為認真貫徹落實國務院辦公廳《關於加強基層應急管理工作的意見》（國辦發〔2007〕52號）精神，切實加強基層應急管理工作，提高基層預防和應對突發公共事件的能力，經省政府同意，現結合我省實際，提出以下意見：
西寧市、各自治州人民政府，海東行署，省政府各委、辦、廳、局：
為認真貫徹落實國務院辦公廳《關於加強基層應急管理工作的意見》（國辦發〔2007〕52號）精神，切實加強基層應急管理工作，提高基層預防和應對突發公共事件的能力，經省政府同意，現結合我省實際，提出以下意見：
一、深化對基層應急管理工作的認識
（一）充分認識基層應急管理工作的重要性和緊迫性。加強基層應急管理工作，是關係全省經濟社會發展全局和人民民眾生命財產安全的大事，是各級政府堅持以人為本、執政為民、全面履行政府職能、進一步提高行政能力的重要體現。各地區、各部門、各單位要從戰略的高度，從長治久安與構建和諧青海的高度，真正把思想和行動統一到黨中央、國務院及省委、省政府對基層應急管理工作的決策部署和要求上來，充分認識加強基層應急管理工作的重要性和必要性，進一步增強緊迫感和責任感，把基層應急管理工作擺到更加突出的位置，納入重要議事日程，切實抓緊抓好。
（二）認清我省基層應急管理工作面臨的形勢。近幾年來，在各級黨委、政府的高度重視下，我省應急管理工作進展良好，發展健康，取得了一定的成效。但是，面對新形勢、新情況，工作中仍然存在著一些問題和困難：一些地區和部門對基層應急管理工作重視不夠，工作思路不清，工作措施不力；應急預案體系建設不完善，尤其是社區、鄉村、醫院、學校等基層、企事業單位應急預案建設普遍薄弱；基層應急管理工作機構尚不健全；預測預警體系和信息報告發布機制還不完善；應急資源準備嚴重不足，先期處置能力較低；基層應急管理科普宣傳教育工作滯後，還沒有在全社會形成重視支持應急管理工作的良好氛圍。加上我省自然災害頻發，事故災難隱患較多，傳染性疾病種類多、傳播流行危險大，引發群體性事件誘因複雜，基層應急管理工作面臨嚴峻的挑戰。各地區、各部門、各單位一定要認清我省基層應急管理工作面臨的形勢和任務，高度重視存在的問題和困難，採取有力措施，切實加以解決。
二、明確基層應急管理工作的指導思想和工作目標
（一）指導思想。要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，堅持以人為本、預防為主，以保障公眾生命財產安全為根本，以落實和完善應急預案為基礎，以提高預防和處置突發公共事件能力為重點，依靠民眾、立足基層、夯實基礎，全面加強基層應急管理工作，最大程度地減少突發公共事件及其造成的人員傷亡和危害，促進全省經濟社會全面協調可持續發展，為構建和諧青海做出積極貢獻。
（二）工作目標。力爭通過兩到三年的努力，基本建立起“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，建立健全基層應急管理組織體系，初步形成“政府統籌協調、社會廣泛參與、防範嚴密到位、處置快捷高效”的基層應急管理工作機制，相關法規政策進一步健全，基層應急保障能力全面加強，廣大民眾公共安全意識和自救互救能力普遍提高，基層應對各類突發公共事件的能力明顯提高。
三、推進基層應急管理工作的重點任務
（一）做好隱患排查整改。開展隱患排查是促進應急管理從被動防範轉向源頭管理的有效手段，是有效預防和妥善處置各類突發公共事件的一項基礎性工作。基層組織和單位是隱患排查監管工作的責任主體，要逐步建立有關隱患排查信息資料庫，建立健全對各類隱患，包括各類危險源、危險區域和因素以及矛盾糾紛等的及時發現、定期排查、實時監測、有效整改的動態監管機制，實行分類分級管理。對短期內可以完成整改的，要立即採取有效措施消除隱患；對情況複雜、短期內難以完成整改的，要制定切實可行的應急預案並限期整改。對重點隱患，特別是洪澇、滑坡、土石流災害多發地區和危險品倉庫、“城中村”、“棚戶區”建築等，要加大監管力度，落實監管人員，完善應急預案，及時發現和解決矛頭性問題。
