土地承包經營權流轉市場按照依法自願有償原則允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權發展多種形式的適度規模經營。
基本介紹
- 中文名：土地承包經營權流轉的外在機理
- 時間：20世紀70年代末
- 類型：國家檔案
- 適用於：中國
一、國家法律是土地承包經營權流轉合法有序規範的內在保障
自從20世紀70年代末我國農村實行農村土地承包制以來，廣大農民取得了農村土地承包經營權(即農村土地使用權中的主要一種)，但在法律上仍然一直禁止土地承包經營權的流轉，土地承包經營權仍然不能作為一種商品流通。因此長朋以來農村土地就凝固在第一個取得農村土地承包經營權的人手中，農村土地資源就不能在流動中實現合理配置，土地承包經營權本身對於全社會的商品功能就得不到體現。1988年4月12日《中華人民共和國憲法修正案》，將原《憲法》第10條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”顯然，法律已確立土地使用權是一種財產權，允許其土地承包經營權流轉。1993年7月2日原《農業法》第13條第2款規定：“在承包期內，經發包方同意承包方可以轉包所承包的土地、山嶺、草原荒地、灘涂水面也可以將農業承包契約的權利和義務轉讓給第三者。”1995年頒布的(擔保法》第34條規定：“下列財產可以抵押：……(五)抵押人依法承包並經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。”2002年8月29日《農村土地承包法》“總則”中第10條明確規定：“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉，《農村土地承包法》第二章“家庭承包”第五節“土地承包經營權的流轉”共用12個條款對該類土地承包營權流轉作了較全面的規定。2007年《物枚法》第三編“用益物權”第十一章“土地承包經營權”用11個條文主要對家庭承包取得的用益物權性質土地承包經營僅實行法律規範，其中涉及土地承包經營權流轉共3個條文，即《物權法》第128條、第129條和第133條。顯然國家法律是土地承包經營權流轉合法有序規範的內在保障。
二、政策鼓勵和引導是土地承包經營權流轉的外在動力
1984年中共中央1號檔案《一九八四年農村工作的通知》指出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包契約的內容。”現在看起來上述規定很平常，但在當時提出土地可以轉包確實是一次大突破，為農村土地承包經營權流轉奠定了政策依據。1993年十四屆三中全會《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第31條指出，在堅持土地集體所有的前提下，延長耕地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓。少數經濟比較發達的地方本著民眾自願的原則可以採取轉包、入股等多種形式發展適度規模經營提高農業勞動生產率和土地生產率。”中發[2001]18號《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》進一步明確：“在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。”土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”2006年2月21日《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》明確：“穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，健全在依法、自願、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營。”2007年1月29日《中共中央國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》明確：“規範土地承包經營權流轉。2007年12月31日《中共中央國務院關於切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》明確：“按照依法自願有償原則健全土地承包經營權流轉市場。農村土地承包契約管理部門要加強土地流轉中介服務，完善土地流轉契約、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境。堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過‘反租倒包’等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。”2008年10月12日中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場按照依法自願有償原則允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權發展多種形式的適度規模經營。”顯然，政策鼓勵、引導是土地承包經營權流轉的外在動力。
三、清晰穩定的土地產權制度是土地承包經營權流轉的核心條件
