鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營的實施辦法

各設區市發改委、財政局、水利局，平潭綜合實驗區經發局、財政金融局：為創新水利投融資機制，促進水利事業持續健康快速發展，根據《國家發改委財政部水利部關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》(發改農經〔2015〕488號)、《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發改委、財政部、水利部、中國人民銀行等6部委2015年第25號令)、《福建省政府關於推廣政府和社會資本合作(PPP)試點的指導意見》(閩政〔2014〕47號)等有關要求，結合我省實際，就鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營，提出如下實施辦法。

一、拓寬參與範圍和方式

(一)敞開社會資本進入領域。除法律、法規、規章特殊規定的情形外，本省水利工程建設運營，一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體願意投入的水利工程，原則上應優先考慮由社會資本參與建設和運營。

(二)加快實施增量水利項目。已列入福建省委省政府《行動計畫》以及《福建大水網規劃》、《福建省水利發展“十三五”規劃》的項目，尤其是具有一定經營性的水庫、引調水、城鄉供水等工程，優先向社會資本開放。

(三)盤活現有水利國有資產。選擇一批已建水利工程，通過股權出讓、委託經營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用於新工程建設。

(四)因地制宜選擇參與方式。各地結合實際，選擇建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、建設-擁有-經營-轉讓 (BOOT)、轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、管理契約(MC)、委託運營(O&M)等社會資本參與方式。綜合水利樞紐、大城市供排水管網的建設經營需按規定由中方控股。水土保持、農田水利等項目,可參照水利部《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》和《鼓勵和引導民間資本參與農田水利建設實施細則》，吸引社會資本投入。

(五)鼓勵一體化建設運營。鼓勵統籌城鄉供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。鼓勵農民合作社、家庭農場、專業大戶、農業企業等經營主體參與投資建設運營農田水利、水土保持等水利設施。對公益性較強、經濟效益較差的項目，可採取配置土地、物業、廣告等經營性資源，或與經營性較強的水電站、自來水廠、旅遊等項目組合開發經營等方式，吸引社會資本參與。

二、落實優惠和扶持政策

(六)保障社會資本合法權益。社會資本投資建設或運營管理水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營管理的水利工程，可按協定約定，依法轉讓、轉租、抵押其相關權益;徵收、徵用或占用的，要按照國家有關規定或約定，給予補償或者賠償。

(七)優先安排政府投資支持。水利工程建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，並按規定安排政府投資。對同類項目，省級以上水利投資優先支持引入社會資本的項目，省級投資補助可適當上浮補助標準，上浮比例不超過10%。政府投資安排使用方式和額度，應根據不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產歸政府所有，同時可按規定不參與生產經營收益分配。允許財政補助形成的小型農田水利和水土保持工程資產由農民用水合作組織或農村集體經濟組織管理和使用。

(八)引導設立水利投資基金。鼓勵省水投集團等投融資平台，按照市場化運作原則，引入專業化合作機構，吸引銀行、保險等金融機構及其他社會資本，投資設立水利投資基金，政府可通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。

(九)完善項目財政補貼管理。對承擔公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作水利項目，政府可對工程維修養護和管護經費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態調整，並以適當方式向社會公示公開。

(十)完善價格形成機制。完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的水利工程供水、發電等產品價格，探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價。鼓勵通過招標、電力直接交易等市場競爭方式確定發電價格。依照法規實行政府定價的，綜合考慮社會資本的合理回報、用戶承受能力、社會公眾利益等因素確定。建立健全公共產品或服務收費的動態調整機制和科學的價格形成機制。執行政府定價或政府指導價後無法收回成本、取得合理收益的，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。

