為貫徹落實《國務院辦公廳關於推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)和省委、省政府深化改革決策部署，有序推進全省農業水價綜合改革，特制定本方案。 一、總體要求
基本介紹
- 中文名：山東省農業水價綜合改革實施方案
- 發布單位：山東省政府
為貫徹落實《國務院辦公廳關於推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)和省委、省政府深化改革決策部署，有序推進全省農業水價綜合改革，特制定本方案。
一、總體要求
農業水價綜合改革是一項複雜的系統工程，涉及供水、用水、管水等環節，資源、價格、產權等領域，工程、技術、政策等措施，政府、社會、農民等方面，需要正確處理當前與長遠、公平與效率、政府與市場的關係，尋求兼顧各方利益的最大公約數，形成推進改革的合力。
(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的新時期治水方針，牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，緊緊圍繞保障糧食安全和水安全、促進農業節水和農田水利工程良性運行，突出問題導向，加強供給側結構性改革和農業用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，政府和市場協同發力，健全農業水價形成機制，完善農田灌溉工程體系，建立農業初始水權制度和農業節水激勵機制，創新農業用水管理方式，實現節水、減排、增產、增效，為推進農業現代化和我省率先全面建成小康社會作出積極貢獻。
(二)基本原則。實施農業水價綜合改革，必須尊重農民意願，維護農民權益，促進農民增收，總體上不增加農民負擔。水價制定要充分考慮農民承受能力，制度安排要最大程度惠及廣大農戶，讓農民在高效用水前提下用得起水，在積極參與改革中共享改革成果。
一是堅持綜合施策。加強農業水價綜合改革與其他相關政策的銜接，機制先行，綜合運用價格調整、工程配套、技術推廣、結構最佳化、財政獎補、管理創新等舉措推進改革。
二是堅持兩手發力。既要使市場在資源配置中起決定性作用，促進農業節水，也要更好發揮政府作用，保障糧食等重要農作物合理用水需求。
三是堅持供需統籌。既要強化供水管理，健全運行機制，提高供水服務效率，也要把需求管理擺在更加突出位置，全面提高農業用水精細化管理水平，推動農業用水方式轉變。
四是堅持因地制宜。區分不同地區水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構等差異狀況，結合土地流轉、農業經營方式轉變，尊重農民意願，探索符合實際、各具特色的做法，有計畫、分步驟推進。
(三)改革目標。在全省農田有效灌溉面積範圍內推行農業水價綜合改革，建立起合理反映農業供水成本、有利於節水和農田水利工程良性運行的農業水價形成機制。用10年左右時間，達到以下目標:———農業用水價格總體達到水利工程運行維護成本水平，具備條件的地區可提高到完全成本水平；
———農村基層用水組織規範組建、長效運轉，農業水費計收基本到位；
———農業用水總量控制和定額管理普遍實行，先進適用的農業節水灌溉技術措施廣泛套用；
———建立起可持續的農業用水精準補貼和節水獎勵機制。
農田水利工程設施完善的地區要加快推進改革，用3—5年時間率先實現改革目標。
(四)實施進度。根據國家總體要求和我省農業水價綜合改革目標，各市要結合實際制定計畫，按計畫、分步驟、集中連片規模推進，確保按照以下進度如期實現全省2016-2025年各年度改革目標和10年總目標。
———2016-2017年，各市分別選擇1個以上縣(市、區)，率先開展農業水價綜合改革；
———2018年，完成改革面積達到有效灌溉面積的20%；
———2019年，完成改革面積達到有效灌溉面積的40%；
———2020年，完成改革面積達到有效灌溉面積的60%；
———2025年，完成全部有效灌溉面積的改革任務。
各市年度改革任務詳見《山東省農業水價綜合改革年度實施計畫表》(附屬檔案)。
二、健全農業水價形成機制
各地要把建立健全農業水價形成機製作為改革的首要任務，按照有利於促進農業節水和農田水利工程良性運行的要求，進一步完善農業水價政策和制度，規範農業用水的定價調價行為。