（二）做好信息報送和預警工作。進一步明確基層組織和單位信息報送的責任，強化民眾信息報告意識，做到對突發公共事件早發現、早報告。縣（區）、鄉鎮政府要建立和完善24小時值班制度。縣（區）級政府及其有關部門要按照要求及時向上級政府和主管部門報告重大情況，基層單位要及時向有關單位和救援機構報告，緊急情況可同時越級上報。要針對重點區域、群體、行業、部位設立安全員，並承擔信息報告任務，形成以基層民眾為主體的安全信息網路。各級政府和有關部門要加強對安全員的培訓，提高安全員信息報告和先期處置的能力。鼓勵社會公眾報告、舉報突發公共事件，不斷拓寬信息報送渠道。街道辦事處、村委會、居委會及社區物業管理企業要加強值班工作，做到事要有人管、有人辦。各級政府和相關部門要建立完善預警信息通報與發布制度，充分利用電話、廣播電視、手機簡訊息、宣傳車等各種媒體和手段，及時發布預警信息。州（地、市）、縣（區）政府已建立應急平台的信息、預警等功能，要通過公用通信網路向鄉鎮和街道、社區等基層單位延伸，並通過各種途徑和方法，著力解決邊遠地區信息報告不暢通和預警信息發布的瓶頸問題，努力構建全覆蓋的應急管理信息網路。
（三）做好先期處置和協助處置工作。突發公共事件發生後，基層組織和單位要立即組織應急隊伍，以營救遇險人員為重點，開展先期處置工作，防止發生次生、衍生事件，避免造成更大的人員傷亡和財產損失。必要時，要組織做好受威脅民眾的疏散、轉移和安置工作。當先期處置未能有效控制事態，上級政府、部門和單位指揮開展應急救援工作時，基層組織和單位要組織好基層應急隊伍和相關民眾，在現場指揮部的統一領導下，積極配合專業救援隊伍做好現場取證、道路引領、後勤保障、秩序維護等工作。
（四）協助做好恢復重建工作。恢復重建是由非常態轉向常態的關鍵一環。基層組織和單位要在當地政府和上級部門的統一領導下，協助有關方面做好善後處置、物資發放、撫恤補償、心理引導、環境整治、保險理賠、事件調查和制定重建規劃等各項工作。同時要加強思想政治工作，充分發揮基層黨組織的戰鬥堡壘作用，組織民眾自力更生、重建家園，並重點安排好五保戶、特困戶和城市低保對象等受災民眾的生產生活，確保災後生產生活儘快恢復正常。
（五）做好宣傳教育和培訓工作。充分運用各種現代傳播手段，積極推進預防、避險、自救、互救、減災等應急知識進社區、進鄉村、進企業、進學校、進家庭。社區和鄉村要充分利用活動室、文化站、文化廣場以及宣傳欄等，廣泛開展突發公共事件防控知識普及教育，提高民眾公共安全意識和自救互救能力。有關部門要認真貫徹落實《中小學生公共安全教育指導綱要》，推進應急管理知識進學校、進書本、進課堂，把公共安全教育貫穿於學校教育的各個環節。生產經營企業要依法開展職工應急培訓工作，使生產崗位上的員工能夠嚴格執行安全生產規章制度和安全操作規程，熟練掌握有關防範和應對措施。高危行業企業要重點加強對農民工及其他外來人員的安全宣傳和教育。
四、加強基層應急管理工作的主要措施
（一）建立健全基層應急管理組織體系。按照屬地管理的原則，縣級政府全面負責本行政區域內各類突發公共事件的預防和應對工作。要成立應急管理領導機構和工作機構，明確職責，配置專職或兼職工作人員。同時要根據實際，積極探索跨區域的單元化應急管理模式，完善相應的組織體系，明確相關責任。鄉鎮政府和街道辦事處負責本行政區域內各類突發公共事件預防和應對措施的組織實施工作，要在強化應急管理職能的基礎上，加強統一領導和綜合協調，並根據實際情況，成立或明確領導機構和辦事機構，確定相關責任人員，承擔日常應急管理的各項職責和任務。居委會、村委會等基層民眾自治組織，要將應急管理工作納入自治管理的重要內容，落實應急管理工作責任人，做好民眾的組織、動員工作。基層機關、社會團體、企事業單位是本單位應急管理的工作責任主體，要根據實際情況建立健全應急管理組織體系，在屬地政府的統一領導下開展應急管理工作。基層民眾在突發公共事件中要積極自救、互救，服從統一指揮。各州（地、市）政府及其有關部門要各司其職、各負其責、密切配合，針對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件的不同特性，加強對應急管理工作的分類指導和督促檢查。