(十一)提供金融信貸政策支持。加大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物，探索以水利項目收益相關的權利作為擔保財產的可行性。積極拓展保險服務功能，探索形成“信貸 保險”合作模式，完善水利信貸風險分擔機制以及融資擔保體系。進一步研究制定支持從事水利工程建設項目的企業直接融資、債券融資的政策措施。對符合《福建省水利建設項目貸款省級財政貼息管理暫行辦法》的社會資本參與項目，優先安排省級財政貼息。對符合省級PPP項目增信資金支持範圍的項目，優先融資增信支持。鼓勵符合條件的PPP項目公司通過IPO(首次公開發行股票並上市)、企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等多種方式籌措資金。PPP項目公司上市，享受我省公司上市獎勵政策;在全國中小企業股份轉讓系統和海峽股權交易中心掛牌交易的PPP項目公司屬小微企業的，省經信委在掛牌當年給予不超過30萬元的補貼。

(十二)推進水權制度改革。將水權交易試點工作納入全省水利改革發展的重要內容，加快探索多種形式的水權交易流轉方式。進一步明確初始水權，開展水權確權登記試點，科學核定取水戶的取水權，積極推進重點行業、重點領域的水權流轉探索，建立水權交易制度。在用水總量超過控制指標的地區，逐步開展農業與工業、生活用水有償轉讓和交易，鼓勵和引導地區間、用水戶間的水權交易，允許通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。依法取得取水權的單位或個人通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內，經原審批機關批准後，依法有償轉讓其節約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全工農業用水水權轉讓機制。

(十三)落實稅費優惠政策。社會資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》、《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》規定條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免徵企業所得稅，第四年至第六年減半徵收企業所得稅。對符合我省總部經濟認定條件的PPP項目公司，享受我省總部經濟的優惠政策。

(十四)優先安排建設用地用林用海指標。對社會資本參與的重大水利工程，予以優先保障和安排用林用地用海指標。項目庫區(淹沒區)等不改變用地性質的用地，可不占用地計畫指標，但要落實耕地占補平衡。重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施建設項目同等政策。

(十五)支持試點示範項目。對社會資本參與水利工程建設運營的，將優先篩選推薦納入國家層面的試點示範項目，爭取國家政策與資金支持。經省財政廳或其授權機構認定，2015—2017年列入省級PPP示範項目的，省財政按照項目新引入社會資本金額給予實施地政府一次性獎勵，獎勵資金主要用於補助PPP項目前期費用及其他相關費用支出。獎勵標準是：5000萬元以上、1億元以下的獎勵50萬元;1億元以上每增加1億元再獎勵 30 萬元;單個項目獎勵額不超過 500 萬元。列入財政部PPP示範項目的，獎勵金額按上述標準增加20%。

三、規範項目實施管理

(十六)把握項目操作流程。重大水利工程要按照國務院辦公廳轉發《財政部發展改革委人民銀行關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》、財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》等有關規定，規範執行項目識別、項目準備、項目採購、項目執行、項目移交等操作流程;其他水利工程參照執行，可結合實際，適當精簡有關流程。

(十七)執行項目建設程式。水利工程按照有關基本建設程式組織建設。及時向社會發布鼓勵社會資本參與的項目公告和項目信息，按照公開、公平、公正的原則，通過公開招標、邀請招標、協商談判等競爭性方式，擇優選擇投資方，確定投資經營主體，由其組織編制前期工作檔案，報有關部門審查審批後實施。實行核准制的項目，按程式編制核准項目申請報告;實行審批制的項目，按程式編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計，根據需要可適當合併簡化審批環節。

(十八)簽好投資運營協定。社會資本參與水利工程建設運營，縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與投資經營主體通過簽訂契約等形式，對工程建設運營中的資產產權關係、責權利關係、建設運營標準和監管要求、收入和回報、契約解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。政府和投資者應對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善契約設計，健全糾紛解決和風險防範機制。

(十九)完善法人治理結構。項目投資經營主體應依法完善企業法人治理結構，健全和規範企業運行管理、產品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業經營管理和服務水平。改革完善項目國有資產管理和授權經營體制，以管資本為主加強國有資產監管，保障國有資產公益性、戰略性功能的實現。

