中國古代監察制度

中國古代監察制度起源甚早，中國古代的封建國家為監督政府官員，為國家利益和皇帝利益而服務，維護既有的統治秩序，保證國家機器正常運轉而設立的一項專門的“準司法”性質的國家監督制度。

監督法律、法令的實施，維護國家法律、法令和法制的統一，參與並監督中央和地方司法機關對重大案件的審理活動，是中國古代監察機構及監察官員的主要職責。

基本介紹

• 中文名：中國古代監察制度
• 形成日期：戰國
• 來源：中國古代
• 性質：制度

發展歷程

戰國

戰國時期，職掌文獻史籍的御史官就已有明顯的監察職能。

秦

秦代開始形成制度，之後便成為歷代的一項重要政治制度。經過長期的發展，這一制度逐步健全和完備。在公元前221年,中國歷史上第一個皇帝——秦始皇統一中國，建立起封建專制主義的中央集權制度，並創建了相對獨立的監察制度。在中央設立御史大夫，位列三公,以貳丞相,御史府為其官署，掌握天下文書和監察。在地方上,皇帝派御史常駐郡縣,稱“監御史”，負責監察郡內各項工作。

漢

漢承秦制，但較秦制更嚴密。在西漢，中央仍設御史大夫作為長官，御史中丞為副，兼掌皇帝機要秘書和中央監察之職。在地方上，西漢初年廢監御史，由丞相隨時委派“丞相史”，分刺諸州。漢武帝時，為加強中央對地方的控制，全國分為13個監察區，叫州部，每個州部設刺史1人，為專職監察官,以“六條問事”,對州部內所屬各郡進行監督。丞相府設司直，掌佐丞相舉不法。朝官如諫大夫加官給事中，皆有監察劾舉之權。郡一級有督郵，代表太守，督察縣鄉。宣帝時，會侍御史二人掌法律文書，也有評斷決獄是非之權。因特別使命而設的符璽御史、治書御史、監軍御史、繡衣御史（亦稱繡衣直指）等，分別行使御史的職權。西漢末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管監察事務。東漢時，御史台稱憲台，仍以御史中丞為長官，但職權有所擴大。御史台名義上轉屬少府，實為最高的專門監察機關。它與地位顯要的尚書台、掌管宮廷傳達的謁者台，同稱“三台”。東漢侍御史，掌糾察；治書侍御史,察疑獄。把全國分成13個監察區,包括1個司隸（中央直轄區）和12個州。司隸設司隸校尉1人,地位極為顯赫，朝會時，與尚書台、御史中丞一樣平起平坐，號曰“三獨坐”。司隸校尉負責監察除三公以外的朝廷百官和京師近郡犯法者。每州置1刺史，用以監察地方政情、受理案件、考核官吏。由於事權混雜，後來刺史逐漸變為凌駕於郡之上的一級地方一級的行政長官，失去了監督地方的作用，故改稱州牧，州也由監察區變為行政區，地方的監察制度便基本瓦解。

魏晉南北朝

這一時期基本處於封建割據的分裂狀態。各朝的監察機構名目不一，但體制與漢代相同，亦有部分變化。魏晉時，御史台不再隸屬少府，而成為由皇帝直接掌握的全國性的監察機構。南梁、後魏、北齊的御史台（亦稱南台）和後周的憲台，仍以御史中丞為主官，北魏稱御史中尉。由於監察長官權勢日大，出現了防範監察官員犯法瀆職的規定。群臣犯罪，若御史中丞失糾，也要罷官。魏晉以後，為防止監察機構徇私舞弊，以發揮其監察效能，明確規定大士族不得為御史中丞。晉以後，御史中丞下設殿中御史、檢校御史、督運御史等，分掌內外監察之權。此時，地方上不再設定固定的監察機構，由朝廷不定期地派出巡御史監察地方官員。此外，御史“聞風奏事”的制度也在這個時期形成。

隋唐時期

隋代時,中央的監察機構仍為御史台,改長官御史中丞為御史大夫，下設治書御史2人為副；改檢校御史為監察御史，共12人，專執掌外出巡察。唐代發展了隋代的監察制度,使監察機構更趨完備。唐初,中央設御史台，由正三品御史大夫為台長，設正四品御史中丞2人為輔佐。御史台稱憲台，大夫稱大司憲。武則天時，改御史台為左右肅政台。中宗後又改為左右御史台。御史台的職權是“掌邦國刑憲典章之政令，以肅正朝列”（《唐六典》卷十三）。御史台下設三院：①台院，侍御史屬之，“掌糾舉百僚，推鞫獄訟”；②殿院，殿中侍御史屬之，“掌殿廷供奉之儀式”；③察院，監察御史屬之，“掌分察百僚，巡按州郡，糾視刑獄，肅整朝儀”（同前）。唐初全國分為10個監察區，稱10道（後增為15道），每道設監察御史1人（先後稱為按察史、採訪處置使、觀察處置使等），專門巡迴按察所屬州縣。唐代進一步擴大了監察機構和御史的權力。御史台享有一部分司法權，有權監督大理寺和刑部的司法審判案件。

諫官系統在唐朝也趨於完備。諫官的設定，秦漢時已有，魏晉南北朝時有較大發展。至唐代，中央朝廷實行三省制，其中門下省的主要職責是匡正政治上的得失，以諫諍為任。門下省置散騎常侍、諫議大夫、補闕、拾遺（其中右補闕、右拾遺隸中書省）、給事中等職，舉凡主德缺違、國家決策，皆得諫正。其中給事中掌封駁（即複審之意）詔制，權力更重。

宋

宋代監察機構隨著封建專制主義的發展而加強。中央沿襲唐制，御史台仍設三院。地方如設通判，與知州平列，號稱監州，有權隨時向皇帝報奏，成為皇帝在地方上的耳目。此外，路一級的轉運使、提點刑獄公事等，也負有監察州縣的責任。為保證監察御史具有較多的從政經驗，宋代明確規定，未經兩任縣令者不得任御史之職。按規定，御史有“聞風彈人”之權，每月必須向上奏事一次，稱“月課”；上任後百日必須彈人，否則就要罷黜為外官或受罰俸處分，名為“辱台錢”。從此開御史濫用職權之例。御史可以直接彈劾宰相，亦有勸諫之責。御史台還有權分派御史參與重大刑事案件的審理。

