基本介紹
- 中文名：土地承包經營權流轉制度的歷史沿革
- 外文名：The history of the transfer system of land contractual management rights
- 核心：土地承包
- 特點：歷史沿革
- 所屬：經濟
一、法律與政策都不允許階段(1978-1983年)
自從20世紀70年代末我國農村實行農村土地承包制以來，廣大農民取得了農村土地承包經營權(即農村土地使用權中的主要一種)，但在法律上仍然一直禁止土地使用權的流轉，土地使用權仍然不能作為一種商品流通。因此，長期以來農村土地就凝固在第一個取得農村土地承包經營權人的手中，農村土地資源就不能在流動中實現合理配置，土地承包經營權本身對於全社會的商品功能就得不到體現。1982年12月4日《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第10條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時農村政策也開始禁止承包地流轉，如中發[1982]1號《全國農村工作會議紀要》規定：“社員承包的土地，不準買賣，不準出租，不準轉讓，不準荒廢，否則，集體有權收回；社員無力經營或轉營他業時應退還集體。”顯然，這一時期法律與政策都明確不允許農村土地承包經營權流轉。但在現實生活中，農村土地承包經營權流轉在這一時期確實已經存在，且一般是農戶間私下進行的。
二、政策初步放開與法律不允許階段(1984-1987年)
1.法律不允許
1986年《民法通則》第80條規定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”《民法通則》第81條規定：“國家所有的礦藏、水流，國家所有的和法律規定屬於集體所有的林地、山嶺、草原、荒地、灘涂不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”1986年《土地管理法》第2條規定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”這些涉及有關土地問題的重要法律的規定，雖然都未從正面具體規定土地使用權可否流轉的問題，但依據這些法律的立法意圖、相關的立法解釋以及當時的司法實踐，我們可以清楚地體會到當時的立法對土地承包經營權的流轉顯然持嚴格禁止的態度。
2.政策初步放開
1984年中共中央1號檔案《一九八四年農村工作的通知》指出：“鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體同意，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集體承包契約的內容。”“自留地、承包地均不準買賣，不準出租，不準轉作宅基地和其他非農業用地”。現在看起來上述規定很平常，但在當時提出土地可以轉包確實是一次大突破，為農村土地承包經營權流轉奠定了政策依據。當時，理論界關於土地轉包是否有償，爭論激烈，主要有以下三種觀點:
(1)應該作出允許有償轉包的政策規定。其理由是，土地是農民生產、生活的重要資源，主要體現為具有社會保障的職能，可以說農民包了地就取得了一定的受益權。這是農民不願放棄土地的重要原因。如不允許土地有償轉包，農民可能粗放經營或請人代耕，也不會放棄土地。另外，對：“償”應歸誰所有，有兩種意見:一種認為應歸承包者所有；另一種認為取償的應該是集體。
(2)不應該允許土地有償轉包。其理由有:第一，發達地區農民對種田不感興趣，提有償轉包更沒人多包地，不利於土地集中；第二，只講有償轉包，不加一些限制條件，會出現土地的“倒爺“，從中牟利，不利於土地的集中。
(3)不要籠統地規定有償或無償。應該明確在什麼條件下允許有償；在什麼條件下允許無償。顯然，政策上已開禁農村土地承包經營權流轉，首先允許承包地轉包，同時政策上已沒有 “不準轉讓“的規定。自1984年開始在廣大農村已出現了農村土地承包經營權轉讓形式，浙江省自20世紀80年代中期以來，隨看鄉鎮企業的發展，農村經濟迅猛發展，一些經濟比較發達的地區，為解決無人種田、棄耕拋荒問題，農戶之間出現了承包地的轉讓。隨看農村土地承包經營權流轉形式增多，於是1986年4月12日《最高人民法院關於審理農村承包契約糾紛案件若干問題的意見》“三、農村承包契約的轉讓與轉包問題”中明確規定：“轉讓是指承包人自找對象，由第三者代替自己向發包人履行承包契約的行為和承包人將承包契約轉讓或轉包給第三者，必須經發包人同意，並不得擅自改變原承包契約的生產經營等內容，否則轉讓或轉包契約無效。”1987年1月22日中發《把農村改革引向深入》指出：“承包期間整治土地，增加投資，提高了土地生產率的，土地轉包時，集體或新承包戶應給予相應補償。”該時期部分省或自治區的地方性規章或政策中已允許農村土地承包經營權轉讓，如1987年2月9日《廣西壯族自治區農業承包契約管理辦法》第13條第2款規定：“土地或其他生產資料的承包者，經發包單位同意，可以將契約的權利、義務轉讓給第三者。”又如1987年10月12日浙江省人民政府發布《浙江省農業承包契約管理試行辦法》第16條規定：“經發包方同意，承包方也可將承包契約的權利、義務全部轉讓給第三者。”再如粵府[1987]140號《廣東省農村合作經濟組織承包契約暫行規定》第17條規定：“承包方將契約規定的權利義務全部或部分轉包或轉讓給第三者，必須取得發包方的書面同意。”該階段，農村土地承包經營權流轉僅僅允許兩種形式，即轉包和轉讓。
三、法律開禁與政策規範階段(1988一2002年)
