土地用途管制分區研究

《土地用途管制分區研究》是中國土地勘測規劃院、南京大學為主要研究單位，程燁、王靜、孟繁華、江秀蓮、黃賢金、劉康、戴建旺、賈克敬、謝俊奇、王建平為主要完成人的科研項目。

基本介紹

• 中文名：土地用途管制分區研究
• 依託單位：中國土地勘測規劃院、南京大學
• 完成人：程燁、王靜、孟繁華、江秀蓮、黃賢金、劉康、戴建旺、賈克敬、謝俊奇、王建平
• 類別：科研項目

基礎信息

獲獎序號	20030037
項目名稱	土地用途管制分區研究
主要完成單位	中國土地勘測規劃院、南京大學
主要完成人	程燁、王靜、孟繁華、江秀蓮、黃賢金、劉康、戴建旺、賈克敬、謝俊奇、王建平
獲獎證書編號	KJ2003－2－34
獎種	國土資源科學技術獎
等級	二等

項目摘要

立項背景 本項目是國土資源部國際合作與科技司1999年度重點科技項目，項目編號為991015。 隨著我國社會經濟的高速發展，人地矛盾日益突出，不合理的土地開發和利用，使土地資源和生態環境遭到破壞。面對嚴峻形勢，1997年國務院發出《關於進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，提出改變現行的“土地分級限額審批”制度，採用土地用途管制制度，對農地和非農地實行嚴格的用途管制。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》再次提出“國家實行土地用途管制制度”，並明確了該制度的法律地位和效力。 土地用途分區管制是實行土地用途管制制度的基礎。雖然1998頒布的《中華人民共和國土地管理法》中明確了要實行土地用途管制制度，但如何實行土地用途管制制度？如何進行土地用途分區？這些都是擺在我們土地管理和土地科技工作者面前的急待解決的問題。為此，1999年國土資源部國際合作與科技司將《土地用途管制分區研究》正式列為本年度國土資源部重點科技項目，其主要目標就是開展我國土地用途分區管制的理論和實踐研究，為國土資源部在全國更好地貫徹執行土地用途管制制度提供科學依據、技術支持和政策基礎。 主要科學技術內容 本項目旨在從經濟學、生態學、規劃學、法學等角度，全面深入研究我國土地用途管制分區的理論基礎、原則、目的；滿足我國市場經濟條件土地用途管制的需求，解決實行土地用途管制制度的技術支撐體系、技術方法體系和實施管理保障和立法的技術難點。主要科學技術內容包括： 1．進行歐美、東亞等國家土地用途管制分區比較研究，提出適合我國社會主義市場經濟條件下土地用途管制分區的原則、目的、理論依據、分區體系。 2．結合我國土地用途管制的要求，研究我國縣級土地用途管制分區的原則、目的、理論依據和多層次的分區分類系統，制定各用途管制類型區管制規則。 3．進行縣級土地用途管制分區方法研究，研究我國縣級土地用途管制分區類型在空間地域上的劃分方法，並探討分區方法的計算機輔助技術。 4．進行土地用途管制分區實施管理研究，研究我國運用經濟手段和法律手段進行土地用途管制分區的實施管理解決方案與實現技術。 5．對我國土地用途管制分區進行立法研究，研究我國土地用途管制分區實施的法律工具，並提出我國土地用途管制分區立法框架。 6．進行五台縣土地用途管制分區的計算機輔助系統構建，採用GIS技術和資料庫構建技術、空間分析模型等多種空間分析方法和技術，進行縣級土地用途管制分區計算機輔助系統的研製與開放。 7．將以上研究套用于山西五台縣具體案例，對典型區域進行土地用途管制分區類型劃分和實施管理。 主要研究成果 1．結合我國土地利用總體規劃的實踐，構建了土地用途管制分區分類系統； 2．對縣級土地用途管制分區類型在空間地域上進行劃分，研製了土地用途管制分區的具體方法及其計算機輔助技術； 3．從法律措施、行政措施、經濟措施等方面，提出了保障土地用途管制實施管理的解決方案與實現技術； 4．分析了土地用途管制分區的法學性質、法學本質與立法前景，提出了我國土地用途管制分區立法框架； 5．以山西省五台縣為例，建立了五台縣土地用途管制分區計算機輔助系統。 