養老保險

養老保險，全稱社會基本養老保險，是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位後的基本生活而建立的一種社會保險制度。

養老保險是社會保障制度的重要組成部分，是社會保險五大險種中最重要的險種之一。養老保險的目的是為保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。

根據《中華人民共和國社會保險法》等有關規定，從2016 年5月1日起，將階段性降低養老保險。

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中指出，加強社會保障體系建設。全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。全面實施全民參保計畫。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，儘快實現養老保險全國統籌。完善統一的城鄉居民基本醫療保險制度和大病保險制度。完善失業、工傷保險制度。建立全國統一的社會保險公共服務平台。自2018年7月1日起，國務院《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》實施。

基本介紹

• 中文名：養老保險
• 外文名：Endowment Insurance
• 分類：基本養老保險
• 作用：有利保證勞動力再生產
• 性質：基本養老保險制度

基本定義

養老保險（Endowment Insurance）是國家依據相關法律法規規定，為解決勞動者在達到國家規定的解除勞動義務的勞動年齡界限或因年老喪失勞動能力而退出勞動崗位後而建立的一種保障其基本生活的社會保險制度。目的是以社會保險為手段來保障老年人的基本生活需求，為其提供穩定可靠的生活來源。

養老保險

養老保險是在法定範圍內的老年人“完全”或“基本”退出社會勞動生活後才自動發生作用的。所謂"完全"，是以勞動者與生產資料的脫離為特徵；所謂"基本"，指的是參加生產活動已不成為主要社會生活內容。其中法定的年齡界限才是切實可行的衡量標準。

同時被保險人只有滿足以下兩個條件，即：達到國家規定的退休條件已辦理相關手續；按規定繳納基本養老保險費累計繳費年限滿15年的，經勞動保障行政部門核准後的次月起，方可按月領取基本養老金及喪葬補助費等。

基本養老保險費由企業和被保險人按不同繳費比例共同繳納。以北京市養老保險繳費比例為例：企業每月按照繳費總基數的19%繳納，職工按照本人工資的8%繳納。

四個層次

我國的養老保險由四個層次（或部分）組成。第一層次是基本養老保險，第二層次是企業補充養老保險，第三層次是個人儲蓄性養老保險，第四層次是商業養老保險。在這種多層次養老保險體系中，基本養老保險可稱為第一層次，也是最高層次。

基本養老保險

基本養老保險（亦稱國家基本養老保險），它是國家和社會根據一定的法律和法規，為解決勞動者在達到國家的解除勞動義務的勞動年齡界限，或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位後的基本生活而建立的一種社會保險制度。基本養老保險以保障離退休人員的基本生活為原則。它具有強制性、互濟性和社會性。它的強制性體現在由國家立法並強制實行，企業和個人都必須參加而不得違背；互濟性體現在養老保險費用來源，一般由國家、企業和個人三方共同負擔，統一使用、支付，使企業職工得到生活保障並實現廣泛的社會互濟；社會性體現在養老保險影響很大，享受人多且時間較長，費用支出龐大。

企業補充養老保險

由國家巨觀調控、企業內部決策執行的企業補充養老保險，又稱企業年金，它是指由企業根據自身經濟承受能力，在參加基本養老保險基礎上，企業為提高職工的養老保險待遇水平而自願為本企業職工所建立的一種輔助性的養老保險。企業補充養老保險是一種企業行為，效益好的企業可以多投保，效益差的、虧損企業可以不投保。實行企業年金，可以使年老退出勞動崗位的職工在領取基本養老金水平上再提高一步，有利於穩定職工隊伍，發展企業生產。

個人儲蓄性養老保險

職工個人儲蓄性養老保險是我國多層次養老保險體系的一個組成部分，是由職工自願參加、自願選擇經辦機構的一種補充保險形式。實行職工個人儲蓄性養老保險的目的，在於擴大養老保險經費來源，多渠道籌集養老保險基金，減輕國家和企業的負擔；有利於消除長期形成的保險費用完全由國家" 包下來" 的觀念，增強職工的自我保障意識和參與社會保險的主動性；同時也能夠促進對社會保險工作實行廣泛的民眾監督。

商業養老保險

商業養老保險是以獲得養老金為主要目的的長期人身險，它是年金保險的一種特殊形式，又稱為退休金養老保險，是社會養老保險的補充。商業性養老保險的被保險人，在交納了一定的保險費以後，就可以從一定的年齡開始領取養老金。這樣，儘管被保險人在退休之後收入下降，但由於有養老金的幫助，他仍然能保持退休前的生活水平。商業養老保險，如無特殊條款規定，則投保人繳納保險費的時間間隔相等、保險費的金額相等、整個繳費期間內的利率不變且計息頻率與付款頻率相等。