這一階段涉及農村土地承包經營權流轉有關法律規定。1988年4月12日《中華人民共和國憲法修正案》，將原憲法第10條第4款修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”同時1988年12月29日修改後的《土地管理法》第2條第4款規定：“國有土地和集體所有的土地使用權可以依法轉讓。土地使用權轉讓的具體辦法，由國務院另行規定。”顯然，法律已確立土地使用權是一種財產權，允許其流轉。海南省1990年2月公布的《海南經濟特區土地承包權有償出讓、轉讓規定》第54條規定：“集體所有的土地承包權用於農、林、牧、漁業生產的，經省、市、縣、自治縣人民政府按審批許可權批准，可由村民委員會或農業集體經濟組織有償出讓、出租，作為農業集體經濟組織不得擅自出讓或出租土地承包權用於非農業建設。”1993年7月2日原《中華人民共和國農業法》第13條第2款規定：“在承包期內，經發包方同意，承包方可以轉包所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農業承包契約的權利和義務轉讓給第三者。”1995年頒布的《中華人民共和國擔保法》第34條規定：“下列財產可以抵押:……(五)抵押人依法承包並經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權。”1994年11月26日山西省第八屆人民代表大會常務委員會第十二次會議通過的《山西省集體農用土地使用權轉讓租賃條例》(1997年5月27日山西省第八屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議修改的《山西省集體農用土地使用權轉讓租賃條例》；《山西省實施(中華人民共和國農村土地承包法)辦法》2005年1月1日起施行，同時《山西省集體農用土地使用權轉讓租賃條例》廢止)作了規定。1999年12月9日內蒙古自治區人民政府第十七次常務會議通過了《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》(《內蒙古自治區草原管理條例實施細則》自2006年5月1日起施行，《內蒙古自治區草原承包經營權流轉辦法》廢止)。
這一階段涉及農村土地承包經營權流轉有關政策。1993年11月5日《中共中央關於當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》指出：“在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經發包方同意，允許土地的使用權依法有償轉讓。”1993年11月14日十四屆三中全會《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》第31條指出，在堅持土地集體所有制的前提下，延長土地承包期，允許繼承開發性生產項目的承包經營權。允許土地使用權依法有償轉讓，少數經濟比較發達的地方，本著民眾自願的原則，可以採取轉包、入股等多種形式發展適度的規模經營，提高農業勞動生產率和土地利用率。1995年3月28日國務院批轉《農業部關於穩定和完善土地承包關係的意見》，該意見指出：“在承包經營權轉讓時，必須保護實際耕地者的權益，各地要制定土地承包經營權轉讓費最高限額。”特別值得一提的是國發[1995]7號《國務院批轉農業部關於穩定和完善土地承包關係意見的通知》的《意見》中明確提出：“建立土地承包經營權流轉機制”，並規定：“在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，將承包標的依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。”1996年1月21日《中共中央國務院關於“九五“時期和今年農村工作的主要任務和政策措施》也指出：“隨著勞動力向非農產業轉移，要建立土地使用權流轉機制，在具備條件的地方發展多種形式的適度規模經營。”中辦發[1997]16號《關於進一步穩定和完善農村土地承包關係的通知》規定：“少數經濟發達地區，農民自願將部分‘責任田‘的使用權有償轉讓或交給集體實行適度規模經營，這屬於土地使用權正常流轉的範圍，應當允許。”1998年10月14日《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》明確在“賦予農民有保障的30年土地使用權“的同時，“發揮市場機制在農村土地資源再配置中的基礎作用“，並規定：“土地使用權的合理流轉，要堅持自願、有償的原則依法進行，不得以任何理由強制農戶轉讓，少數確實具備條件的地方，可以在提高農業集約化程度和民眾自願的基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營。”中發[2001]18號《中共中央關於做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》進一步明確：“在穩定家庭承包經營制度的基礎上，允許土地使用權合理流轉，是農業發展的客觀要求，也符合黨的一貫政策。”“土地使用權流轉一定要堅持條件，不能颳風，不能下指標，不能強制推行，也不能用收走農民承包地的辦法搞勞動力轉移。”“土地流轉要按照有關法律法規和中央的政策進行。在承包期內，村集體經濟組織無權單方面解除土地承包契約，也不能用少數服從多數的辦法強迫農戶放棄承包權或改變承包契約。不準收回農戶的承包地搞招標承包，不準將農戶的承包地收回抵頂欠款，不準借土地流轉改變土地所有權和農業用途。流轉期限不得超過農戶承包土地的剩餘承包期。”“土地流轉的主體是農戶，土地使用權流轉必須建立在農戶自願的基礎上。在承包期內，農戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。這是農民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現。任何組織和個人不得強迫農戶流轉土地，也不得阻礙農戶依法流轉土地。由鄉鎮政府或村級組織出面租賃農戶的承包地再進行轉租或發包的‘反租倒包‘，不符合家庭承包經營制度，應予制止。”“農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益，也包括流轉土地的收益。土地使用權的流轉應當是有償的。土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農戶與受讓方或承租方協商確定，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。”