元

元代中央設御史台，御史大夫秩高從一品，“非國姓（蒙古貴族）不以授”（《元史·太平傳》）。還在江南和陝西特設行御史台，其組織與中央御史台相同，作為中央御史台的派出機關。這是元代監察制度的重大發展。全國分為22道監察區，各設肅政廉訪使（即監察御史）常駐地方，監察各道所屬地方官吏。

明

明代監察制度隨著君主專制中央集權的強化而得到充分發展和完備。中央將御史台改為都察院，“主糾察內外百官之司”。都察院設左右都御史、副都御史和僉都御史。下設13道監察御史，共110人，負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬，但直接受命於皇帝，有獨立進行糾舉彈劾之權。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務。擔任總督和巡撫的官員,其權力比一般巡按御史要大,有“便宜從事”之權。都察院除執行監察權外，還握有對重大案件的司法審判權。戰時,御史監軍,隨同出征。

明代還將地方分區監察和中央按系統監察相結合，專設六科給事中，稽察六部百司之事，旨在加強皇帝對六部的控制。禮、戶、吏、兵、刑、工六科，各設都給事中1人，左右都給事中各1人，給事中若干人。凡六部的上奏均須交給事中審查，若有不妥，即行駁回；皇帝交給六部的任務也由給事中監督按期完成。六科給事中與各道監察御史合稱科道。科道官雖然官秩不高，但權力很大,活動範圍極廣。因此,對科道官的選用十分嚴格。同時還規定，對監官犯罪的處分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有贓從重論”（《明史·職官志》）。

清

清代監察機構沿襲明代，又有所發展。在中央，仍設都察院。早在入關之前，皇太極即下詔：“凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無禮妄行者,許都察院直言無隱”。“倘知情蒙弊,以誤國論”（《大清會典·事例》卷九百九十八）。各級官吏均置於都察院監督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設15道監察御史（清末增至22道），專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中併入都察院。六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾。唐代的台、諫並列，明代的科、道分設，清代的科、道則在組織上完全統一。監察權的集中，是清代監察制度的一大特點。

清代，一方面允許監察官風聞言事，直言不諱；另一方面為了防止監察官權力過大，規定御史對百官彈劾要經皇帝裁決。到宣統年間，新內閣成立，都察院被撤銷。

作用與特點：中國封建社會歷代的監察制度，對加強政府對官吏的監督,清除害,調整統治階級內部矛盾，起了一定的作用。它成為加強中央對地方的控制、強化皇權、鞏固封建統治的重要手段。但在封建君主專制制度下，監察制度是皇權的附屬品，它能否發揮正常作用，與皇帝的明昏有密切關係。同時，由於封建政權和封建官吏的階級本性所決定，監官本身因貪贓枉法而獲罪者也不乏其人。

主要特徵

單線垂直

中國古代監察制度的一個最明顯的特點就是，從中央（皇帝、君主）到地方的各級監察機構形成單線垂直（單線聯繫、單線領導）的相對獨立體系。這種以皇權為中心的監察體制確定了監察與行政（包括中央、地方、甚至是基層）的相對獨立與分離，中央、地方的監察機構與政府機構的相對分離，監察官員與政府官僚的分離。從而確保了監察權力的獨立運作，監察機構的上下一體，監察官員的高效行使權力。

自秦代（前221～前206）確立監察制度以來，單線垂直的監察體系就初具規模，秦在中央設立了最高監察機構御史府，其長官是御史大夫。在御史大夫之下設御史中丞、侍御史、監察史等各級監察官員，而以監察史負責地方各郡的監察事務。漢承秦制，以御史大夫為全國最高長官，全國最高監察機構亦稱御史府，又稱御史大夫寺，別號“憲台”。漢代在御史大夫之下設有御史中丞和中丞，其具體的職務是內掌圖書秘籍，外督十三部刺史，舉劾案章，居殿中察舉非法。御史中丞之下設御史、侍御史，其具體職責是監察違法、舉劾違失、受理中央諸公卿奏事，典法度、掌律令、督察部刺史等。漢代在完善中央御史府機構的基礎上，還先後設立了丞相司直和司隸校慰。司直系丞相，司隸則直屬皇帝。漢代在地方設立監察區，漢武帝時將全國劃分為十三個監察區，稱為州部，各州部均設刺史一名，直接聽命於皇帝及皇帝屬下的中央御史府。這樣，漢代監察單線垂直的獨立體系遂告成形。

到了三國魏晉南北朝時期，中國古代監察制度經歷了一個較低落的發展時期之後，進入隋唐，隨著皇權的再次強化，發展到了一個鼎盛時期。隋代中央監察機構沿用東漢以來的名稱御史台，首長仍為御史大夫。唐代的監察制度在單線垂直獨立體系的建設上最具規模。唐代在中央設御史台，為最高監察機構，至唐高宗時改名為憲台，武后臨朝，又改為肅政台。唐中宗時，又改為左右御史台。唐代中央監察機構不同於前代的是，在御史台之下設立三院，即台院、殿院和察院，三院分立，相互牽制，相互配合，形成一個完善嚴密的中央監察機制。這是唐代中央監察系統高度完備的重要標誌。其中，台院是御史台的基本構成部分，有侍御史四人，行權對象主要是中央各級官員，並可以參加審判機構的案件審理。察院與台院相輔，主要權力是負責巡按和監察地方各級行政官員、唐太宗貞觀十八年，派遣官員分十七道巡察地方州縣。唐玄宗時，增改全國為十五道監察區，監察和糾彈地方官吏。

宋元明清時期的監察制度，在單線垂直的獨立體系方面雖大致沿襲前代，但在某些方面還是有重大創設和發展。例如，實行台諫之制，即中央監察機構將御史台與諫院合一，下設台院、殿院和監院。宋代在地方設定的監察機構較前代更趨複雜，總稱為“監司”，主要由中央派轉運使、按察使、觀察使、通判、走馬承受等對地方執行多元交叉的監察。就是由中央御史台察路級政府，以路線政府察州縣長官，同時將路對州縣的監察權一分為四，由轉運使等分掌。此外，在州一級設通判一職，專掌州縣監察。元代中央的監察機構，廢除了唐宋以來的御史台三院制，設察院和殿中司，而以察院為主。元代在地方設定了行御史台的監察機構，下轄內台、江南行御史台、陝西行御史台，使中央和地方單線垂直的監察體系更為強化。明太祖時廢除御史台，在中央新設都察院，完成了自宋元以來監察獨立體系的一個轉變，都察院長官稱台長。明代廢除宰相制度之後，六部直屬皇帝，在六部各設一都給事中，稱“六科給事中”，加強了對六部官員的監督。明代在地方設十三道監察御史。到了清代，其單線垂直的獨立監察體系基本沿用明制。