基本作用

養老保險是以老年人的生活保障為指標的，通過再分配手段或者儲蓄方式建立保險基金，支付老年人生活費用。它的實施具有以下作用：

有利保證勞動力再生產

通過建立養老保險的制度，有利於勞動力群體的正常代際更替，老年人年老退休，新成長勞動力順利就業，保證就業結構的合理化。

有利於社會的安全穩定

養老保險為老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所養。隨著人口老齡化的到來，老年人口的比例越來越大，人數也越來越多，養老保險保障了老年勞動者的基本生活，等於保障了社會相當部分人口的基本生活。對於在職勞動者而言，參加養老保險，意味著對將來年老後的生活有了預期，免除了後顧之憂，從社會心態來說，人們多了些穩定、少了些浮躁，這有利於社會的穩定。

有利於促進經濟的發展

各國設計養老保險制度多將公平與效率掛鈎，尤其是部分積累和完全積累的養老金籌集模式。勞動者退休後領取養老金的數額，與其在職勞動期間的工資收入、繳費多少有直接的聯繫，這無疑能夠產生一種激勵勞動者的職期間積極勞動，提高效率。

此外，由於養老保險涉及面廣，參與人數眾多，其運作中能夠籌集到大量的養老保險金，能為資本市場提供巨大的資金來源，尤其是實行基金制的養老保險模式，個人賬戶中的資金積累以數十年計算，使得養老保險基金規模更大，為市場提供更多的資金，通過對規模資金的運營和利用，有利於國家對國民經濟的巨觀調控。

在中國，90年代之前，企業職工實行的是單一的養老保險制度。1991年，《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》中明確提出："隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度"。從此，中國逐步建立起多層次的養老保險體系。

主要特點

一是由國家立法，強制實行，企業單位和個人都必須參加，符合養老條件的人，可向社會保險部門領取養老金。

二是養老保險費用來源，一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔，並實現廣泛的社會互濟。

三是養老保險具有社會性，影響很大，享受人多且時間較長，費用支出龐大。因此，必須設定專門機構，實行現代化、專業化、社會化的統一規劃和管理。

通過建立養老保險制度，有利於新老更替，實現就業結構的合理化；為老年人提供了基本生活保障，使老年人老有所養，是應對人口老齡化的一項重要措施，有利於社會穩定；能夠激勵年輕人奮進，提升工資標準，為退休後的生活提供保障，有利於從側面上促進經濟發展。

養老問題不僅是社會問題，而且是一個全球性問題，關係到一個國家或社會的經濟、文明發展，需要我們予以足夠的重視。由於養老保險的實施範圍很廣，被保險人享受待遇的時間較長，費用收支規模龐大，因此，必須由政府設立專門機構，在全社會統一立法、統一規則、統一管理和統一組織實施。

制度類型

養老保障

世界各地不同國家的養老保險制度分類如下：

1、儲金型養老保險。儲金型養老保險制度在一批新興市場經濟國家實行，以新加坡、智利等國家為代表，強調自我保障的原則，實行完全積累的基金模式，建立了不同類型的個人養老保險賬戶或“公積金”賬戶。

2、國家型養老保險。國家型養老保險制度曾經在大多數計畫經濟國家實行，以前蘇聯、東歐國家為代表。按照“國家統包”的原則，由用人單位繳費，國家統一組織實施，工人參與管理，待遇標準統一，保障水平較高。

3、傳統型養老保險。傳統型養老保險以美、德、法等發達市場經濟國家為代表，貫徹“選擇性”原則，即並不覆蓋全體國民，而是選擇一部分社會成員參加，強調待遇與工資收入及繳費(稅)相關聯，因此也可稱為“收入關聯型養老保險”。

4、福利型養老保險。福利型養老保險以英、澳、加、日等發達市場經濟國家為代表，貫徹“普惠制”原則，基本養老保險覆蓋全體國民，強調國民皆有年金，因此稱為“福利型”或“普惠制”養老保險。

5、混合型養老保險。原來實行福利型養老保險的國家，如今大多已經或正在向一種混合型制度轉軌。即福利型養老保險與“收入關聯型養老保險”同時並存，共同構成第一支柱的基本養老保險。英國與加拿大就是這種。

制度模式

世界各國實行養老保險制度有三種模式：

傳統型

傳統型的養老保險制度又稱為與僱傭相關性模式（employment-related programs）或自保公助模式，最早為德俾斯麥政府於1889年頒布養老保險法所創設，後被美國、日本等國家所採納。個人領取養老金的工資替代率，然後再以支出來確定總繳費率。

