2015年3月17日，國家發展改革委、財政部、水利部以發改農經〔2015〕488號印發《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。該《意見》分明確參與範圍和方式、完善優惠和扶持政策、落實投資經營主體責任、加強政府服務和監管、做好組織實施5部分24條。
基本介紹
- 中文名：關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見
- 印發機關：國家發展改革委等3部門n
- 文號：發改農經〔2015〕488號
- 印發時間：2015年3月17日
簡述,意見,解讀,
簡述
意見
關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見
發改農經〔2015〕488號
各省、自治區、直轄市、新疆生產建設兵團發展改革委、財政廳（局）、水利（水務）廳（局）：
水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。對具備一定條件的重大水利工程，通過深化改革向社會投資敞開大門，建立權利平等、機會平等、規則平等的投資環境和合理的投資收益機制，放開增量，盤活存量，加強試點示範，鼓勵和引導社會資本參與工程建設和運營，有利於最佳化投資結構，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制；有利於引入市場競爭機制，提高水利管理效率和服務水平；有利於轉變政府職能，促進政府與市場有機結合、兩手發力；有利於加快完善水安全保障體系，支撐經濟社會可持續發展。根據黨的十八屆三中、四中全會精神和《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60 號）有關要求，結合水利實際，提出如下實施意見。
一、明確參與範圍和方式
（一）拓寬社會資本進入領域。除法律、法規、規章特殊規定的情形外，重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體願意投入的重大水利工程，原則上應優先考慮由社會資本參與建設和運營。鼓勵統籌城鄉供水，實行水源工程、供水排水、污水處理、中水回用等一體化建設運營。
（二）合理確定項目參與方式。盤活現有重大水利工程國有資產，選擇一批工程通過股權出讓、委託運營、整合改制等方式，吸引社會資本參與，籌得的資金用於新工程建設。對新建項目，要建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。其中，綜合水利樞紐、大城市供排水管網的建設經營需按規定由中方控股。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。
（三）規範項目建設程式。重大水利工程按照國家基本建設程式組織建設。要及時向社會發布鼓勵社會資本參與的項目公告和項目信息，按照公開、公平、公正的原則通過招標等方式擇優選擇投資方，確定投資經營主體，由其組織編制前期工作檔案，報有關部門審查審批後實施。實行核准制的項目，按程式編制核准項目申請報告；實行審批制的項目，按程式編制審批項目建議書、可行性研究報告、初步設計，根據需要可適當合併簡化審批環節。
（四）簽訂投資運營協定。社會資本參與重大水利工程建設運營，縣級以上人民政府或其授權的有關部門應與投資經營主體通過簽訂契約等形式，對工程建設運營中的資產產權關係、責權利關係、建設運營標準和監管要求、收入和回報、契約解除、違約處理、爭議解決等內容予以明確。政府和投資者應對項目可能產生的政策風險、商業風險、環境風險、法律風險等進行充分論證，完善契約設計，健全糾紛解決和風險防範機制。
二、完善優惠和扶持政策
（五）保障社會資本合法權益。社會資本投資建設或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。社會資本投資建設或運營管理的重大水利工程，可按協定約定依法轉讓、轉租、抵押其相關權益；徵收、徵用或占用的，要按照國家有關規定或約定給予補償或者賠償。
（六）充分發揮政府投資的引導帶動作用。重大水利工程建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，並按規定安排政府投資。對同類項目，中央水利投資優先支持引入社會資本的項目。政府投資安排使用方式和額度，應根據不同項目情況、社會資本投資合理回報率等因素綜合確定。公益性部分政府投入形成的資產歸政府所有，同時可按規定不參與生產經營收益分配。鼓勵發展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。
（七）完善項目財政補貼管理。對承擔一定公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，政府可對工程維修養護和管護經費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態調整，並以適當方式向社會公示公開。
（八）完善價格形成機制。完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發電等產品價格，探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價。鼓勵通過招標、電力直接交易等市場競爭方式確定發電價格。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。