(一)分級制定農業水價。農業水價按照價格管理許可權實行分級管理。大中型灌區骨幹工程農業水價原則上實行政府定價，具備條件的可以實行協商定價；大中型灌區末級渠系、小型灌區以及社會資本投資興建的供水工程，鼓勵實行協商定價，也可以實行政府定價，具體辦法由各地自行確定。實行政府定價的，由價格主管部門按程式進行成本監審，綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力，合理制定供水工程各環節水價。實行協商定價的，由供需雙方在平等自願的基礎上，按照有利於促進節水、保障工程良性運行和農業生產發展的原則確定。
(二)積極推行分類水價。根據國家、區域農業發展政策，區分不同的農業種養結構、缺水程度、供水來源，實行分類水價。經濟作物和養殖業用水價格要高於其他用水類型，其中，糧食作物用水價格應達到運行維護成本水平，一般經濟作物用水價格應達到完全成本水平，高附加值經濟作物、設施農業和養殖業等用水價格應達到一定盈利水平。嚴重缺水地區的用水價格要高於其他地區，較長缺水時期的用水價格要高於其他時期，對按照政策應當限制用水的，可以實行特殊加價制度；要使地下水用水成本高於當地地表水，適當提高地下水保護區用水價格，顯著提高地下水超採區用水價格，體現地下水戰略價值和綜合治理成本，促進實現地下水採補平衡。
(三)逐步推行分檔水價。各地要積極創造條件，區分農業用水定額與用量、供給與需求的不同檔次，實行不同水價。實行農業用水定額(計畫)管理，以定額(計畫)內用水量作為基準，按照“多用水多付費”的原則，確定階梯和加價幅度，推行超定額累進加價，促進農業節水。農業用水量年際變化劇烈的地區，可以探索用水契約管理，推行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價，保障供水工程能夠維持基本運行。供水量或需水量受季節變化影響顯著的地區，可以推行豐枯季節水價，有效調節供需矛盾；供水量季度變化較大的，農業水價實行豐低枯高；用水量季度變化較大的，農業水價實行峰高谷低。
(四)完善定價調價機制。各地要根據農業水價綜合改革目標、原則，進一步修訂供水價格管理辦法，建立起配套完善的農業水價定價調價機制。增強農業水價定價調價機制科學性、規範性和透明度，結合本地農田水利工程設施建設和用水管理等情況，充分聽取和吸收各方面意見，科學合理地制定和調整農業供水價格。堅持價格調整、利益調節、合理補償相結合，與財政稅收改革、農業綜合改革、水利管理體制改革相協調，把握調價時機、力度和節奏，確保調整後的農業水價可接受、可實施。
(五)切實加強總體調控。各地要合理運用行政手段、經濟手段和必要的法律手段，確保農業水價整體上處於合理區間、局部之間體現合理差異。各地農業水價原則上應達到運行維護成本水平，水資源緊缺、用水戶承受能力強的地區可提高到完全成本水平；水資源緊缺地區、地下水超採區的農業水價要率先調整到位，用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業要率先調整到完全成本水平。
三、夯實農業水價改革工程基礎
把握農業用水與供水、量水、節水的內在聯繫，把夯實農業水價綜合改革工程基礎擺在重要位置，找準薄弱環節，有針對性地補足補強農田灌溉、測水量水設施，落實節水措施，為各項機制發揮作用創造條件。
(一)配套供水計量設施。按照經濟適用、滿足取用水管理和計量收費需要的原則，合理確定供水計量控制層級，採用民眾易於接受的測水量水方式和方法，加快計量體系建設。公共財政投資建設的農田水利工程都要配套建設供水計量設施，新建、改擴建工程要同步建設計量設施，尚未配備計量設施的已建工程要通過改造補足配齊，嚴重缺水地區和地下水超采地區限期配套完善。大中型灌區骨幹工程與末級渠系的分界點必須設定供水計量設施，末端計量到斗渠口；小型灌區和末級渠系細化計量到用水單元；小型水源工程要因地制宜設定固定、半固定或移動式計量設施；使用地下水灌溉的要計量到井，有條件的地方可計量到戶。大中型灌區骨幹工程一般由管理機構負責供水計量，末級渠系控制範圍可由基層水管單位或農村基層用水組織計量。對於田間用水計量，各地可結合水費計收的要求，因地制宜靈活採用當地民眾易於接受的測水量水方式和方法。引黃灌區、水庫灌區斗渠以下供水計量，可分攤至每個田塊；井灌區可實行“以電定水、水電雙控”等計量方式；小水源灌區可採用“以時折水”“以畝折水”等計量方式。
(二)完善農田灌溉工程體系。結合現代水網建設，針對不同地區、各類灌區工程設施短板，突出重點，建設末級渠系和田間配套工程，暢通農田灌溉“最後一公里”。
