、績效目標、支出計畫等的評估報告，並報省委常委會會議或省政府常務會議批准。建立專項資金定期評估和退出機制，具有階段性目標的專項資金執行期限一般不超過5年，試點類項目不超過3年。省財政部門和省業務主管部門要分別編制專項資金目錄清單和資金使用總體計畫，納入預算草案一併報批。
8.推進中央和省級資金統籌使用。統籌中央資金和省級資金使用，對中央切塊下達資金，在符合中央規定前提下，與省級同領域專項資金相結合，一併研究預算安排和資金使用，形成資金合力；對中央按項目法分配的資金，要擇優遴選上報省委省政府確定實施的重點項目，避免資金和項目兩頭安排。
9.實施“大專項+任務清單”管理模式。結合實施黨政機構改革，深入推進專項資金清理整合工作，歸併設立綜合性的“大專項”。根據工作職責和目標任務，每個省業務主管部門原則上只管理一個專項。省業務主管部門研究制定專項資金任務清單，明確專項資金的支出方向，報分管省領導同意後，與資金同步下達。加強對市縣和用款單位的指導培訓，允許市縣在完成任務清單中的約束性任務後，將剩餘資金在專項內統籌使用。
10. 改變財政對市場主體的支持方式。改變過去財政對企業等市場主體的直接補助方式，相關支持主要通過稅費政策優惠、政府引導基金、以獎代補等市場化普惠性方式實現，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用。
11.完善資金分配決策程式。對採取因素法分配的資金，省業務主管部門要依據資金管理辦法，科學遴選確定分配因素和權重，研究制定資金分配方案。對採取項目法分配的資金，省業務主管部門要認真組織項目申報、評審、公示等，主要採取競爭擇優、以獎代補等方式遴選項目，確保項目安排合理合法。項目安排及資金分配方案，須按照“三重一大”要求，由省業務主管部門黨組（委）會議集體研究，在規定時限內以正式檔案報送省財政部門。省財政部門進行合規性審核後撥付資金。大額資金分配和重要項目安排，應報省業務主管部門分管省領導同意。
（四）推進預算高效執行，加快財政支出進度。
12.壓實預算執行責任。強化部門的預算執行主體責任，各部門年初要提報預算執行計畫書，明確預算執行的時間節點和工作措施。基層預算單位要加快用款進度，實行限時辦結制。省財政部門建立健全預算執行動態監控機制，實施預警核實處置和支出預警反饋，定期通報各部門專項資金分配進度和本級預算支出進度。建立預算執行進度與預算安排掛鈎機制，對支出進度慢、存量資金規模大的部門，相應壓減下年度預算。
13.提高財政資金支付效率。深化國庫集中支付改革，將省級預算單位資金支付方式逐步改為授權支付，建立“大額支付報備制度”，取消省財政部門用款計畫審批。深化支付電子化改革，建立“支付一個口子、核算一張憑證、管理一個平台”的支付新機制，實現省級國庫支付全業務電子化管理。
14.加大存量資金盤活力度。除據實結算項目或突發事件外，對超出預算法規定時限未分配的省級專項資金，原則上由省財政部門報省政府批准後予以收回。對省級部門結餘資金和結轉兩年以上的存量資金，一律收回省財政統籌使用。各市縣收到上級專項資金，尚未分配且結轉兩年以上的，應交回上級財政統籌使用；未滿兩年的，可在不改變資金類級用途的基礎上，按程式調整用於同一類級科目下的其他項目。已分配到部門並結轉兩年以上的預算資金，由同級財政收回統籌使用。
15.深化政府採購管理改革。加大政府採購“放管服”改革力度，簡化審核事項，最佳化採購流程，發揮信息化便捷優勢，打造“一次辦結、零跑腿”服務體系。減少程式性監管，取消政府採購計畫審核，探索政府採購預算調整電子化辦理，實現從採購預算到採購活動的“直通車”。全面實施“預採購”機制，推行契約續簽、統采分簽等簡易採購模式，積極推行“網際網路+政府採購”的網上商城模式，提升政府採購效率和用戶滿意度。