（二）完善基層應急預案體系。力爭到2008年底，所有街道社區、鄉鎮和各類企事業單位都基本完成應急預案編制工作。籌辦較大規模的比賽、集會、慶典、會展等活動，必須制訂安全應急預案。編制基層預案要注重針對性，職責清晰，簡明扼要，可操作性強，並根據情況變化及時修訂完善。在基層預案編制過程中，要廣泛徵求、充分尊重民眾意見，讓民眾參與編制，使預案編制的過程同時成為宣傳教育、動員民眾的過程。各州（地、市）政府及有關部門要加強對基層應急編制工作的指導，制定編制指南，明確預案編制的組織要求、內容要求和審批要求。縣（區）政府及有關部門要加強基層應急預案編制、銜接、備案、修訂等管理工作，切實把一個個分散的基層預案銜接好、管理好，使基層預案更加科學有效。鄉鎮人民政府、街道辦事處、基層組織和單位要針對本地區、本單位常發突發公共事件，組織開展民眾參與度高、應急聯動性強、形式多樣、節約高效的應急預案演練，切實增強民眾參與應急意識和基層組織及單位綜合應對突發公共事件的能力。
（三）加強基層綜合應急隊伍建設。各州（地、市）要繼續加強重大災害應急救援隊伍建設，各縣（區）政府要依託當地現有專兼職公安消防隊伍、疾病預防控制機構、企業礦山救護力量等，逐步建立社會化的應急救援體系。大中型企業特別是高危行業企業要建立專職或兼職應急救援隊伍，積極參與社會應急救援。鄉鎮、街道辦事處要充分整合現有力量，以基層警務人員、醫務人員、民兵、預備役部隊、物業保全、企事業單位應急隊伍和保衛人員、志願者隊伍，以及衛生、城建、國土、林業管理等基層工作人員為基礎，同時吸收有關專家和有相關救援經驗人員參加，組建基層綜合應急隊伍，確保在各類突發公共事件發生後能夠立即集結到位，並迅速開展處置工作。要加強隊伍建設和管理，配備必要裝備，強化訓練，加強教育，嚴明紀律，提高綜合應對各類突發公共事件的能力和自我保護能力。要制定落實補助、保險、工傷、撫恤等方面的政策措施，解決隊員的實際困難和後顧之憂。
（四）加快基層應急保障能力建設。省政府有關部門、各州（地、市）政府及其相關部門、單位和縣級政府要根據《“十一五”期間青海省突發公共事件應急體系建設規劃》和《青海省人民政府貫徹落實國務院關於全面加強應急管理工作意見的實施意見》（青政〔2006〕97號）要求，抓緊編制本地區、本部門《“十一五”期間突發公共事件應急體系建設規劃》，並做好組織實施工作。城鄉建設等重點行業的有關專項規劃的編制要與應急體系建設規劃相銜接，統籌規劃應對突發公共事件所必需的基礎設施建設。要加強應急物資儲備庫建設，並實行動態管理。各鄉鎮要結合社會主義新農村建設，搞好村鎮規劃，合理避讓隱患區域，並指定一批房屋結構堅固、抗災避險能力強、交通便利、有衛生設施的學校、敬老院、村辦公樓、老年活動中心等作為應急避難場所；加強抗禦本地區頻繁發生的突發公共事件基礎設施建設，提高自身防災抗災能力；做好垃圾、污泥和路障的清除工作以及飲用水和廁所等的衛生工作，防止各類傳染病的發生和傳播；加強電話、廣播電視、電網等公共設施建設，進一步增強應急宣傳、信息報告、通信、交通等保障能力。城市社區要嚴格功能分區，加強消防等基礎設施建設，將消防安全與其他公共基礎設施建設同步規劃和實施。特別是城中村、人口密集場所和工業區等高風險地區，要重點加強消防、避難場所等公共安全基礎設施建設，並按要求配備必要的應急器材；電信、天然氣、自來水、電力、市政等主管部門和單位要提高公共設施抗災和快速恢復能力建設，並加強日常管理和巡查；建立或設立固定的應急宣傳教育活動場地，配備必要的宣傳教育設施和宣傳用品；積極推進社區服務信息平台建設，利用現有的計算機終端與有條件的縣（區）政府專網應急指揮平台聯網，實現信息、圖像的快速採集和處理；有條件的社區，可布局一批電子監控設備，隨時掌握轄區的安全狀況。學校要結合隱患排查整改，重點做好教室宿舍等建築、設施的安全加固工作，有針對性地儲備應急物資裝備；加強學生食堂、宿舍等衛生設備設施建設，做到符合有關衛生標準；加強校內交通安全標誌和設施建設，不斷完善校園安全監控體系。