養老保險制度

個人領取養老金的權利與繳費義務聯繫在一起，即個人繳費是領取養老金的前提，養老金水平與個人收入掛鈎，基本養老金按退休前雇員歷年指數化月平均工資和不同檔次的替代率來計算，並定期自動調整。除基本養老金外，國家還通過稅收、利息等方面的優惠政策，鼓勵企業實行補充養老保險，基本上也實行多層次的養老保險制度。

國家統籌型

國家統籌型（universal programs）分為兩種類型：

（1）福利國家所在地普遍採取的，又稱為福利型養老保險，最早為英國創設，如今適用該類型的國家還包括瑞典、挪威、澳大利亞、加拿大等。

該制度的特點是實行完全的“現收現付”制度，並按“支付確定”的方式來確定養老金水平。養老保險費全部來源於政府稅收，個人不需繳費。享受養老金的對象不僅僅為勞動者，還包括社會全體成員。養老金保障水平相對較低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亞養老金待遇水平只相當於平均工資的25%。為了解決基本養老金水平較低的問題，一般在力提倡企業實行職業年金制度，以彌補基本養老金的不足。

該制度的優點在於運作簡單易行，通過收入再分配的方式，對老年人提供基本生活保障，以抵銷市場經濟帶來的負面影響。但該制度也有明顯的缺陷，其直接的後果就是政府的負擔過重。

由於政府財政收入的相當於部分都用於了社會保障支出，而且經維持如此龐大的社會保障支出，政府必須採取高稅收政策，這樣加重了企業和納稅人的負擔。同時，社會成員普遍享受養老保險待遇，缺乏對個人的激勵機制，只強調公平而忽視效率。

（2）國家統籌型的另一種類型是蘇聯所在地創設的，其理論基礎為列寧的國家保險理論，後為東歐各國、蒙古、朝鮮以及中國改革以前所在地採用。

該類型與福利國家的養老保險制度一樣，都是由國家來包攬養老保險活動和籌集資金，實行統一的保險待遇水平，勞動者個人無須繳費，退休後可享受退休金。但與前一種所在地不同的是，適用的對象並非全體社會成員，而是在職勞動者，養老金也只有一個層次，未建立多層次的養老保險，一般也不定期調整養老金水平。

隨著蘇聯和東歐國家的解體以及中國進行經濟體制改革，採用這種模式的國家也越來越少。

強制儲蓄型

強制儲蓄型主要有新加坡模式和智利模式兩種。

（1）新加坡模式是一種公積金模式。該模式的主要特點是強調自我保障，建立個人公積金賬戶，由勞動者於在職期間與其僱主共同繳納養老保險費，勞動者在退休後完全從個人賬戶領取養老金，國家不再以任何形式支付養老金。個人賬戶的基金在勞動者退休後可以一次性連本帶息領取，也可以分期分批領取。

國家對個人賬戶的基金通過中央公積金局統一進行管理和運營投資，是一種完全積細小的籌資模式。除新加坡外，東南亞、非洲等一些開發中國家也採取了該模式。

（2）智利模式作為另一種強制儲蓄類型，也強調自我保障，也採取了個人賬戶的模式，但與新加坡模式不同的是，個人賬戶的管理完全實行私有化，即將個人賬戶交由自負盈虧的私營養老保險公司規定了最大化回報率，同時實行養老金最低保險制度。該模式於20世紀80年代在智利推出後，也被拉美一些國家所效仿。強制儲蓄型的養老保險模式最大的特點是強調效率，但忽視公平，難以體現社會保險的保障功能。

制度結構

中國社會養老保險體制構架按照人口類型可分為城鎮企業職工養老保險、機關事業單位養老保險和農村養老保險三大部分。中國最初的社會養老保險制度即是城鎮養老保險制度。國家機關事業單位人員的養老保險制度是從鎮職工養老保險制度中分離出來的，其後，在制度變革過程中又經歷了合併和分離的過程。

2014年12月23日，第十二屆全國人大常委會第十二次會議上關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告中明確，推進機關事業單位養老保險制度改革，建立與城鎮職工統一的養老保險制度。養老金“雙軌制”矛盾將從制度和機制上得以化解。

城鎮企業職工

城鎮企業職工養老保險制度先後經歷初步建立（1950—1966）、“文革”中的破壞以及“文革”後的恢復（1966—1986）、改革與完善（1986 年至今）三個階段。