（九）發揮政策性金融作用。加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物，探索以水利項目收益相關的權利作為擔保財產的可行性。積極拓展保險服務功能，探索形成“信貸+保險”合作模式，完善水利信貸風險分擔機制以及融資擔保體系。進一步研究制定支持從事水利工程建設項目的企業直接融資、債券融資的政策措施，鼓勵符合條件的上述企業通過IPO（首次公開發行股票並上市）、增發、企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據等多種方式籌措資金。
（十）推進水權制度改革。開展水權確權登記試點，培育和規範水權交易市場，積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開展地區間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。依法取得取水權的單位或個人通過調整產品和產業結構、改革工藝、節水等措施節約水資源的，可在取水許可有效期和取水限額內，經原審批機關批准後，依法有償轉讓其節約的水資源。在保障灌溉面積、灌溉保證率和農民利益的前提下，建立健全工農業用水水權轉讓機制。
（十一）實行稅收優惠。社會資本參與的重大水利工程，符合《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》、《環境保護、節能節水項目企業所得稅優惠目錄》規定條件的，自項目取得第一筆生產經營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免徵企業所得稅，第四年至第六年減半徵收企業所得稅。
（十二）落實建設用地指標。國家和各省（自治區、直轄市）土地利用年度計畫要適度向重大水利工程建設傾斜，予以優先保障和安排。項目庫區（淹沒區）等不改變用地性質的用地，可不占用地計畫指標，但要落實耕地占補平衡。重大水利工程建設的征地補償、耕地占補平衡實行與鐵路等國家重大基礎設施建設項目同等政策。
三、落實投資經營主體責任
（十三）完善法人治理結構。項目投資經營主體應依法完善企業法人治理結構，健全和規範企業運行管理、產品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業經營管理和服務水平。改革完善項目國有資產管理和授權經營體制，以管資本為主加強國有資產監管，保障國有資產公益性、戰略性功能的實現。
（十四）認真履行投資經營權利義務。項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程式，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制和契約管理制，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的，可以不進行招標。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養護機制，按照協定約定的期限、數量、質量和標準提供產品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。要嚴格執行工程建設運行管理的有關規章制度、技術標準，加強日常檢查檢修和維修養護，保障工程功能發揮和安全運行。
四、加強政府服務和監管
（十五）加強信息公開。發展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協調和指導，為工程建設和運營創造良好條件。積極培育和發展為社會投資提供諮詢、技術、管理和市場信息等服務的市場中介組織。
（十六）加快項目審核審批。深化行政審批制度改革，建立健全重大水利項目審批部際協調機制，最佳化審核審批流程，創新審核審批方式，開闢綠色通道，加快審核審批進度。地方也要建立相應的協調機制和綠色通道。對於法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批後、開工前完成。
（十七）強化實施監管。水行政主管部門應依法加強對工程建設運營及相關活動的監督管理，維護公平競爭秩序，建立健全水利建設市場信用體系，強化質量、安全監督，依法開展檢查、驗收和責任追究，確保工程質量、安全和公益性效益的發揮。發展改革、財政、城鄉規劃、土地、環境等主管部門也要按職責依法加強投資、規劃、用地、環保等監管。落實大中型水利水電工程移民安置工作責任，由移民區和移民安置區縣級以上地方人民政府負責移民安置規劃的組織實施。
（十八）落實應急預案。政府有關部門應加強對項目投資經營主體應對自然災害等突發事件的指導，監督投資經營主體完善和落實各類應急預案。在發生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可採取應急管制措施。
（十九）完善退出機制。政府有關部門應建立健全社會資本退出機制，在嚴格清產核資、落實項目資產處理和建設與運行後續方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管，確保水利工程的順利實施和持續安全運行，維護社會資本的合法權益，保證公共利益不受侵害。
（二十）加強後評價和績效評價。開展社會資本參與重大水利工程項目後評價和績效評價，建立健全評價體系和方式方法，根據評價結果，依據契約約定對價格或補貼等進行調整，提高政府投資決策水平和投資效益，激勵社會資本通過管理、技術創新提高公共服務質量和水平。