16.硬化預算執行約束。嚴格執行省人大批准的預算，未經法定程式不得調整。嚴禁超預算或無預算支出。應列未列年度預算以及年度執行中新出台的支出事項，原則上列入以後年度預算安排；確需當年安排的，優先通過本部門主管專項資金統籌解決。嚴格控制不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金調劑，確需調劑使用的，按照省財政部門的規定辦理。屬於預算法規定調整事項的，省財政部門要及時組織編制預算調整方案，經省政府同意後，按程式報省人大常委會審批。
（五）健全預算監管機制，提高資金使用績效。
17.全面實施預算績效管理。認真落實《中共中央、國務院關於全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號），將績效理念和方法深度融入“全口徑”預算管理全過程，加快構建事前事中事後績效管理閉環系統。建立重大政策和項目事前績效評估機制，評估結果作為省業務主管部門申請預算的必備要件。硬化預算績效目標約束，績效目標與預算同步批覆和下達。省業務主管部門要對預算執行情況以及政策、項目實施效果全面開展績效自評，加大省財政部門重點績效評價力度。強化預算績效結果套用，將其納入政府績效考核和幹部政績考核體系，並與預算安排直接掛鈎，對績效結果達不到優良等次的，原則上按不低於10%壓減預算規模，必要時應及時調整支出政策。
18.加大預算信息公開力度。堅持以公開為常態、不公開為例外，除涉密信息外，政府預決算以及使用財政資金的部門（單位）的部門預決算等信息全部向社會公開。重點加大專項資金信息公開力度，省財政部門主要公開專項資金目錄、資金管理制度和重點績效評價結果，省業務主管部門主要公開專項資金任務清單和具體支出政策、項目申報指南、資金分配因素和分配結果、績效自評報告等。省財政部門和省業務主管部門在各自入口網站設立公開專欄，實現信息集中公開，便於公眾查詢。
19.強化審計和監督問責。省審計部門按照“誰審批、誰使用、誰負責”的原則，對省財政部門、省業務主管部門和市縣進行審計監督，合理確定問題責任主體，並責成進行整改。統籌整合上下級審計部門監督力量，避免重複檢查和監督盲區，提高工作效能。省人大及其常委會將預算審查監督重點向支出預算和政策拓展，積極推進預算聯網監督。對資金使用績效差的省直部門和市縣，省政府將進行約談，問題嚴重的收回資金、通報曝光，並予以問責。
三、組織實施
（一）提高認識，上下聯動。深化預算管理改革是一項系統性工程，涉及到各方權責利益調整。各級、各有關部門要切實提高思想認識，深刻領會改革精神，結合工作職責抓好貫徹落實。省財政部門要加強對省級各部門（單位）和各市縣的預算業務指導，進一步細化改革措施，加快改革落地。省業務主管部門要強化責任擔當，配強財務人員力量，全面加強預算執行管理和內部財務管理。各市縣要結合當地實際進一步深化本級預算管理改革，與省級改革有效銜接、良性互動，確保改革後上級分配下達的資金能夠“接得住、用得好”。
（二）完善制度，強化跟蹤。省財政部門要牽頭制定完善綜合性資金管理、定額支出標準、預算執行監控等制度，並會同省業務主管部門逐項制定或修訂專項資金管理辦法。省業務主管部門要按照新的預算管理職責定位，結合管理需要和支出事項，制定內部財務管理規章制度和各項資金分配使用的具體辦法，做到按制度和規矩管理使用資金。省財政部門要加快全省財政管理一體化信息平台建設，逐步將各級財政資金分配使用納入實時監控範圍，實現全過程留痕管理。
（三）嚴肅紀律，防控風險。各級、各部門要切實增強政治意識和責任意識，嚴格遵守預算法等財經法規，依法行使行政決策權和預算管理權，自覺接受人大監督和社會監督。省財政部門和省業務主管部門要積極壓實內部預算管理責任，加強對關鍵崗位和重點環節的廉政風險排查與防控。對在各項審計和監督檢查中發現的違規違紀問題，按照有關法規嚴肅處理。
各市要根據本意見精神，結合當地實際，儘快研究制定深化預算管理改革的具體方案。省級涉農資金預算管理，按照《中共山東省委辦公廳、山東省人民政府辦公廳印發〈關於加快推進省級涉農資金統籌整合的實施意見（試行）〉的通知》（魯辦發〔2018〕29號）執行。
山東省人民政府
2019年1月1日
2019年1月1日