初步建立階段的社會養老保險制度具有以下特點：

（1）有明確的法律依據；

（2）完全現收現付制的模式；

（3）企業繳費，職工個人不繳費；

（4）企業間實行全國統籌的保險費率；

（5）政策制定、監督和執行分別由不同的部門承擔。勞動部負責政策的制定和監督，工會系統負責具體的保險經辦，二者相互監督相互制衡[1]。

但該制度也存在明顯問題：

（1）覆蓋範圍狹窄，即僅限於城鎮國有企業和集體企業的正式職工和機關事業單位職工。

（2）按崗位劃分參保條件。計畫經濟的特徵使人們一旦進入特定崗位就享受到相應的保障。

（3）保險體系層次單一，所有責任都由政府承擔。而且在現收現付制度模式下，基本沒有任何積累資金。

“文革”中，中國的社會養老保險制度遭到了嚴重的破壞。“文革”結束後，養老保險制度逐步恢復。此階段的制度特點為：

（1）單位成為養老保險金籌集發放的主角，企業完全承擔了原來勞動部和工會的職責，制度中的監督與制衡關係不復存在；

（2）依然實行現收現付制的模式[1]。

存在的問題主要有：

（1）覆蓋面狹窄。改革開放後，中國出現了多種經濟形式，但基本養老保險制度仍主要集中於國營企業；

（2）企業完全負擔社會養老保險，且新老企業負擔不均；

（3）基本養老金計發辦法無法適應工資制度改革的要求。經濟改革使多種經濟成分得到發展，企業工資制度也發生變化，以標準工資為基礎的養老金計發難以為繼；

（4）基本養老金沒有調整機制，如沒有考慮通貨膨脹的因素等；

（5）退休條件以及待遇水平與工齡掛鈎的做法欠科學。
1995 年，在企業職工養老保險制度中首次引入個人繳費和繳費確定型制度，打破了以往現收現付制模式下繳費責任主要由企業承擔的局面，強調個人在養老保險中的責任和義務。然而，現實中還存在著一系列尚未解決的問題：

（1）統籌範圍實際上仍以縣市為主，與“實現養老保險省級統籌”的目標相距甚遠；

（2）各地養老金收繳、支付標準不一，阻礙了勞動力跨地區的流動；

（3）企業仍然擔負著養老金髮放和管理退休職工的責任；

（4）1995 年的改革導致前後兩個實施方案並存，在制度設計和管理上帶來新的混亂。社會統籌與個人賬戶相結合造成資金運作上的賬目、管理混合運行現象，給統籌資金挪用個人賬戶提供了方便；

（5）覆蓋面依然很小，統籌層次依然很低。
隨著改革的不斷深入，城鎮企業職工基本養老保險的覆蓋面進一步擴大，制度本身也得到了完善和發展。但改革過程中依然存在很多問題：

（1）最突出的便是巨大的隱性債務。現收現付制向基金積累制過渡的過程中，由於一部分人的過渡養老金全部或部分沒有個人積累，所有都要從社會統籌中支付，但規定要求“企業繳費一般不超過企業工資總額的20%”，但又要求“保證按時足額發放養老金”，於是很多地區的繳費比例大大超過了有關規定；

（2）過高的費率負擔使很多已參保的企業採取各種手段逃避拖延繳費；

（3）覆蓋面雖擴大但一些非正規就業的社會弱勢群體如農民工仍得不到保障；

（4）由於經濟發展的地區不均衡，僅以省為基礎的養老保險制度難以解決各地區之間的勞動力流動問題。

機關事業單位

國家機關事業單位人員的養老保險與城鎮職工養老保險在制度變革過程中先後經歷了分離→合併→分離的過程。1955 年12 月國務院頒發的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》使得國家機關事業單位人員的養老保險從職工養老保險制度中分離出來；1958 年3 月，國務院將國家機關事業單位和企業職工養老保險待遇合併；1978 年6 月，國務院發布檔案分別規定了幹部和工人的離、退休制度，從而將自1958 年起幹部和工人實行的統一退休退職辦法重新分成兩個不同的制度；1980 年10 月國務院頒布的《關於老幹部離職休養的暫行規定》和1982 年4 月頒布的《關於老幹部離職休養的幾項規定》共同構建了老幹部離休制度；1993 年8 月，國務院頒布的《國家公務員暫行條例》對國家機關事業單位人員的退休養老制度做了較大修改和調整，公務員不需要為養老繳納任何費用。
機關、事業單位社會養老保險制度的基本特點是：