（二十一）加強風險管理。各級財政部門要做好財政承受能力論證，根據本地區財力狀況、債務負擔水平等合理確定財政補貼、政府付費等財政支出規模，項目全生命周期內的財政支出總額應控制在本級政府財政支出的一定比例內，減少政府不必要的財政負擔。各省級發展改革委要將符合條件的水利項目納入PPP項目庫，及時跟蹤調度、梳理匯總項目實施進展，並按月報送情況。各省級財政部門要建立PPP項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，對不符合條件的項目，各級財政部門不得納入名錄，不得安排各類形式的財政補貼等財政支出。
五、做好組織實施
（二十二）加強組織領導。各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的具體實施辦法和配套政策措施。發展改革、財政、水利等部門要按照各自職責分工，認真做好落實工作。
（二十三）開展試點示範。國家發展改革委、財政部、水利部選擇一批項目作為國家層面聯繫的試點，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策，發揮示範帶動作用，爭取儘快探索形成可複製、可推廣的經驗。各省（區、市）和新疆生產建設兵團也要因地制宜選擇一批項目開展試點。
（二十四）搞好宣傳引導。各地要大力宣傳吸引社會資本參與重大水利工程建設的政策、方案和措施，宣傳社會資本在促進水利發展，特別是在重大水利工程建設運營方面的積極作用，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩定市場預期，為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環境和輿論氛圍。
國家發展改革委 財政部 水利部
2015年3月17日
解讀
日前，國家發展改革委、財政部和水利部聯合出台《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》的出台有什麼背景？明確了哪些優惠扶持政策？如何確保防洪、供水、糧食安全等公益性目標？記者日前採訪了水利部規劃計畫司常務副司長汪安南。
問：請您介紹一下《意見》出台的背景和意義。
答：水利是國民經濟和社會發展的重要基礎設施，具有很強的公益性，且投資規模大、建設周期長、盈利能力弱，主要以政府投資為主，社會資本參與程度較低，目前不足水利總投資的20%。近年來，為了加快水利改革發展，拓寬水利投融資渠道，促進經濟持續健康發展，國家出台了一些吸引社會資本參與水利建設的政策措施。2010年，國務院頒布《關於鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》，明確提出吸引民間資本投資建設農田水利、跨流域調水、水資源綜合利用、水土保持等水利項目。2012年，水利部印發了鼓勵和引導民間資本參與農田水利和水土保持工程建設兩個實施細則。但這些政策檔案原則性表述較多，特別是投資補助、財政貼息、價格機制等配套政策還不夠細化，在實際操作中難以使社會資本有明確的收益預期，社會資本進入水利領域的意願總體不強。
黨的十八屆三中全會以來，黨中央、國務院對深化投資體制改革、鼓勵社會資本發展做出新的部署，對吸引社會資本參與水利建設提出了新的要求。2014年3月，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上就保障水安全發表重要講話，提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期水利工作方針，特彆強調保障水安全要堅持政府作用和市場機制兩隻手協同發力。5月，李克強總理主持召開國務院第48次常務會議，研究部署加快推進節水供水重大水利工程建設，提出要建立政府和市場有機結合的機制，鼓勵和吸引社會資本參與工程建設和管理。11月，國務院印發了《關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，選擇生態環保、農業水利、市政、交通、能源、信息、社會事業等領域，重點就吸引社會資本特別是民間資本參與，提出了一系列改革措施。
按照黨中央、國務院的部署和要求，今年（2015年）3月，國家發展改革委、財政部和水利部制定印發了《關於鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》。《意見》的印發實施，對於建立公平開放透明的市場規則，營造權利平等、機會平等、規則平等的投資環境，激發市場主體活力和潛力，建立健全水利投入資金多渠道籌措機制，加快重大水利工程建設，提高水利管理效率和服務水平，加快完善水安全保障體系，支撐經濟社會可持續發展，具有重要意義。
問：《意見》對社會資本參與建設運營的水利工程範圍有沒有限制？有哪些參與方式？
答：《意見》明確了社會資本參與範圍和方式。一是拓寬社會資本進入領域。目前，國家現行法律法規和政策檔案對社會資本進入水利領域沒有明確限制，只是在外商投資產業目錄中，對外商投資流域控制性樞紐工程有需由中方控股的限制。按照“法不禁市場即可為”的原則，《意見》明確，除法律、法規、規章特殊規定的情形外，重大水利工程建設運營一律向社會資本開放。只要是社會資本，包括符合條件的各類國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，以及其他投資、經營主體願意投入的重大水利工程，原則上應優先考慮由社會資本參與建設和運營。但綜合水利樞紐、大城市供排水管網的建設經營需按規定由中方控股。二是合理確定項目參與方式。水利是公共基礎設施，既可以由政府直接提供，也可以通過向社會購買服務的方式提供。《意見》提出建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，鼓勵社會資本以特許經營、參股控股等多種形式參與重大水利工程建設運營。對公益性較強、沒有直接收益的河湖堤防整治等水利工程建設項目，可通過與經營性較強項目組合開發、按流域統一規劃實施等方式，吸引社會資本參與。