四、法律為主規範流轉階段(2003年以來)
這一階段涉及農村土地承包經營權流轉有關法律。2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《農村土地承包法》(自2003年3月1日起施行)，它以法律形式“賦予農民長期而有保障的土地使用權“，標誌看中國農村土地承包經營制度真正走上了法制化軌道。《農村土地承包法》：“‘總則’中第10條明確規定：“國家保護承包方依法、自願、有償地進行土地承包經營權流轉。”《農村土地承包法》第二章：“家庭承包”第五節“土地承包經營權的流轉”(第32 -43條)共用12個條款對該類家庭承包土地承包經營權流轉作了較全面的規定。該法第三章“其他方式的承包”(第49一50條)共用2個條款對其他方式承包土地承包經營權流轉作了規定。農業部制定了《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(自2005年3月1日起施行)，對農村土地承包經營權流轉作了更為系統的規定，共六章36條組成。《最高人民法院關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》(法釋[2005]6號)已於2005年3月29日由最高人民法院審判委員會第1346次會議通過，自2005年9月1日起施行。該司法解釋對農村土地承包經營權流轉糾紛的處理作了規定。2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過、自2007年10月1日起施行的《物權法》第128條規定：“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定，有權將土地承包經營權採取轉包、互換、轉讓等方式流轉。流轉的期限不得超過承包期的剩餘期限。未經依法批准，不得將承包地用於非農建設。”第133條規定：“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉。”可見，法律已對農村土地承包經營權流轉給予了極大關注和較全面的規範。
這一階段涉及農村土地承包經營權流轉有關政策。2004年4月30日國務院辦公廳《關於妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》明確：“嚴格禁止違背農民意願強迫流轉承包地”，指出：“流轉土地承包經營權是農民享有的法定權利，任何組織和個人不得侵犯和剝奪。要堅決制止和糾正各種違背農民意願、強迫農民流轉土地的做法。強迫農民流轉承包土地的，流轉關係無效，侵害承包方土地承包經營權的責任人應當承擔民事責任，對擅自截留、扣繳流轉收益的行為應予查處並退還款項。鄉村組織應將被強迫流轉的承包地歸還原承包農戶，由其自主決定是否繼續流轉。各地不得為租賃土地的企業和大戶利益，而侵犯農戶的土地承包權益。”2006年2月21日《中共中央國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》明確：“穩定和完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，健全在依法、自願、有償基礎上的土地承包經營權流轉機制，有條件的地方可發展多種形式的適度規模經營“。2007年1月29日《中共中央國務院關於積極發展現代農業紮實推進社會主義新農村建設的若干意見》明確：“規範土地承包經營權流轉”。2007年12月31日《中共中央國務院關於切實加強農業基礎建設進一步促進農業發展農民增收的若干意見》明確：“按照依法自願有償原則，健全土地承包經營權流轉市場。農村土地承包契約管理部門要加強土地流轉中介服務，完善土地流轉契約、登記、備案等制度，在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境。堅決防止和糾正強迫農民流轉、通過流轉改變土地農業用途等問題，依法制止鄉、村組織通過‘反租倒包‘等形式侵犯農戶土地承包經營權等行為。”2008年10月12日十七屆三中全會《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。”2008年12月11日《農業部關於做好當前農村土地承包經營權流轉管理和服務工作的誦知》(農經發[2008] 10號)強調，要從八個方面做好土地承包經營權流轉管理和服務工作。2008年12月20日國務院辦公廳《關於切實做好當前農民工工作的通知》明確：“切實保障返鄉農民工土地承包權益”，指出：“農民工是流動在城鄉之間的特殊群體，耕地仍然是他們的基本保障。違法流轉的農民工承包地，農民工要求退還的要堅決退還；因長期占用不能退還的，要負責安排返鄉農民工就業。對依據口頭協定等方式進行短期流轉且農民工要求收回土地承包經營權的，原則上應退還農民工。長期流轉又有流轉契約的，可依法由雙方協商解決；雙方有糾紛的，可通過法律程式解決。加強對土地承包經營權流轉的管理和服務，農村土地流轉要堅持依法、自願、有償的原則，任何組織和個人不得強制或限制，也不得截留、扣繳或以其他方式侵占返鄉農民工的土地流轉收益。積極推進土地承包糾紛調解仲裁工作，切實保障農民工的合法權益。”2008年12月31日《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》明確：“建立健全土地承包經營權流轉市場。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。堅持依法自願有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。按照完善管理、加強服務的要求，規範土地承包經營權流轉。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法規諮詢、價格評估、契約簽訂、糾紛調處等服務。”