地位崇高

在傳統中國的政治制度系統中，要有效執行政治權力，就必須具有一定的政治地位或享有較高的政治權力來監督政治權力的執行者，為了保證監察機關工作的有效性，賦予監察官員位高權重的監察地位，是中國古代監察制度的又一顯著特點。這樣一個特點使古代監察處於極為有利的位置，使監察的運作可以不必依附於行政，有效發揮了對於行政的監察。

秦代設立的全國最高監察長官御史大夫一職，初為副丞相 、銀印青綬，漢初仍然沿用。到了漢成帝時，御史大夫上升為宰相，為三公之一，金印紫綬，史稱“典正法度，以職相參，總領百官，上下相監臨”（註：《漢書補註》卷83《薛寶傳·朱博傳》。），御史大夫名為三公之一，可是實際地位高於丞相和太尉。漢代皇帝在發布詔令時，須經御史大夫下發丞相，凡有重大案件處置，往往由御史大夫負責，丞相無權過問。此外，漢代的監察御史，在監察地方郡縣或諸國時權力極大，六百石的州部刺史可以毫無顧忌舉劾二千石郡國守相。此外，漢代的司隸校尉直屬皇帝，巡行天下郡國通行無阻。

到了唐代發展出一個獨立的給諫系統，與御史台系統相配合。給諫是指給事中與諫議大夫兩項官制。給諫屬於言官，責在規諫君主，其監察的對象實為皇帝，向皇帝進言勸諫，此在中國古代的政治文化與政治制度中是罕見的。唐太宗時名臣魏徵就是一個言官，他對唐太宗的無數次進諫，在一定程度上約束了皇帝的獨斷，此種制度以後歷代仍有沿用。到了宋代，其地方路一級的監察機構統稱監司，實際上已經成為宋代地方的最高權力機構，其地位和權力都在地方行政長官之上。宋代還在河北、河東、陝西、川陝等地陸續設定了權力極重的監察官——走馬承受公事，由皇帝身邊的三班使臣或內侍充任，直接聽命於皇帝，類似於漢代的司隸校尉，其地位之高，權力之大，監察面之廣超乎尋常，幾乎不受什麼限制。明清時期，監察制度中位高權重的特點大為增強，明太祖廢丞相之後，在中央都察院之外再設六科給事中。明代的六科給事中是獨立的監察機構，主要任務是鉗制中央六部，凡六部的所有行政之事，都有權進行審查？駁議、糾正。明代地方道一級所設的監察御史，品階雖略低於地方長官，然其實際地位卻與地方長官一樣，知府以下官員謁見，還需行跪拜禮。明代還設有巡按御史，經常奉旨巡行天下，其類似於漢代的司隸校尉和宋代的走馬承受，而且常臨時外加總督、巡撫、提督等高級官銜，可以不經皇帝詔令而獨立行使監察權，在明代的官吏系統中其權力幾乎是至高無上的。

這個特點還反映在古代監察的彈劾制，彈劾是古代監察的一項重要權力，自秦代就已產生，到了魏晉之後，彈劾之權達到“分督百僚，自皇太子以下，無所不行”（註：《通典》卷24《職官·御史中丞》。）的地步。唐代時期，御史還可以根據風聞彈劾。所謂風聞，就是御史可以根據道聽途說，片言匯報，在沒有真憑實據的情況下，仍可提出彈劾。　

官員選任

首先是監察活動的法律。中國古代監察官員一般稱為“憲官”或“法吏”，通常遵循“以法理官”的監察原則，在行使監察權力之時，監察機關與監察官員依法監察，以法律為準繩。漢代初年就制定了監察六條，如不法事、詞訟、盜賊、鑄偽錢、獄不直、吏不廉等。以後漢代十三州部刺史則以六條監察諸郡官吏與地方豪強，包括強宗豪右、田宅逾制、以強凌弱、以眾暴寡；二千石不奉詔書、遵承典制、倍公向私、旁詔守利、侵漁百姓、聚斂為奸；二千石選署不公、苛阿所受，蔽賢寵頑；二千石違公下比、阿附豪強、通行貸賂、割損政令等。漢代十三州部刺史必須依照法定六條，監察所轄諸郡的官吏，凡涉六條之嫌者，根據情節輕重，給予不同程度的處理。此外漢代監察法令還規定，部刺史一般在每年的八月巡行所轄郡國，部刺史在巡行監察的時候，必須嚴守詔條的規定，如有違背，其本人即成為受彈劾的對象，可見漢代依法監察之嚴格。隋代監察制度仿漢代舊制，重申依法監察之原則，頒布了巡察詔條六條，亦即隋代的察吏六條，包括了察品官以上理政能否；察官人貪殘害政；察豪****滑，侵割下人；察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者等，並設定刺吏十四人，從事四十人，定期依照察吏六條巡行全國州縣。到了唐代，唐太宗貞觀十八年，派遣大臣分十七道巡察地方州縣、唐玄宗時增改全國為十五個監察區，專以察吏六條巡行監察地方官吏，唐代察吏六條之內容與漢代察吏六條相比已有很大變化，包括察官人善惡；察戶口流散，籍帳隱沒，賦役之均；察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡；察黜吏豪宗兼併縱暴，貧弱冤苦不能自申；察農桑不勤，倉庫減耗等。此外，古代監察官在執法過程中，皆頭戴名為“獬豸”之法冠，取意古代神話中的神羊，以其頭頂上的銳利之角專刺不直之人。