與國內外同類研究成果對比 （一）與國外同類研究比較： 雖然國外（地區）二十世紀四、五十年代就開始運用土地用途管制分區的手段實施土地資源管理，並且也從理論上建立了完善的土地用途管制分區體系。但是，該體系還有待完善，尤其是對於我國的適用性也有待增強。主要是： 1．土地用途分區管制制度是各個國家（地區）自然、歷史、社會、經濟和文化等發展的產物。由於該制度形成和發展的自然資源狀況、政治制度、經濟背景的不同，有關制度設計與我國國情不盡相符，如土地用途管制分區分類系統、分區方法、土地管制規則等。尤其是在我國縣級層次是實施土地用途管制分區的主要層次，但是，國外在該層次上缺乏可資借鑑的分區管制體系； 2．將用途分區管制與開發許可制相對立，從而難以綜合發揮各自的優勢； 3．歐美、東亞等國家（地區）土地市場發育良好、土地利用方式比較成熟，而我國正處於快速的土地利用變化時期，土地市場正處於成長發育初期階段。因此，有必要建立適應這一時期特徵的分區管制體系。 （二）與國內同類研究比較： 從國內有關研究來看，雖然土地用途管制分區是土地用途管制的核心，然而有關這一問題的系統、全面的研究國內尚未見報導。體現在： 1．國內研究重點主要是就土地用途管制的政策實施、制度保障、規劃基礎、技術系統等某一方面的研究，忽略了對土地用途管制分區的系統研究； 2．大多是巨觀層次上的研究，在縣級層次上關於土地用途管制分區的理論與方法體系的研究成果尚未見報導； 3．相關研究主要重視土地用途的數量配比與布局，而對土地的生態管護相對重視不夠，關於土地用途管制技術支持系統、立法框架方面的研究也沒有得到有效地開展。 （三）本項目創新點： 土地用途管制分區研究是具有全面創新性意義的系統性研究成果，具有多方面的創新性： 1．首次建立了強調土地生態管護思想的我國縣級土地用途管制分區的多尺度、多層次分類系統，並提出了各用途分區的管制規則和管制的達標性定量指標。 2．提出了我國土地用途管制分區法令框架，解決了土地用途分區管制與規劃立法本身的技術障礙，填補了我國這方面研究的“空白”。 3．首次從理論上對我國土地用途分區管制實施管理的方式進行了比較研究，提出了將直接管制與稅費制度、產權安排—許可證制度相結合的土地用途管制分區實施管理的解決方案和實現技術。 4．在我國土地用途管制分區實踐中，採取層次決策樹分析法、多尺度多因素綜合分析法、和空間模型分析方法，利用GIS空間疊置手段，創建了具有高度可操作性的土地要素空間疊置分區方法；並在將管制分區內容、管制規則內容進行分區的數據表達基礎上，建立了五台縣土地用途管制分區計算機輔助系統，從而將土地用途分區管制內容與原有的調查評價規劃成果融為一體，實現了分區的實施管理和跟蹤。 成果套用和取得效益情況 1．研究成果提出的土地用途管制分區分類系統和土地要素的空間疊置分區方法，已套用於國土資源部《縣級土地利用總體規劃規程》和《鄉級土地利用總體規劃規程》的編制中，修訂和完善了國土資源部《縣級土地利用總體規劃規程》和《鄉級土地利用總體規劃規程》中部分分區類型與分區方法。 2．研究成果為縣、鄉級土地利用總體規劃修編制提供了科學依據和參考價值，為土地用途管制分區立法的出台奠定了堅實的基礎。研究成果已套用于山西省縣、鄉土地利用總體規劃修編，高新技術開發區、經濟開發區土地利用規劃的編制與實施中，對全省土地進行嚴格的用途管制起到了積極的指導作用，對全省耕地、林地、水資源等重要資源的保護更具有針對性，有效地保護了全省的優質土地資源，促進了全省生態環境的改善。此外研究成果進行的土地用途管制分區制度研究，對於完善我國城市土地供應機制，規範土地市場秩序、減少房市動盪起到積極意義，從而對於推進區域經濟尤其是房地產產業的可持續發展具有重要實踐意義。 3．建立的五台縣土地用途管制分區計算機輔助系統，在山西省得到示範推廣套用。建立的五台縣土地用途管制分區計算機輔助系統，科學可行，操作方便，不僅對五台縣土地的科學高效管理有著重要的實用價值，獲得了顯著的社會效益和生態效益，而且為五台縣計算機在全省土地管理中的套用起到了創新與示範作用，提高了土地管理的科學化、現代化水平。