(二十)履行投資經營權利義務。項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程式，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和契約管理制，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養護機制，按照協定約定的期限、數量、質量和標準提供產品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。要嚴格執行工程建設運行管理的有關規章制度、技術標準，加強日常檢查檢修和維修養護，保障工程功能發揮和安全運行。

(二十一)強化實施監管。水行政主管部門應依法加強對工程建設運營及相關活動的監督管理，維護公平競爭秩序，建立健全水利建設市場信用體系，強化質量、安全監督，依法開展檢查、驗收和責任追究，確保工程質量、安全和公益性效益的發揮。發展改革、財政、城鄉規劃、土地、環境等主管部門也要按職責依法加強投資、規劃、用地、環保等監管。落實大中型水利水電工程移民安置工作責任，由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施。

(二十二)落實應急預案。政府有關部門應加強對項目投資經營主體應對自然災害等突發事件的指導，監督投資經營主體完善和落實各類應急預案。水行政主管部門要督促投資經營主體完善和落實相關的防汛抗旱應急預案、防禦颱風預案、防汛搶險應急預案、人員和設備撤退轉移預案、應急水源調度預案等。在發生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可採取應急管制措施。

(二十三)完善退出機制。政府有關部門應建立健全社會資本退出機制，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續安全運行，維護社會資本的合法權益，保證公共利益不受侵害。在社會資本投資協定中，應明確退出路徑，協定期滿退出的，按約定的移交形式、移交內容和移交標準，及時組織開展清產核資、資產交割等工作;遇不可抗力或違約事件導致合作提前終止的，在嚴格清產核資、落實項目資產處理和建設與運行後續方案的情況下，允許社會資本退出。

(二十四)加強後評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目後評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據評價結果，依據契約約定對價格或補貼等進行調整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術創新提高公共服務質量和水平。

(二十五)加強風險管理。各級財政部門要做好財政承受能力論證，根據本地區財力狀況、債務負擔水平等合理確定財政補貼、政府付費等財政支出規模，項目全生命周期內的財政支出總額應控制在本級政府財政支出的一定比例內，減少政府不必要的財政負擔。

四、強化項目組織實施

(二十六)加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營的具體實施細則和配套政策措施。發展改革、財政、水利等部門要建立鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營的協調機制，統籌協調解決實施過程中的問題，按照各自職責分工，認真做好落實工作。

(二十七)完善PPP項目庫。水行政主管部門要加強項目策劃，做好項目儲備，建立並動態更新省市縣三級PPP項目庫，省級項目庫匯總投資額在1億元以上的項目。發展改革、財政部門要將符合條件的水利項目納入PPP項目庫，及時跟蹤調度、梳理匯總項目實施進展。

(二十八)加強信息公開。發展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協調和指導，為工程建設和運營創造良好條件。積極培育和發展為社會投資提供諮詢、技術、管理和市場信息等服務的市場中介組織。

(二十九)加快審查審批。深化行政審批制度改革，建立健全水利項目審批部門協調機制，最佳化審核審批流程，創新審核審批方式，加快審核審批進度。社會資本投資的水利建設項目可進入行政審批“綠色通道”，優先審核、審批，實行限時辦結。對於法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批後、開工前完成。

(三十)開展試點示範。各地要選擇一批項目作為試點，加強跟蹤指導，及時總結可複製、可推廣的經驗，推動完善相關政策，發揮示範帶動作用。試點內容包括探索防洪等公益性部分的成本分攤和運營機制、遠期供水的成本分攤和運營機制、相關項目捆綁組合開發經營、經營管理考核評價體系、社會資本退出機制、國有資產監管、水利工程建設和經營管理、投資經營主體責任以及政府投資、產品定價、財政補貼、金融支持運作方式等。

(三十一)做好宣傳推介。採取廣播電視、報紙、網路、會議等渠道，廣泛宣傳吸引社會資本參與水利建設的政策、方案和措施，大力宣傳社會資本參與水利工程建設、促進水利發展的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩定市場預期，營造良好社會環境和輿論氛圍。通過組織推介會、對接會等形式，向社會資本推薦水利建設項目。