其次，中國古代監察制度中還有一個可資借鑑的特點，即重視監察官員的選任，重視監察官員的素質。道理很簡單，因為御史監官皆“糾正非違，台官職也，苟不能正其身，如正人何？”（註：《金史》卷96《李晏傳》。）“以法治人，先當自治其身，違法何以責人。”（註：《明宣宗實錄》卷81。）“科道無私方能彈劾人之有私者。”（註：《欽定台規》卷2《訓典二》。）所以監察官員的選拔和任用，必須強調官員素質，而非年老體弱或有不良政績者另行安排之人。在此，中國歷史上著名清官包拯所言極是：“蓋朝廷紀綱之地，為帝王耳目之司，必在得人，方為稱職，自非端勁特立之士，不當輕授”（註：《包拯集》《請復御史里行》。）縱觀歷朝對於嚴格監察官員的選任主要奉行三條原則。其一，注重監察官員的基本素質。古代對監察官員基本素質的標準主要有下述幾類：清廉、謹慎，介直敢言；剛直敢言、公正無私、通體博識；勤敏練達，立心正直，才守兼優。概括起來定為：清、正、勤、謹四個字。清者為官清廉者也，監察官員本人即為監察官場貪慾污濁之人，若本人為官不清廉，則必與貪官之流合污。正者直也，是為中國傳統道德之出處，而身為監察御史者，重在強調其剛直、介直、公正、敢言。古代監察官員的特殊職責，決定了他們往往招人怨恨“多仇少分”；而且經常是不測之禍相伴其一生，“居官難，居憲司又難，訟罪奪職而人弗怨，此尤難”（註：《滋溪文稿》卷10《王仁墓志銘》。）因此，監察御史必須用正直之士。勤者為勤敏練達，勤於職責，非謂木頭呆子之流。須在複雜的事件中機智敏銳，器識遠大，學問淵博，人情練達，世事洞明。謹者慎也，手握生殺予奪之重權，切不可虛驕傲慢，盛氣凌人，濫用職權，而應該慎於言謹於行，做到不可錯判一人！其二，注重在具有實際政治經驗和有良好治績的各級官吏中選拔監察官。古代監察官員是治官之官，其重視監察官員選任的程度，不同於一般情況下的官吏選拔制度，如察舉、辟舉、薦舉、科舉等選官方式，主要注重從現任官吏中考察選拔一些優秀者，這些人具有豐富的任職經驗和良好的政績，能夠勝任治官之官的重職。其三，晉升從優、出將入相。歷代的御史、監官、科道官們在一生仕宦之中，都要冒一定的風險，所以在晉升上都給予較優的待遇。中國古代自秦漢始，凡官員的晉升一般均受資格之限制，特別是唐代資格制度趨於完善之後，官員升遷必審其資格。然而，歷代監察御史的晉升常有例外，升遷多不講論資排輩而可破格任用。例如，在明代一般官品為六、七品的御史，六年考滿或九年考滿之後，都能迅速超遷至三、四品的高級官員。此外，歷朝宰相的人選亦多有從監察長官中選任的慣例。

局限性

中國古代監察制度歷時二千多年，在古代國家的政治運行中，對於國家權力、政府權力、官僚權力的監察和約束確實發揮了一定的作用。然而，我們也應該認識到，中國古代監察制度的作用是有限的，有其明顯的歷史局限。可以說，中國古代監察制度的主要特點始終與其歷史局限形成二元對立，單線垂直的歷史局限是監察制度的性質；位高權重的歷史局限是古代國家政治制度結構；監察活動法律化的歷史局限是傳統的人治。

性質

中國古代監察官員通稱為“御史”，這個御史的“御”字，即代表了古代國家最高統治者皇帝（君主）個人擁有和占有之意。史實也是如此。御史一職早在戰國時期出現，其職事主要是掌管國王身邊之事務，以後才逐漸地演變為監察官員。《周禮·春官》載：戰國時御史總計172人，其最初之職為掌管圖書法令，隨國王左右的書記和秘書之官。後來，國王經常通過御史了解各方面與全國各地方的情況，以後國王又依靠御史監督中央與地方官員。這樣，御史便漸次成為君主的耳目之官。古代監察御史的起源便決定了古代監察制度的性質，是皇帝（君主）的耳目和工具。

此外，中國傳統政治制度自秦代始，就確立了中央集權主義的專制主義國家。在這樣的帝國中，皇帝主要依靠官僚對國家進行統治和治理。但是，在皇帝的眼裡，官僚僅是一種統治工具。貴族是靠不住的，官僚也同樣靠不住。美國著名歷史學家、漢學家列文森在其《儒教中國及其現代命運》一書中認為：中國的歷史變遷存在著兩種變化，一是中國傳統社會內部的變化，二是傳統與近代之間的變化。中國傳統社會並非死水一潭，它充滿著種種緊張和衝突，其中如君主與官僚制度之間的緊張與衝突。（註：（美）列文森著《儒教中國及其現代命運》，中國社會科學出版社，“代譯序”第8頁。）列文森認為：君主需要的是私人的官僚代理人，而官僚曾是秦漢和後來唐朝的君主反封建制的一種工具，現在它直接與王權相對立。在幫助王權清除了所有對手之後，官僚自己則成了惟一能與王權相抗衡的力量。中國皇帝既不能一開始就剝奪官僚那可怕的結合，威望和行為功能，也不能在此之後用超出官僚之外的讚賞——授予官僚以真正的貴族頭銜——來吸引官僚。顯然，中國歷代皇帝在與官僚的緊張與衝突中，充分發展和利用了監察制度。在解釋這種監察制度的性質時，《管子·九守》認為：君主設立專職監察的目的是：“一曰長目，二曰飛耳　，三曰樹明。”《荀子·君道》也認為君主設立監察御史之用心在於：“牆之外，目不見也；里之前，耳不聞也；而人主守司，遠者天下，近者境內，不可不略知也。”元人葉子奇《草木子》一書所載，元世祖忽必烈有一個說法：管行政的中書省是我的左手，管軍事的樞密院是我的右手，管監察的御史官是我用來醫治這兩手的。非常形象地道明了中國古代監察制度的性質。

既然中國古代的監察制度是皇帝的耳目，皇權的工具，同時也是制約官僚的一種制度，那么這樣的監察制度就必然導致一個直接的歷史局限：誰來監察皇帝？雖然中國古代的監察體系是單線垂直的，是獨立的，但是其權力的源頭卻在皇帝，其獨立也是相對於官僚系統，絕不可能獨立於皇帝之外。例如，中國古代監察制度中風行的彈劾之制，唯有最高統治者皇帝例外，此與當代法治國家相比，成明顯反差。這種歷史局限所導致的一個直接後果就是：高居於監察制度之上的皇帝，只能依賴於個人理性與能力來約束自己。然而人的理性與能力是有限的，皇帝也是如此。這樣，非但不能保證皇帝本人不犯錯誤，也不能保證皇帝始終如一地維護監察制度的正常運行。此外，從比較監察制度的角度來看，這樣一個歷史局限造成一個事實，中國古代的監察制度是為了強化皇權，而不是代表公民意志，不是保護和伸張公民權利，更不是制約和監督君權的制度機制。以12世紀後期到15世紀英國議會的產生、發展及議會制度的確立過程為例，英國議會首要的職能就是依法審判和監察國王及王族，1194年2月大會議對理察一世的弟弟，法定的王位繼承人的審判就是如此（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第76頁。），1215年6月15日國王簽署通過的《大憲章》，宣告了國王應受監督和國民有權合法反抗政府的原則（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第80頁。）。14世紀英國議會取得了批評，監督國王的政治權力，甚至有權廢黜國王，如1327年1月20日廢黜愛德華二世，1399年8月廢黜理察二世（註：程漢大著《英國政治制度史》，中國社會科學出版社，第108頁。）。比較之下，中國古代的監督制度的歷史局限，使之從未產生或出現，也根本不可能產生或出現監察，廢黜皇帝的制度功能。