（五）儘快制定和完善相關法規政策。各級政府、各有關部門要認真做好突發公共事件應對法出台後的貫徹落實工作，研究制定配套辦法，切實把應急管理工作納入法制化軌道。有關部門要儘快研究制定完善應急管理財政扶持政策；建立完善應急物資徵收徵用補償制度；研究完善分散災害風險、減少民眾損失的保險政策，充分發揮經濟槓桿在應急管理中的作用；研究制定促進應急產業發展的扶持政策，鼓勵研發適合基層、家庭使用的應急產品；研究制定關於志願者參與應急管理工作的指導意見，鼓勵和規範社會各界從事應急志願服務；研究建立應急管理公益性基金，鼓勵自然人、法人和其他組織開展捐贈，形成團結互助、和衷共濟的社會風尚。
五、全面加強基層應急管理工作的組織和領導
（一）切實把應急管理融入到基層日常管理工作中。各級政府及其相關部門要把做好基層應急管理工作作為全面履行政府職能的一項重要任務，擺上重要議事日程，與防災減災、安全保衛、衛生防疫、宣傳教育、民眾思想工作以及日常生產、生活的各項工作同部署、同檢查、同落實。按照屬地管理的原則，各州（地、市）政府負責本轄區內基層組織和單位應急管理工作，要加強領導，進一步建立健全應急管理體系；基層組織和單位的負責人要加強對本單位應急管理工作的領導，明確職責分工。發生突發公共事件時，各級政府及其相關部門要及時啟動應急回響機制，主要領導負責應急指揮和協調指導工作。基層組織和單位要積極創造條件，提供必要的人力、物力和財力，確保應急管理工作順利開展。同時，要不斷總結典型經驗，創新工作思路，積極探索有利於推動基層應急管理工作的有效途徑。
（二）建立健全應急聯動機制。各級政府要充分整合本行政區域內的各種應急資源，組織建立政府及其有關部門、基層組織、基層企事業單位以及上級救援機構之間配合有力、運轉高效的應急聯動機制，明確應急管理各環節主管部門、協作部門、參與單位及其職責，實現預案聯動、隊伍聯動、信息聯動、物資聯動。要建立基層部門、單位的協調機制，定期會商，及時研究解決基層應急管理工作中的重大問題。基層組織和單位要做好自身內部的聯動工作，加強應急演練，做好各項應急準備。同時要充分發揮工會、共青團、婦聯、社區業主委員會等組織及志願者在基層應急管理工作中的重要作用，形成基層應急管理的合力。
（三）建立嚴格的獎懲制度。各級政府及各基層單位都要建立應急管理責任制，行政主要領導全面負責責任制的組織實施，抓好逐級落實工作。制定落實獎懲制度的具體措施，上級政府和有關部門負責應急管理獎懲制度的監督檢查。制定客觀、科學的評價指標，建立規範的評估體系，將基層應急管理工作開展情況納入各級政府和基層單位領導班子政績考核體系。對不履行職責引起事態擴大、造成嚴重後果的責任人要依法追究責任。建立完善突發公共事件預防和處置激勵機制，對預防和處置工作開展好的單位和個人予以獎勵。在隱患排查整改、信息報送等工作中，要注重運用經濟手段，發揮利益機制的作用，提高基層應急管理工作成效。
（四）發揮好新聞輿論的作用。各級政府及有關部門、單位要提高正確引導輿論的水平，突發公共事件發生後，要在第一時間發布準確、權威信息，正確引導輿論，穩定公眾情緒，防止歪曲事實、惡意炒作，克服或及時消除可能引發的不良影響。應急救援工作結束後，要認真總結，及時組織新聞媒體積極宣傳報導在應急管理中湧現出來的先進事跡和典型人物，形成全社會關心、理解、支持、參與應急管理工作的良好輿論氛圍。同時，要發揮好輿論監督的作用，對輿論反映的問題要深查原因，切實整改，舉一反三。