土地是不可再生資源，其供給的無彈性決定了建立清晰穩定的產權制度是現階段土地承包經營權流轉的核心。土地制度包括：(1)土地所有制度；(2)土地利用制度；(3)土地流轉制度；(4)土地徵收制度；(5)土地管理制度；(6)土地保護制度等。土地產權制度包括：(1)土地所有權制度；(2)土地利用權制度；(3)土地流轉權制度；(4)土地徵收權制度；(5)土地管理權制度等。在《物權法》規定的物權體系中，規定了所有權、土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、抵押權、質權、留置權等基本物權。在《物權法》中。涉及農村集體土地方面的主要物權，包括農民集體土地所有權、土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權等四種基本物權，即“一權”(農民集體土地所有權)帶“三權”(土地承包經營權、農村集體建設用地使用權、宅基地使用權)，必將對我國農村經濟、社會的發展和社會主義新農村和諧社會的構建產生深遠影響。《物權法》將土地承包經營權確定為用益物權，並將“土地承包經營權“納入《物權法》中的用益物權編並單獨成一章居於該編之首，這充分證明“土地承包經營權”具有重要的法律地位。土地承包經營權流轉中清晰的農村土地(農用土地)產權制度體現在：一是農村土地(農用土地)所有權制度科學。集體土地所有權性質界定科學：土地所有權主體明確。即作為農村土地所有者主體的農民集體必須有明確的內涵，避免由於土地所有權主體泛化而導致的土地產權市場中經常出現的多元主體之間的權利之爭；土地所有權內容明確，即占有、使用、收益和處分等四項權能統一；農村土地(農用土地)承包后土地所有權受土地承包經營許可權制。土地所有權人不得干預土地承包經營權人經營承包地和阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。二是土地承包經營權物權制度科學。家庭承包的承包方(農戶)取得物權性質的土地承包經營權；土地承包經營權人享有對農村土地(農用土地)的占有、使用、收益以及依法承包農村土地所形成權利的處分等四項權能統一的土地承包經營權；土地承包經營權人享有土地承包經營權流轉的權利，有權依法將土地承包經營權有償流轉給第三者，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。有關土地管理部門和農村集體經濟組織也不得進行干預。穩定的土地產權制度是指土地承包經營權的獲得必須保持穩定和土地承包經營權流轉不受干預。因為農業的投入具有長期性。如果土地的承包關係經常變動。土地承包經營權的承包方對未來的不可預測性加大，土地承包經營權的流轉必然受阻。即使實現了土地承包經營權的暫時流轉，由於承包方對來來缺乏穩定的預期，農業長期投入的動力不足，農業的生產條件沒有改變，農業比較利益低下的狀況將繼續存在，土地承包經營權的流轉就難以持續。《物權法》、《農村土地承包法》等法律為土地承包經營權流轉提供了保障。
四、健全的社會保障體系是土地承包經營權流轉的制度保證
由於人口對資源巨大壓力的長期性以及經濟支撐能力的有限性，我國的社會保障體系覆蓋範圍過於狹窄，離農進城的農民被排除在城市社會保障體系之外，又缺乏農村社會保障機制，土地便成了農民的最後保障。承擔著社會保障的功能。土地的這種多功能性決定了農地不能作為單純的生產要素和經濟因素，以效率為標準自由流動、最佳化配置。所以。要實現土地承包經營權順利流轉，建立健全的農村社會保障制度是重要條件。近年來，我國土地承包經營權流轉的實踐就是佐證：隨看改革的不斷深入，越來越多的農業勞動力向第二、三產業轉移，農民的非農收入也隨之提高，但從總體上看，我國土地承包經營權的流轉卻因社會保障的沉重包袱遠遠滯後於農業勞動力向非農產業轉移的進程；土地是農民生存保障的基本依託，很多農民雖然實現了農轉非的職業轉變，但社會基本保障功能因其農民身份仍主要寄託於土地或務工收入。儘管各地也在積極探索和實施身份轉變後農民的社會保障，但仍是初步的。從目前看，農民的社會保障還受兩個方面因素制約：一是城鎮社會保障的高標準、高費率使得農民無法承受；二是社會保障無法有效轉移的弊端不能適應農民流動性的特點，使得已有的實際保障功能大大削弱。從進入流轉的土地看，基本上都是非耕地或經濟發達地區的土地，其原因就是非耕地不受或少受為農民提供基本收入和社會保障的約束，土地能夠自由進入市場流轉。發達地區的非農就業機會多，農民退路多，土地的社會保障功能弱化，土地也較容易進入市場流轉。
五、完善的市場體系是土地承包經營權流轉的前提條件
市場的發育程度是農村土地承包經營權能否進入市場以及多大程度進入市場的前提條件。與普通的商品交易不同，土地交易的運作程式相對複雜。因為土地承包經營權流轉實際上是物權性質土地承包經營權或者物權性質土地承包經營權中部分權能的移轉(或者轉移)，它涉及財產權的多個主體，即土地所有權主體、承包主體(即流出方)、經營主體(即流進方)的經濟利益。與此同時，由於農民的素質普遍不高，而具有一定規模的種植大戶又為數甚少，如果任憑農戶作為漫無目標的流轉對象來完成交易過程，勢必影響土地承包經營權流轉的效率和速度。所以土地承包經營權的流轉要有完善的土地承包經營權流轉市場，特別是要有完善的中介服務機構和交易載體。《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場。”