（1）養老保險金固定。一般以退休前最後一個月的工資為基數按一定比例計發；

（2）保障水平高。無論是名義替代率還是實際替代率都高於企業；

（3）個人不承擔繳費義務完全由財政負擔。
該制度存在的主要問題為：由於沒有統一的政策和法規相配套，各地區根據自身的財政收入狀況自行其是，致使機關事業單位的養老保險待遇與企業職工的養老保險制度不相銜接，而且事業單位彼此之間差距明顯。

城鄉居民

農村養老保險制度先後經歷了初步探索與試點推廣（1982—1994）、逐步發展（1994—1997）、衰退停滯（1998—2008）以及嶄新發展（2008 年至今）四個階段。
自新中國成立至改革開放前，中國並沒有嚴格意義上的農村養老保險制度。1982 年，全國11 個省市3 547 個生產隊實行養老金制度，養老金由大隊、生產隊根據經濟狀況按比例分擔，從隊辦企業利潤和公益金中支付[3]；1987 年3 月，民政部下發《關於探索建立農村基層社會保障制度的報告》[4]；1991 年，國務院授權民政部在有條件的地區，開展建立農村社會養老保險制度的試點工作。此階段農村養老保險的主要特點是：

（1）在養老保險金的籌集渠道上，集體經濟承擔了主要義務，資金的多少受集體經濟效益的影響，來源不穩定，個人不承擔繳費義務；

（2）在養老金的計發上，沒有科學嚴格的計算；

（3）養老金的管理上，以村鎮企業或鄉鎮為單位，缺乏監督和約束機制，資金安全性差，流失嚴重。
1994—1997 年，勞動和社會保障部先後提出整頓方案：繼續在有條件的地區進行農村社會養老保險的探索。在此基礎上，針對進城農民工、城鎮農轉非人員和農村勞動者研究設計標準不同、可互相轉變的養老保險辦法。2008 年10 月，黨的十七屆三中全會指出要建立新型農村社會養老保險制度；2009 年9 月國務院發布《關於開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，規定2020 年基本建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的目標；在籌資模式上，採用統賬結合的制度模式；在基金管理上，新農保基金要納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。新農保制度模式的主要特點為：

（1）基金籌集以個人繳費為主、集體補助為輔、國家政策扶持，突出自我保障為主的原則；

（2）實行儲備積累，建立個人賬戶，個人領取養老金的多少取決於個人繳費的多少和積累時間的長短；

（3）農村務農、經商等各類從業人員實行統一的社會養老保險制度，便於農村勞動力的流動；

（4）採取政府組織引導和農民自願相結合的工作方法。

2011年，國務院啟動城鎮居民社會養老保險試點。2012年7月1日，全國所有縣級行政區全部開展新型農村和城鎮居民社會養老保險工作，基本實現了制度全覆蓋，比原計畫提前了8年。截至2012年8月底，全國城鄉居民參保人數達到4.32億人，加上職工養老保險，總計覆蓋超過7億人，其中領取基本養老金的超過1.8億人 （城鄉居民1.18億人，離退休人員0.7億人）。我國建立起世界上最大的基本養老保險制度，幾千年來中國人老有所養的願望初步實現。

數額計算

基本養老保險費由企業和職工個人共同負擔：企業按本企業職工上年度月平均工資總額的一定比例繳納（北京是19%，其他城市可能不同），職工個人按本人上年度月平均工資收入的一定比例繳納（一般為8%）。

四川農村養老保險

城鎮個體工商戶、靈活就業人員和國有企業下崗職工以個人身份參加基本養老保險的，以所在省上年度社會平均工資為繳費基數，按20%的比例繳納基本養老保險費，全部由自己負擔。

基數

所謂社會保險的繳費基數，是指企業或者職工個人用於計算繳納社會保險費的工資基數，用此基數乘以規定的費率，就是企業或者個人應該繳納的社會保險費的金額。企業一般以企業職工的工資總額作為繳費基數，職工個人一般則以上一年度的月平均工資為個人繳納社會保險費的工資基數。在我國，繳費基數由社會保險經辦機構根據用人單位的申報，依法對其進行核定。

一般來說，職工繳費工資如果高於所在省市上年度社會平均工資300%的，以上年度社會平均工資的300%作為繳費基數；職工繳費工資低於工資所在省市上年度社會平均工資40%的，以所在省上年度社會平均工資的40%作為繳費基數。（最高和最低繳費基數的計算比例，各城市可能不同，以各城市人力資源和社會保障局公布的計算比例和基數為準。）