結構

李慎之先生最近撰文《中國文化傳統與現代化》（註：《戰略與管理》2000年第4期。）認為：“根據我近年的觀察與研究，中國的文化傳統可以一言以蔽之曰：‘專制主義’”。徐復觀先生認為，中國古代國家政體是“皇帝一人專制集權政體”。金耀基先生認為：兩千年中，中國所行的是君主制（註：金耀基著《從傳統到現代》，中國人民大學出版社，第19頁。）。中國古代監察制度的強大和發達，其原因是由中國古代國家政治制度的結構特徵決定的。其特徵從秦漢以後主要表現為“家天下”的皇帝制度，中央集權和官僚制度，是一個一元集權的結構，在權力的最高層次上是一個至高無上的皇權統治。因此，為了鞏固和強化皇權，皇帝一方面必須依靠官僚集團進行統治和治理，一方面必須強化監察制度，對官僚集團進行全方位的嚴密監察。同時，由於中國古代官僚不像現代行政文官，具有嚴格的分工特性，是一個包攬政治、行政、立法、司法等特權的集團，為了對這樣一個特權集團進行有效地監督，強化古代的御史監察制度，以監察權力獨立於和高踞於官僚權力之上，就顯得十分必要。然而，單極的、一元化的集權政治制度特徵，產生了一個至高無上的皇權（君權），因而無法形成建立在最高權力分立的基礎上的、兼有縱向和橫向、乃至雙向間的多元權力監督結構。這樣，權力制衡、法治乃至法律至上的情況是出不來的，權力的相互制約和民主監督也就無法從中產生。因此，中國傳統國家政治制度的結構，既是造成古代監察制度強大和發達的主要原因，也是導致古代監察制度歷史局限的又一陷阱。這種傳統國家政治制度的特徵，導致皇權的至高無上，國家最高權力不受制約。從而使輔助皇帝治理國家的政府也具有了相應的無限權力。這樣一種表現為縱向制約和監督的權力結構，由於缺乏每一個層級的橫向權力制衡、制約與監督，縱向的制約和監督往往是軟弱的，有時甚至是無效的。中國古代官場中盛行的“欺上瞞下”、“官官相護”、地方保護主義都是此種權力結構的反映。

黃敏蘭在撰文探討古代政治權力與官吏腐敗的關係時認為：在中國古代社會中，具有政治能力的社會集團只有一個，這就是官僚集團。官僚集團依靠強權，掌握了社會中一切重要的部門，沒有其他的政治力量能夠從制度上加以制約，而且事實上也根本不存在其他的政治集團。因此，如果官僚集團中個別成員腐敗，那么從其集團的內部還可以處治。如果整個集團普遍腐敗，則社會上就沒有什麼外部力量可以控制了。所以雖然官僚完全能夠自己從法律上制定合法行為與非法行為的標準，在許多朝代之初也幾乎都能嚴刑竣法，懲治腐敗，但隨後法制便愈漸鬆弛，而後終於廢棄。他認為造成這種後果的根源是：中國古代的權力結構產生了腐敗的必然性，並從三個方面加以概括：一是皇權專制制度對腐敗的影響；二是權臣專權對腐敗的影響；三是普遍的專權造成普遍的腐敗。（註：《北京社會科學》第1995年第2期。）結果，在這樣一種國家政治制度結構所導致的權力結構內，監察可謂監不勝監，察不勝察，面對制度性權力結構的缺陷所造成的腐敗，監察最終是無可奈何的！

再從比較政治制度的方面來看，中世紀英國的政治制度，早在公元10世紀前後，就已經逐步形成一個較為合理的權力結構。簡而言之，在這一時期，英國人創立了雙重分權的政治結構的形式，奠定了英國有限君主制（議會制君主立憲制）傳統的基礎。一方面是中央政府與半自治地方政府之間的縱向分權（有限的單一制），另一方面是各級政府組織內部，即國王與賢人會議、郡長與郡區會議、百戶長與百戶區會議之間的橫向分權，由此構成一種縱橫交錯的雙重權力制約機制：這種政治體制特徵所形成的權力結構，有利於防止過度中央集權化和個人化，有利於抑制王權（君權）的無限彭脹。因此，在中世紀向近代過渡時期，當歐洲各國普遍建立絕對君主制度時，英國王權雖然有所加強，但始終沒有達到絕對君主制的程度，依舊保持著有限君主制的政治權力結構。（註：《英國政治制度史》，第34頁。）此外，在歐美等國家的現代化進程中，正如亨廷頓所言：現代化會滋生腐敗。在美、英、德、法等國家的現代化歷史上，隨著政府權力的增強，以及官僚自主性傾向的擴張，也曾出現過大量腐敗現象。但是，由於歐洲傳統政治制度的權力制衡結構的演進，使歐美等現代化的國家權力、政府權力、官僚權力均受到制約。因此，在歐美等國的現代化進程中並不存在中國古代國家中那種制度性的腐敗。

模式

中國古代監察御史在監察過程中較為重視監察活動的法律化，然而，這種“法律化”並不意味著法治化。中國古代自秦漢以來監察御史所奉行的“察吏六條”，實際上是古代的治官之法，是與古代的“官制”、“官法”同屬於一個法律體系的，這與現代的行政法也不能等同。更不能與現代的法律相提並論。這主要是因為中國傳統國家一貫倡導人治政治，這種人治政治也不是人們一般理解上的不講法制，不制訂法律，而是指法律只是君主手中的工具。