問：《意見》明確了哪些優惠和扶持政策？
答：水利具有公益性和投資規模大、建設周期長、盈利能力弱等特點，單純依靠自身收益難以吸引社會資本進入。針對這一問題，《意見》重點從政府投資引導、財政補貼、價格機制等方面提出了優惠和扶持措施。一是充分發揮政府投資的引導帶動作用。《意見》提出重大水利工程建設投入，原則上按功能、效益進行合理分攤和籌措，並按規定安排政府投資。公益性部分政府投入形成的資產歸政府所有，同時可按規定不參與生產經營收益分配。為更好帶動民間資本、金融機構和大型國有企業等參與水利建設，《意見》提出鼓勵發展支持重大水利工程的投資基金，政府可以通過認購基金份額、直接注資等方式予以支持。二是完善項目財政補貼管理。針對承擔一定公益性任務、項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作（PPP）重大水利項目，《意見》提出政府可對工程維修養護和管護經費等給予適當補貼。財政補貼的規模和方式要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建設成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定、動態調整，並以適當方式向社會公示公開。三是完善價格形成機制。針對目前水利工程供水等價格水平偏低，不能補償供水成本費用，更難以體現資源稀缺性和市場供求關係等問題，《意見》提出完善主要由市場決定價格的機制，對社會資本參與的重大水利工程供水、發電等產品價格，探索實行由項目投資經營主體與用戶協商定價。需要由政府制定價格的，既要考慮社會資本的合理回報，又要考慮用戶承受能力、社會公眾利益等因素；價格調整不到位時，地方政府可根據實際情況安排財政性資金，對運營單位進行合理補償。四是發揮政策性金融作用。考慮為水利工程建設提供長期穩定、相對低成本的資金支持，增強水利工程融資能力，《意見》提出加大重大水利工程信貸支持力度，完善貼息政策。允許水利建設貸款以項目自身收益、借款人其他經營性收入等作為還款來源，允許以水利、水電等資產作為合法抵押擔保物。五是推進水權制度改革。借鑑內蒙古等地方的水權改革經驗，《意見》提出積極探索多種形式的水權交易流轉方式，鼓勵開展地區間、用水戶間的水權交易，允許各地通過水權交易滿足新增合理用水需求，通過水權制度改革吸引社會資本參與水資源開發利用和節約保護。此外，《意見》明確了稅收、建設用地等方面的有關優惠政策，以提高社會資本投入重大水利工程的積極性。
問：如何規範社會資本投資主體行為，確保防洪、供水和糧食安全等公益性目標？
答：社會資本具有逐利性和不穩定性等特點，在經營過程中為追求自身經濟利益最大化，可能產生與防洪安全、供水安全、糧食安全、生態安全等公益性目標的背離，對水利公共服務質量造成不利影響。《意見》從完善法人治理結構和履行投資經營權利義務兩個方面提出要求，進一步規範社會資本投資主體行為，保障重大水利工程功能發揮和安全運行。一是完善法人治理結構。《意見》要求項目投資經營主體應依法完善企業法人治理結構，健全和規範企業運行管理、產品和服務質量控制、財務、用工等管理制度，不斷提高企業經營管理和服務水平。二是認真履行投資經營權利義務。《意見》要求項目投資經營主體應嚴格執行基本建設程式，落實項目法人責任制、招標投資標制、建設監理制和契約管理制，對項目的質量、安全、進度和投資管理負總責。要建立健全質量安全管理體系和工程維修養護機制，按照協定約定的期限、數量、質量和標準提供產品或服務，依法承擔防洪、抗旱、水資源節約保護等責任和義務，服從國家防汛抗旱、水資源統一調度。
問：吸引社會資本參與重大水利工程建設運營，應如何組織實施？
答：吸引社會資本投入重大水利工程建設運營，政府必須加強服務與監管，以提高社會資本參與水平和效率，保障社會資本合法權益和社會公共利益。《意見》重點從加強信息公開、加快項目審核審批、落實應急預案和完善退出機制等方面提出了具體措施。一是加強信息公開。《意見》明確要求發展改革、財政、水利等部門要及時向社會公開發布水利規劃、行業政策、技術標準、建設項目等信息，保障社會資本投資主體及時享有相關信息。加強項目前期論證、征地移民、建設管理等方面的協調和指導，為工程建設和運營創造良好條件。二是加快項目審核審批。《意見》提出建立健全重大水利項目審批部際協調機制，最佳化審核審批流程，創新審核審批方式，開闢綠色通道，加快審核審批進度。對於法律、法規沒有明確規定作為項目審批前置條件的行政審批事項，一律放在審批後、開工前完成。三是落實應急預案。為預防和應對水利公共服務突發公共事件，《意見》提出在發生危及或可能危及公共利益、公共安全等緊急情況時，政府可採取應急管制措施。四是完善退出機制。為避免和降低社會資本退出的不利影響，維護社會資本的合法權益，保證公共利益不受侵害，《意見》提出政府有關部門應建立健全社會資本退出機制，在嚴格清產核資、落實項目資產處理和建設與運行後續方案的情況下，允許社會資本退出，妥善做好項目移交接管,確保水利工程的順利實施和持續安全運行。
《意見》明確，各地要結合本地區實際情況，抓緊制訂鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的具體實施辦法和配套政策措施。因地制宜選擇一批項目開展試點示範，國家發展改革委、財政部、水利部將選擇一批項目作為國家層面聯繫的試點，加強跟蹤指導，及時總結經驗，推動完善相關政策，發揮示範帶動作用，爭取儘快探索形成可複製、可推廣的經驗。同時，要搞好宣傳引導，為社會資本參與工程建設運營營造良好社會環境和輿論氛圍。