申請條件

職工按月領取基本養老金必須具備三個條件：

1. 達到法定退休年齡，並已辦理退休手續；
2. 所在單位和個人依法參加養老保險並履行了養老保險繳費義務；
3. 個人繳費至少滿15年(過渡期內繳費年限包括視同繳費年限)。如今，中國的企業職工法定退休年齡為：男職工60歲;從事管理和科研工作的女職工55歲;從事生產和工勤輔助工作的女職工50歲，自由職業者、個體工商戶女年滿55周歲；
4. 基礎養老金= 全省上年度在崗職工月平均工資（1+本人平均繳費指數）÷2×繳費年限×1%；
5. 個人賬戶養老金=個人賬戶儲存額÷個人賬戶養老金計發月數；
6. 以上兩項A+B之和為每月領取額;

餘額繼承

2011年5月12日，人力資源和社會保障部開始徵求《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》的公眾意見。草案規定了基本養老保險繳費不足15年人員的待遇，並明確基本養老保險個人賬戶餘額可以繼承。

養老保險

草案規定，參加職工基本養老保險的人員，達到法定退休年齡時累計繳費不足15年的，可以延長繳費至滿15年。社會保險法實施前參保、延長繳費5年後仍不足15年的，可以一次性補繳至滿15年。

對於未繼續繳費或者延長繳費後累計繳費年限仍不足15年的人員，可以申請轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險，享受相應的養老保險待遇。對於不願意延長繳費至滿15年，也不願意轉入新型農村社會養老保險或者城鎮居民社會養老保險的，可以申請將其個人賬戶儲存額一次性支付給本人。

草案明確規定，退休人員享受基本醫療保險待遇的繳費年限按照各地現有規定執行。

為了規範管理，草案明確個人賬戶不得提前支取和個人賬戶餘額繼承辦法。參加職工基本養老保險的個人，在達到法定退休年齡前離境定居的，其個人賬戶予以保留;達到法定退休年齡的，按照國家規定享受相應的養老保險待遇。同時，明確參加職工基本養老保險的個人死亡的，個人賬戶中的餘額可以全部繼承。

草案還明確了養老保險關係轉移接續的具體辦法，參加職工基本養老保險的個人跨省流動就業的，達到法定退休年齡時，基本養老金分段計算、統一支付。

歷史沿革

我國企業職工的養老保險制度建立於20世紀50年代初期，後分別於1958年和1978年作過兩次修改。1997年國務院頒布《關於建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號），我國建立了統一的企業職工基本養老保險制度，制定了社會統籌與個人賬戶相結合的養老保險制度，建立了職工基本養老保險個人賬戶。從此，我國逐步建立起多層次的養老保險體系。為此，我國的養老保險制度體系由三個部分組成。第一部分是基本養老保險，第二部分是企業年金，第三部分是個人儲蓄性養老保險。
20世紀80年代實行養老保險社會統籌試點開始進行改革探索，90年代改革全面展開並不斷深化，建立了由國家、企業和個人共同負擔的基金籌集模式，確定了社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式，統一了企業職工基本養老保險制度。社會統籌部分採取現收現付模式，均衡單位負擔；個人賬戶部分採取積累模式，體現個人責任，全部由個人繳費形成。養老保險基金主要由企業和職工繳費形成，企業繳費比例一般不超過企業工資總額的20%，個人繳費比例為8%，由用人單位代扣代繳。