中國傳統的人治政治導致人治的權力運作方式，而人治權力運作方式的制度框架，就是所謂的“金字塔”。最高權力主體只有一個，最高權力所有者只有一人。而且在制度上，法律上，這一個與這一人的權力是不受制約的，不受法律控制的。《管子·叢法》曰：“生法者，君也；守法者，臣也；治於法者，民也”。此是典型的人治論點，君主是法律之源，而官員必須奉行君主所制定的法律，即“治官之法”，一般民眾則成了法律懲治的對象。在這樣一種人治權力的政治制度模式中間，必然造成權力與法律之間緊張。法律、制度賦予了權力運作的人治方式，反過來，人治權力運作方式又造成了表面上發達的法律制度的“不完整性”、“不充分性”和“有限性”。政治制度的主要要素是制度、法律及其權力，其中制度與法律構成了權力的運作方式。可以肯定認為，中國進入中央集權之後，在君主專制主義的政治制度之中，權力的運作方式是人治。最高權力沒有控制，不受制約，則制度與法律就處在了被權力所控制的狀態，此恰恰與現代國家政治制度中，制度與法律處在控制和制約權力的位置上的狀況正好相反。在中國古代這樣一種最高層的制度、法律與權力的關係，就形成了一種自上而下的、單極的或曰單向度的權力與制度、法律的關係，權力在三要素之中是主動的，任意的，而制度與法律則是被動的。制度與法律在歷史上的起源與變遷，可以認為主要是一種個人反覆交往、多次博弈的結果。在國家、社會、市場、集體中需要一個共同的框架和規則，一個全體認同的正義的作業系統。因此，制度與法律也是國家、社會、市場和集體的行為準則，應當居於權力之上，應當有主動性，應當控制權力的任意性。雖然權力具有公共性，但是權力並非一定體現公共性。權力往往握在某些階層、某些集團，某些個人之手，因此，權力相對具有一種個人的傾向，如果權力擴大到不被限制，不能控制、不受制約，則權力將變得十分危險。所以，權力應當是居於制度、法律之下，權力應當是相對被動和受控制的。遺憾的是，中國傳統的人治政治，造成權力無限、為所欲為的後果。這是中國歷史上一方面政治制度與法制十分發達，一方面卻是貪污腐敗盛行的矛盾現象的總根源，王亞南先生甚至認為，一部二十四史就是一部貪污史。

這是為什麼？為什麼會產生這種奇特的歷史現象？牟宗三先生在其《中國哲學十九講》中認為：法家理論尊君的結果使得元首的地位無限制，由無限制進而成為無限的。後世的皇帝都是無限體，這是絕對化而非充分客觀化。人間政治組織中任何一個存在若無按照政治法則而來的限制，則這存在就無客觀性。客觀之所以為客觀，即在於服從一政治法則，則為此法則所限制。由此，士或官僚雖有客觀地位，但其政治客觀性未能充分地客觀化。關鍵在於皇帝是無限體，不受任何法律的限制，則士與官僚的客觀地位與政治的客觀性皆不得保障。牟宗三先生這裡的“客觀化”，就是指制度與法律的規則對於權力的限制。皇帝是一個無限體，是因為最高權力高居於制度、法律之上，這樣一來勢必影響到從上到下的“客觀性”，使本來由制度、法律所規定的具有客觀性的士或官僚、也變得不充分起來，使本來充分的、發達的、豐富的制度、法律所規定的官僚權力、職責、義務等，變得時明時暗，或有或無，有法不依，有章不循，長官意志，權大於法等等則成為政治活動的普遍現象。

美國著名漢學家孔飛力認為：中國傳統的官僚君主制中存在著常規權力與非常規權力的長期互動，皇帝總對不起作用的規章條例表現得極不耐煩。他的因應之道是，一方面對日常運作的官僚機器上緊螺絲，另一方面則將自己的非常規權力注入到這一機器的運作中去，以此加強君主非常規權力對官僚常規權力的控制。（註：（美）孔力飛著《叫魂》，上海三聯出版社，第251頁。）其結果，君主的非常規權力必然迫使官僚的常規權力遭到壓抑和破壞，也必須迫使監察活動的法律化變得極不穩定，這種不穩定反映在以下幾個方面：其一，監察取決於皇帝本人的聖明與昏庸。也就是說在中國歷代歷朝的皇帝中，有明君，也有昏君，更有暴君。因此，對於監察官員或諫官，不同素質的皇帝就會有不同的態度。例如：明君唐太宗具有納諫與兼聽則明的雅量，遂使魏徵成名；獨斷的皇帝喜歡奉承、面諛，不喜歡逆耳忠言，隋煬帝即以判死罪的辦法對付進諫之官；唐憲宗則因韓愈進言反對迎佛骨一事，一怒之下將其貶放潮州；海瑞在明世宗時上諫，稱地方政府“吏貪官橫”而被打入死牢。其二，皇帝自身難保時，監察亦要遭殃。在中國古代的政治制度中，監察本來就是皇帝的工具，所以當皇帝的統治被削弱的時候，監察御史自然要遭遇滅頂之災。例如，漢代著名官僚李膺在任司隸校尉時激烈攻擊宦官擅權，結果在兩次黨錮之禍中，追隨李膺的監察御史等官僚多數慘遭殺害。唐開元年間玄宗重用李林甫、楊國忠，結果諫路被這些權臣堵死，李林甫曾威脅說：“今明主在上，群臣將順之不暇，烏用多言！”唐僖宗時，一諫官因上言皇帝“專務遊戲”而被賜死。明代天順年間曹吉祥、石亨等橫行不法，三道御史聯名彈劾，結果全被罷官流放。其三，監察御史借皇帝之威為所欲為：最典型者如漢代杜周，此人對中國人治政治的門道極為精通，深知最高統治者皇帝的意志就是國家法律的出處。因此在辦案中一切以上意為準，時人批評他：“不循三尺法，專以人主意指為獄！”杜周曰：“三尺安出哉？前主所是著為律，後主所是疏為令，當時為是，何古之法！”漢武帝初繼帝位時需除舊臣，杜周心領神會，大開殺威，濫捕無辜，每年抓到長安的二千石以上高官就達百人，先後殃及六、七萬人，因此得到漢武帝重用，被任用為三公之一的御史大夫！武則天時，有一靠告密起家的御史，不識一字，武則天問：“你不識字如何任文官？”此人回答：“獬豸獸也不識字，不是也能識別忠奸嗎？”