井灌區要突出最佳化機井布局和機井配套建設。大田作物區，要推廣套用無井房射頻卡控制管道輸水灌溉；經濟作物區，要積極引進先進節水設備，發展噴灌、微灌等現代高效精準灌溉。
引黃灌區重點是完善灌排工程體系建設。引黃乾渠上游段的自流灌區，要重點推進乾、支渠高標準防滲工程建設，配套完善斗、農級渠系；引黃乾渠中游段，要重點最佳化提水泵站布局及輸水管道設施，完善農田排水系統；引黃乾渠下游段，要重點推進建設井渠結合的灌溉工程。
水庫灌區重點是配套建設輸水渠系及節水灌溉工程。地勢高差較小的水庫灌區，要重點做好灌區渠系及建築物的配套，完成骨幹渠系的高標準襯砌；地勢高差較大的水庫灌區，要大力建設輸水乾、支管道體系，推廣自流管道灌溉，田間增配軟管或噴灌、微灌等高效節水灌溉設施；水庫灌區下游，推廣井渠雙灌，科學布局渠系和機井，實現灌區地表水與地下水的聯合調度。有條件的灌區，可以把渠道輸水改為管道灌溉，提高農田灌溉用水效率。
引河(湖)灌區重點是提升攔蓄和引水能力。最佳化攔河閘壩、提水泵站等布局，配套建設輸水渠系，合理建設以橡膠壩為主的攔河蓄水工程，實現河道梯級開發，積極攔蓄利用雨洪資源。對於灌排結合泵站，要兼顧灌排需求，儘可能地降低運行成本。
小水源灌區要突出小水源開發並配套建設灌溉設施。對於分散的小水源工程，要推廣多水源聯合調度管道化灌溉；山地丘陵區，要選擇適宜區域建設高位蓄水池或雨水集蓄工程，推廣提水管道輸水灌溉和自流管道輸水灌溉。探索“以獎代補、先建後補”等有效途徑和方法，引導社會資本和農民自籌資金參與建設包括小水窖、小水池、小塘壩、小渠道、小泵站，以及小型引水堰和機電井等各類小型農田水利工程。
(三)推廣節水技術和措施。依託末級渠系節水改造、節水灌溉配套工程建設和農業結構調整，推廣套用各類農業節水技術措施，實現農業用水精細化管理。根據各地水資源條件和糧食作物、經濟作物不同特點，廣泛套用渠道防滲、“渠改管”和射頻卡等新工藝、新設備，大力推廣管灌、噴灌、滴灌、滲灌等高效節水技術，集成套用水肥、水藥、水肥藥一體化技術。積極發展田間土地整平技術和深松整地、覆蓋保墒措施，合理採用綠色抗旱保水措施等，提升天然降水利用效率。因地制宜調整農業生產布局、農作物種植結構，主動調減水資源短缺、地表水過度利用、地下水嚴重超采地區的高耗水作物面積，推廣需水少的耐旱節水作物，增加作物生育階段需水與天然降水相匹配的低耗水作物面積。
四、建立農業初始水權制度
按照最嚴格水資源管理制度和水資源用途管制政策，以縣域為單元，科學合理地分配農業水權，建立起水權交易制度，讓農民成為通過轉讓節餘水量獲得收益的主體，最大限度地釋放農業水價綜合改革的活力。
(一)分解農業用水總量控制指標。縣級水行政主管部門要依據本區域用水總量控制指標，確定農業用水總量控制指標並逐級進行分解。要將農業用水總量控制指標分解到灌區斗渠或農渠、泵站、機井等工程單元，分解到鄉鎮、村集體、農村基層用水組織等用水主體，具備條件的可分解到具體用水戶或地塊，明確農業用水主體的用水總量控制指標。
(二)明確農業初始水權。縣級水行政主管部門要根據用水總量控制指標和農業灌溉用水定額，核定單位灌溉用水量，在保障合理灌溉用水的基礎上，按照適度從緊的原則，分配給工程單元或終端用水主體，明確其獲得的農業初始水權。縣級以上水行政主管部門向用水單位或個人頒發水權證書，註明水源、水量、用途、期限、轉讓條件等，明確用水權利和義務。水權證書應採取動態管理、定期核定，期間因許可水量發生變化、土地流轉或土地用途發生變化而導致農業水權轉移變化的，須經發證單位批准並重新核發。
(三)建立水權交易制度。鼓勵用水戶節約用水，允許農業水權流轉，節餘水量可以轉讓交易。土地承包經營權流轉時，農業水權一併流轉使用。有條件的地方應以行政區域為單元，建立水權交易市場，在不影響糧食基本用水的前提下，保障用水戶獲得節水收益。政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可予以回購；在滿足區域內農業用水前提下，推行節水量跨區域、跨行業轉讓。縣級以上水行政主管部門負責制定本行政區域內農業水權交易規則並監督實施，其中，跨行政區域的農業水權交易由上一級水行政主管部門負責監督管理。
五、建立農業用水精準補貼與節水獎勵機制
各地要結合實際，制定具體的農業用水精準補貼和節水獎勵辦法，調動農民參與改革、實施節水的積極性，有效破解不提價難以實現節約用水和工程良性運行、提價農民難以接受的農業水價改革“兩難”問題。