社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度是我國在世界上首創的一種新型的基本養老保險制度。這個制度在基本養老保險基金的籌集上採用傳統型的基本養老保險費用的籌集模式，即由國家、單位和個人共同負擔；基本養老保險基金實行社會互濟；在基本養老金的計發上採用結構式的計發辦法，強調個人賬戶養老金的激勵因素和勞動貢獻差別。因此，該制度既吸收了傳統型的養老保險制度的優點，又借鑑了個人賬戶模式的長處；既體現了傳統意義上的社會保險的社會互濟、分散風險、保障性強的特點，又強調了職工的自我保障意識和激勵機制。隨著該制度在中國實踐中的不斷完善，必將對世界養老保險發展史產生深遠的影響。
我國養老保險制度的重要性被歸納為以下五個方面：建立完善的社會保障體系，為廣大參保職工和離退休人員提供適當水平的基本生活保障；完善社會保障體系是國有企業改革和經濟結構調整的迫切需要；完善的社會保障體系有利於改善居民對改革的心理預期，增加即期消費，促進我國經濟的持續、快速增長；完善社會保障體系是發展勞動力市場的要求；完善社會保障體系是應對人口老齡化的需要。
根據上述原則制定的一系列養老保險制度，形成了建立養老保險制度三支柱的共識。第一支柱是社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險。從20世紀80年代開始，我國政府在進行試點和總結實踐經驗的基礎上，建立了社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險。基本養老保險是整個社會保險體系的基礎。基本保險的資金來源於國家、企業和個人三方。國家立法或通過行政手段要求企業必須強制參保，由企業和個人共同繳費形成基本養老保險基金，其中社會統籌基金由企業繳費的一部分形成，職工個人賬戶基金由個人繳費的全部和企業繳費的一部分形成。以保證勞動者獲得基本生活保障。第二支柱是近年來逐步明確的企業年金。早在1991年，根據《國務院關於企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）檔案和《關於建立企業補充養老保險制度的意見》（勞部發[1995]464號）檔案，要建立多層次的社會養老保險體系，企業年金是其中的一個層次。企業年金是由企業和職工共同負擔或是完全由企業負擔，是企業按照其經營效益自願參加的，政府給予參保企業以一定的優惠政策，由國家巨觀指導、企業內部決策執行。企業年金是企業在繳納社會保險費義務之後的附加保險，它主要是企業根據其自身經營情況為職工出資投保的旨在解決企業職工退休後在基本養老保障外取得的養老金。第三支柱是個人儲蓄性養老保險。個人儲蓄性養老保險是由個人根據其自身需要，自願投保，保險費由投保人全部負擔。主要包括自願的個人儲蓄和個人購買商業養老保險。
以上三個支柱在理論上將一個養老保險制度應有的再分配功能、儲蓄功能與保險功能有機地結合在一個共同的養老保險制度之中。

2009年12月29日國務院辦公廳發出通知，轉發人力資源和社會保障部、財政部《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》，要求各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構，結合實際，認真貫徹執行。辦法從2010年1月1日起施行，旨在切實保障參加城鎮企業職工基本養老保險人員的合法權益，促進人力資源合理配置和有序流動，保證參保人員跨省流動並在城鎮就業時基本養老保險關係的順暢轉移接續。

國務院日前印發《關於建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定建立養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。實行養老保險基金中央調劑制度，不會增加企業和個人繳費負擔，也不會影響離退休人員待遇水平。

主要問題

養老基金的籌資範圍窄

就我國人口結構而言，我國已經邁入了老齡化社會，為了能夠使老齡人口的基本生活得到保障，當務之急是如何籌集到更多的養老資金。儘管早在1991年《國務院關於深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發[1995]6號）檔案中確定的養老保險體制改革的目標之一就是要求建立資金來源多渠道的養老保障體系，但目前我國養老保險基金籌資面依然狹窄，主要來源是國家預算和企業營業外列支的生產性收益。並且，國家並不鼓勵人民多存養老金，而世界上一些已開發國家，如美國、日本等國則鼓勵多存養老金，為國家財政減輕負擔。隨著我國社會老齡化的加重，如果不採取措施，我國財政負擔會越來越重。

行政管理體制與養老金制度不相匹配

首先，目前我國大部分地區的社會養老保險統籌層次較低，主要原因是我國對養老保險的行政管理模式是屬地化管理，即市（縣）養老保險經辦機構由地方政府管理，所以市（縣）養老保險經辦機構必然成為地方政府利益的首選目標。省級政府的統籌目標是綜合平衡全省各市（縣）、各行業部門之間的利益，所以便出現了省級養老保險機構與市（縣）級養老保險機構利益的衝突，使得省級統籌難，全國統籌難，全國高度統籌更是難上加難。2011年7月1日，國務院啟動了城鎮居民養老保險試點，目標是覆蓋全國60%的地區，至2012年的時候覆蓋全國。很明顯，在“量”上我國社會養老保險將是完美的蛻變，但經過上面的分析我們不難發現，這種分級行政管理體制使得省級統籌、全國統籌難以實現“質”的飛躍。

其次，由於徵收、支出、管理全部由社保部門負責，造成了行政工作人員的浪費。我國社會養老保險的政策制定、費用收繳、投資運作、監管查處都是由社保部門負責。社保局通過單獨組織一批專業人士對企業進行財務核算、監控企業員工工資，通過專業征管軟體對各個企業進行調查、稽核、收繳。這一過程造成了社保基金的額外支出，甚至有些地方的社保基金40%以上被當作行政費用浪費掉了。與我國相比較，在智利、新加坡、美國等國家對養老金的徵收都是由稅務部門操作，獨立的政府或者私營的基金管理公司負責投資，最後統一由社保部門負責養老保險金的支出及政策標準的制定。