監督指向

中國古代的監察制度是一種縱向權力監督模式，它有三個特點：

第一、對權力的監督是一種單向度的上下級隸屬關係，即只能是上位權力對下位權力實行監督，同級別的權力主體之間的監督關係一般不很明顯，更不存在普通民眾對政府官員的監督。在中國古代專制政體裡，皇帝是一個巨大的權力之源，處在權力金字塔的頂端，可以監督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上級機關”加以監督，所以古代中國發展出了世所罕見的御史監察制度。秦漢時，御史的地位仍具有附屬性，御史大夫雖與丞相及太尉並稱“三公”，但實際職權是“掌監察，輔助丞相來監察一切政治設施。它是副丞相，依照漢代習慣，須做了御史大夫，才得升任為丞相。”後來御史機構漸漸獨立，監察權慢慢脫離相權。中央發展了御史台、都察院、以及廠衛等特務機構，地方有巡按御史、督撫、按察司等，龐大的御史監察體系得以建立。至此，除了皇帝以外，從中央到地方所有官員都有其對應的“上級”監察官。

第二、這種監督方式是一種整全的監督，即上位權力對下位權力進行全方位的監督，甚至在特定情況下，完全取代下位權力的運作。監督者和被監督者之間不存在明確的職能分工，只有權力行使範圍的大小。兩者的職權是同一性質的，都是一種沒有分化的整全權能，只不過有上下高低之分。因此在進行監督的時候，上位權力能夠代行下位權力。中國幾千年的古代歷史，國家政權始終不存在明確的職能劃分，立法權和司法權從來就沒有獨立，國家政權表現出明顯的整體性和行政性。實現權力監督的手段不是通過職能劃分，而是通過權力的縱向分配，採取“以上制下”的方式，上位權力起初只是局部的監督矯正，漸漸地就全面取代了原來的權力，形成新的權力級別和機構。這一特點在地方行政區域的形成和中央政權機構的演變中，都有鮮明的體現。“以上制下，全面監督”可謂縱向權力監督模式的本質。

第三、在這種權力監督機制下，垂直縱向的權力層級呈現不斷增多的趨勢。因為權力沒有分化，不能實現相互制衡的功能，但權力又不能過度集中，因此只有在縱向上設立眾多不同級別的權力機構，使每一個級別的權力逐級縮小，達到以上御下的目的。下級權力需要上級權力來監督，後者又需要更高級別的監督，如此上推級別不斷增加。中國古代的行政級別繁多複雜，與這種權力監督模式有直接的關聯。中國歷史上，真正的行政區劃只有秦朝的郡縣，此後所謂的行政區域都是由御史巡察區演變而來。這一演變過程已在本文第一部分有詳細的闡述，更可以用如下簡圖直觀地加以描述：

監察機構向地方行政機關轉變

從上圖可以很清楚地看出，每一級新的行政區的形成，都由相應的中央巡察官作為媒介，新的行政區直接或間接來自原有的監察區。中央權力由監察權向行政權轉化，又產生新的監察權，再轉化為新的行政權，如此循環不已。可以想像，假如沒有辛亥之變打斷這一循環，巡撫總督之後一定會有新的地方官形成。實際上，清代在巡撫總督之上已經有了新的監察官，就是清廷經常派出的欽差大臣、經略大臣、參贊大臣之類。即使辛亥革命之後，仍殘留這種循環的痕跡，各省的督軍，不也是中央政府派駐地方進行統治的代表嗎？在新中國的歷史上，建國初期曾先後設立過“東北、華北、西北、華東、華南、西南六大行政區，並設大區人民政府或軍政委員會。當時，大區是我國的地方最高一級行政區劃，其下轄省、市和行署區等。”由此可見，這種傳統的影響不是一朝一夕能消除的。

就中國古代的權力監督制度言，還有一項鮮明的特徵，此即迴避制。迴避原則可以說是我國傳統官制的一大特色，歷唐宋明清愈益完善，尤其以明清兩代為盛。“明清兩代厲行迴避制、流官制，全國除土司地區和規定必須由孔姓掌權的曲阜縣外，其餘所有縣官都必須由外省人擔任，（本省外縣的也不行，甚至即便是跨省為官，任職地距離本人原籍在500里內也在禁列，有的朝代不僅迴避原籍，還要迴避寄居地、居止處、自家和妻家田產所在地）而且任期很短。”迴避制切斷了地方官員與地方勢力相互結合的途徑，便於中央對地方政權的控制。在這種體制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盤根錯節的關係網可以削弱到最小限度。

因而，縱向權力監督模式的優點是具有較高的權威和效率，在集權模式下，權力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但這種權力監督模式有一個致命的弱點，就是要不斷地設立更高級別的監督者，以對“監督者”進行監督，又從另一方面降低了整個權力系統的運行效率。更為嚴重的是，由於是單向的監督，下位權力不能監督上位權力，所以為了防止上位權力的異化，就必須設立更高位的權力對其進行監督。如此向上延伸，導致監督層級不斷增加。最終必須確立一個具有最高權威、無需任何監督的“終極權力”，否則權力監督將會無窮循環，形成一個“無底洞”。但是，如何保證“終極權力”的正當性，防止終極權力的異化，是縱向權力監督模式無法解決的難題。

在縱向監督模式下，各級官員唯上是從、欺上瞞下、行賄受賄等吏治腐敗現象都是體制性弊端，“監督監督者”的問題始終很難解決。一些具體制度也大多是利弊摻半。比如迴避制，我們知道，西方國家的迴避制主要適用於司法審判領域，其他政府部門則要求具有本地區居民資格者，才能成為該地區的政府官員，其選舉法一般規定候選人必須具有相應的“籍貫”和居住年限，以便於選民更好地了解候選人，監督當選官員。中國古代的迴避制，其“技術上”的優點是明顯的，但它並不具有目的正當性。迴避制的根源在於地方官員不由地方產生，而是中央派駐地方的“代表”，為了防止和減少“中央代表”與地方勢力結合對抗中央，所以必須實行迴避制。在迴避制、流官制下，地方官員往往只對上級負責而罔顧民情，更容易滋生“短期行為”、搜刮行為。

當代啟示

不可否認，我國目前的檢察機關性質繼承了許多傳統的東西，但我國真正意義上的檢察機關是引入西方國家的法律制度的結果。古今中外對國家工作人員的基本要求，儘管不同國家、不同政體，在目的與手段上可能存在著差異，但在保持官員廉潔性、對官員實行監督這一點上，卻是共同的。古代御使監察制度和現今檢察制度職能上的相似性，使得在檢察改革中借鑑古代御使監察制度的某些合理核心，無疑是必要的。