雙軌制的存在造成了不公平的現象

我國機關事業單位與城鎮企業職工的養老保險金制度在設計與運行上大相逕庭，出現了雙軌制現象。20世紀90年代，城鎮企業職工養老保險初步建立了社會統籌和個人賬戶相結合的部分積累制，即當代人養老費用由兩部分組成。一部分是社會統籌即代際轉移支付，另一部分由當代人工資的一定百分比部分儲蓄支付。而機關事業單位的養老保險制度仍保持著現收現付制模式，即用年輕在職一代人的收入來支付當代退休人員的養老費用（代際轉移）。由於制度的不統一，雙軌制也造成了在城鎮企事業與機關事業單位兩部分人員在參保義務及待遇水平不平衡，引發了社會矛盾。更有專家表示，社會保險的雙軌制是社會不安定的主要因素。

養老保險基金違規挪用現象嚴重

企業繳納的20%的養老金納入社會統籌賬戶中，而養老基金的徵收、支出、管理監督均由勞動和社會保障部門負責，這不免會出現“左手監管右手”的現象。統籌賬戶中的社會養老基金在被使用時，各省各市沒有任何的披露，養老保險個人賬戶也不會匯報基金的投資用途、投資回報率，造成了基金違規挪用現象愈演愈烈，進而將影響擴散到全國。這種缺乏制約與監管的管理體制使得養老保險基金最終可能成為沉沒成本，得不到任何投資回報。我國人口基數很大，在老齡化社會來臨的情況下，這種違規挪用保險基金的行為會給國家財政帶來沉重的打擊。

養老金的收益性較低

從遼寧省做實個人賬戶的實踐結果來看，我國養老金投資於銀行協定借款和國債的投資回報率低於2.5%，遠遠低於我國社會平均工資增長率。隨著生活水平的提高，通貨膨脹等因素的影響，使得養老基金的低收益難以支撐我國老齡人口的正常生活。以美國為例，美國養老基金與資本市場對接，養老金成為美國資本市場上三大主要機構投資者之一。美國逐漸科學地協調養老金的安全性與收益性，運用投資組合，分散風險，在風險一定（儘量低風險）的情況下，實現養老基金投資高收益。20世紀80年代以來，美國的養老金投資收益均在10%以上（扣除通脹因素後）。在中國對養老基金體制改革的過程中，我們應借鑑美國的養老保險體制，以部分積累制為根本，實現與資本市場相結合的模式。

2010年10月28日，第十一屆全國人大第十七次會議通過了《中華人民共和國社會保險法》，該法於2011年7月1日開始實施，按照“十二五”規劃，基本養老保險有望在五年內實現全國統籌。在我國養老金體制實現由市（縣）統籌到省級統籌，最終達到全國統籌的過程中，我們也看到了我國養老保險制度存在的以上種種問題，我國養老保險體制的改革必然會形成一種趨勢，因此我們應探索出一條符合我國國情的社會養老保險體制。

養老保險繳費水平確實偏高

十二屆全國人大常委會第十二次會議舉行聯組會議，結合國務院關於統籌推進城鄉社會保障體系建設工作情況的報告進行專題詢問。國務院副總理馬凱在回答委員詢問時表示，現在的養老保險繳費水平確實偏高，“五險一金”已占到工資總額的40%至50%。他透露，機關事業單位和城鎮職工養老保險制度並軌的有關檔案近期將印發，並將進一步部署。

制度改革

2015年3月10日，十二屆全國人大三次會議新聞中心在梅地亞中心多功能廳舉行記者會，人力資源和社會保障部部長尹蔚民在回答記者提問時表示，從目前情況來看，養老保險基金投資的收益率低於CPI，處於貶值的狀態，現在社會保險基金投資運營基本方案已形成，有望於今年下半年按程式報請黨中央、國務院審定。

尹蔚民表示，養老保險基金的投資運營是關係到養老保險制度可持續發展的一項重要措施。

為降低企業成本，增強企業活力，根據《中華人民共和國社會保險法》等有關規定，經國務院同意，從2016年5月1日起，企業職工基本養老保險單位繳費比例超過20%的省（區、市），將單位繳費比例降至20%；單位繳費比例為20%且2015年底企業職工基本養老保險基金累計結餘可支付月數高於9個月的省（區、市），可以階段性將單位繳費比例降低至19%，降低費率的期限暫按兩年執行。具體方案由各省（區、市）確定。

截止2016年7月6日，全國有21個省市區符合降低企業養老保險費率條件，其中上海由21%降到20%，其餘20個省市區是北京、天津、山西、內蒙古、江蘇、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、雲南、貴州、西藏、新疆、甘肅和寧夏。