中國古代御史監察都是依附於皇權,官員在行使職權時有充分的身份保障。君主專制下,監察制度的基本出發點是維護以皇權為核心的封建統治,監察官不過是皇帝的耳目,只對皇帝負責。因此監察制度作用的大小又以皇帝的開明與昏聵為轉移。一般說來,在皇帝賢明、重視法治的情況下,監察作用往往能得到較好的發揮,對抑制官吏的貪贓枉法、澄清吏治、行使調節職能、保證國家機器的正常運轉都有一定的積極作用。

對於現今中國檢察官的監督權力，在具有中國特色的社會主義制度下，受到很大的限制，很多職能不能發揮，如：紀律檢察委員會行使著某些“檢察”特權，這與法律格格不入；再如，中國一向流行的做法是“黨管幹部”，試想一下，當一個人的帽子都被別人抓在手上時，這個人還能監督他嗎？不可能的。對此，我們有必要借鑑我國古代監察的身份保障來完善當今檢察事業的監督權。

首先可探索實行檢察官終身制，檢察官一經任用，一般不得違反檢察官個人的意願將其罷免、轉職、停職、減薪或調換工作，只有依照法定條件，才能予以彈劾，撤職，調離或令其提前退休，而在職務上受到不利變動，從而能夠保持公正獨立的地位，並依法處理案件。其次是保障檢察官具有較高的社會地位，賦予檢察官與其特殊責任相適應的某些特權，增強檢察官的社會威望，增強社會對檢察官執法的認同感。

完善管理

中國古代御史監察機構都是從上到下垂直管理。自魏晉御史台脫離少府後，中央監察主體機構與行政機關分離，組成獨立的監察機關。地方監察機構和監察機關一般也不隸屬於地方衙門。這種監察體制有利於監察機構獨立行使監察權，排除同級或上級行政長官的干擾。而現今檢察機關實行的是與司法規律格格不入的雙重領導體制，而且在實踐中更偏重受制於橫向的權力體系，地方化和行政化傾向嚴重。因此，應改革雙重領導體制為垂直管理體制。應加強和改善黨對檢察工作的領導，將黨對檢察工作的領導權交由中央統一行使，最高人民檢察院黨委成員由黨中央選配和管理；省級檢察院黨委成員由最高人民檢察院黨委主管，基層人民檢察院黨委成員由省檢察院黨委主管。地方各級人大對同級人民檢察院黨組實行監督。加強檢察機關的獨立性，建立自成一體，完全獨立的檢察機構。改變目前檢察官以及地方各級檢察機關的檢察長的任免程式和方式，將地方檢察機關的檢察官由地方權力機關選舉和任免改為由國家元首或者由最高人民檢察院檢察長根據一定的程式任命。

垂直領導

中國古代御史監察機構的設定與行政機構的設定不一致，很重視“中央”集權，對地方的制約起到了有效的作用。現行檢察機關雙重領導體制，按行政區劃，設立不同級別的檢察機關，為地方保護主義滋生製造了條件。造成了就國家而言，檢察官只知有地方，不知有中央；就地方而言，檢察官只知服從地方利益的大局，而不知服從憲法和法律這個大局。改革檢察機關按行政區域設定的現狀，重新劃分司法管轄區，不與行政轄區重合一致。打破檢察機關按行政區劃設定的體系，設立不與行政轄區重合的檢察機關，創製出一套適合國情的可使檢察機關免受利益誘惑和其他地方權力影響的設定體系。這樣有利於防止地方勢力的干擾，保證檢察機關依法獨立行使監督權。

完善選任

歷代統治者都非常注重監察官的遴選，即要求監察官有剛正不阿的品質，又要求監察官有豐富的為官經驗和優異的治績，還要求監察官有較高的文化素質。再者對監察官的考核實行“憑實績黜陟“，即根據實績對監察官進行考核，並採取了一些定量化的方法，這樣就可促使監察官盡職盡責、積極上進，減少察與不察一個樣的虛監現象。

現今檢察機關人員整體素質偏低，不能很好地適應檢察工作的發展，很有必要參酌這一制度，建立一套檢察官職業準入和選任制度。在檢察官的選任方面，除了借鑑古代監察官選任的條件外，還要求被選任的檢察官具有堅定的社會主義立場和為人民服務的思想，同時，在選任的過程中要加強上級檢察機關的決定權，弱化行政機關的決定權。在考核、升降方面，要嚴格以其實績為根據，採取定性和定量相結合，定期考核和不定期考核相結合的方式，全面、充分地掌握檢察人員的實績，進而決定其獎懲、升降。同樣，在這一方面要加強上級檢察機關的決定權，弱化行政機關的決定權。

雖然 2001年6月30日九屆全國人大常委會第22次會議對檢察官法進行修改，提高了檢察官任職條件中的學歷條件，規定從2002年開始，我國檢察官任職的學歷條件必須達到本科畢業以上。但這一規定還是極大忽視了檢察職業的特殊性要求，建議國家立法機關再次修改檢察官法，將檢察官任職的學歷條件進一步提高到法律專業本科畢業。規範檢察官選任程式，統一檢察官選任標準。改變檢察官的選任的行政化，按照檢察工作規律要求，從傳統行政模式向新型司法模式轉變。建立從律師或法學教師中選任檢察官的制度。逐步實行上級檢察院的檢察官主要從下級檢察院檢察官中擇優選任，形成檢察官自下而上有序流動的機制。

完善內部監督

清代學者顧炎武指出:“秩卑而命之尊,官小而權之重,此小大相制,內外相維之意也。”（4）監察官是治官之官,更需要潔身自好、操履篤實。必須憑實跡黜陟,嚴格考核監察官吏。御史、諫官的設定多採用“以小馭大”、“秩卑權重”、互相制約的原則。御史、諫官有相對獨立行使職權的權力。

現今的檢察機構上下級之間的業務領導比較薄弱，沒有形成全國統一的、上命下從的縱向指揮有力、橫向協作緊密的一體化工作機制。中國封建社會歷朝歷代都制定了不同類型的監察法規,如漢代的《刺史六條》、宋代的《監司互監法》、元代的《憲台格例》、明代的《憲綱條例》、清代的《欽定台規》等。監察法的制定有助於御史正確地行使職權,同時也對監察官起到了一定程度的約束作用，因此有必要加強上級檢察院對下級檢察院督察、同級檢察院之間相互監督的機制，逐步建成全國各級檢察機關之間互相支持、互相配合、互相協調、互相監督的工作機制。在各級檢察院內部完善索檢委會工作新機制，強化檢委會的監督制約作用，設立案件督察部門，建立辦案質量督察機制，加強各相關內設機構之間的訴訟程式的監督。