(一)實行農業用水精準補貼。在完善農業水價形成機制的基礎上，建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制。在發揮水價促進節水槓桿作用的同時，確保總體不增加農戶定額內用水的水費支出，保障農戶合理用水權益，保護農民種糧積極性。建立健全精準補貼機制，以水價調整為前提，補貼與承受能力掛鈎，農業用水超出定額、農業水價調整未達到要求或未超出農戶承受能力的不予補貼。
精準補貼對象主要為在定額內用水的種植糧食作物的用水主體，包括不同規模的農民用水戶、正式登記註冊的農民用水合作組織、依法設立的新型農業經營組織，以及小型灌排設施和配套計量設施管護主體。
補貼標準，根據定額內用水成本與運行維護成本的差額，統籌考慮農業水價調整與農戶承受能力，制定不同的補貼標準。可以直接對工程運行維護費給予一定比例的補貼，也可按照運行維護成本與水價改革前終端水價的差價給予一定比例的補貼。
具體補貼標準、程式、方式以及資金使用管理等，由各市自行確定。兌現補貼，可以在用水戶認可的前提下，對維修養護主體採取按項補貼、據實報銷等方式兌現補貼；也可以對各類用水戶按照擴大或改善灌溉面積或用水量，在灌溉周期結束後或年終統一發放。
(二)建立農業節水獎勵機制。建立易於操作、用戶普遍接受的獎勵機制，對積極推廣套用工程節水、農藝節水、調整種植結構，取得明顯節水成效的農業用水主體給予獎勵。
獎勵對象為積極推廣套用工程節水、農藝節水、調整最佳化種植結構等實現農業節水的用水主體，重點獎勵農村基層用水組織、新型農業經營主體和種糧大戶等。
獎勵標準要綜合考慮節水水量、水權交易、回購等因素。對於未發生實際灌溉，因種植面積縮減或者轉產等非節水因素引起的用水量下降，不予獎補。節水獎勵按照申請、審核、批准、兌付的程式實施。
各地結合各自農業用水實際選擇適宜的獎勵方式，可以給予資金獎勵、物質獎勵，也可以採取節水回購方式給予獎勵。
(三)明確獎補資金來源。各地要通過不同途徑、不同方法落實農業用水精準補貼和節水獎勵資金。精準補貼和節水獎勵資金來源，主要通過最佳化各級財政農田水利和農業獎補資金支出結構，加大用於精準補貼和節水獎勵的支持力度，以及超定額累進加價水費分成收入、地下水提價分成收入、高附加值作物或非農業供水分成利潤、水權轉讓分成收入、社會捐贈等多種渠道籌集。各級要認真測算精準補貼和節水獎勵資金需求，明確資金來源，確保滿足農業水價調整後實施精準獎補需要。制定獎補資金籌集使用管理辦法，明確使用範圍和程式，公開公平公正操作，接受社會監督。
六、創新農業用水管理方式
各地要立足實際，適應農業生產和經營方式轉變，適應市場化改革、社會化服務趨勢，提高農民參與度，創新農業用水管理的組織形式、運作模式和農田水利工程管護機制，為農業水價綜合改革機制長期發揮作用、農民持久享受政策普惠創造條件。
(一)組建農村基層用水組織。鼓勵組建具有持續自我發展能力的農村基層用水組織，作為農業用水協商定價、計量收費、水權轉讓的實施主體。可以依託農村基層組織、新型農業經營主體，成立灌溉專業合作社、農民用水戶協會；也可以由新型農業經營主體自主創辦水利經濟合作社、農業用水服務公司。不具備以上條件的，要依託農村水利基層服務體系，健全村級用水管理組織。
(二)深化農田水利工程產權制度改革。按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負擔”的原則，明晰農田水利工程特別是小型農田水利設施產權主體。縣級以上政府或其授權部門對轄區內農田水利工程進行產權核定、登記造冊並頒發產權證書。推進農田水利工程設施所有權與使用權合理分離，將使用權移交給村集體或農民用水合作組織。縣級以上政府或其授權部門審核、頒發農田水利工程使用權證書，與工程設施使用權所有者簽訂工程管護協定書，明確管護責任。
(三)實現農村基層用水組織健康發展。支持農村基層用水組織規範組建，完善管理制度，建立長效機制。支持農村基層用水組織實行市場化運作、專業化服務、物業化管理，鼓勵實行資本化運營，增強自我發展能力。鼓勵將農田水利工程設施使用權與農業初始水權賦予同一主體，更好地發揮農村基層用水組織、新型農業經營主體建設農田灌溉工程、養護工程設施的優勢和在用水管理、水費計收等方面的作用，提高農業用水管理水平和效益。通過水利工程設施抵押貸款、政府購買服務等方式，鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護，對符合條件的農村基層用水組織給予重點培育，扶持其做優做強。
七、保障措施
(一)加強組織領導。各級要建立健全農業水價綜合改革領導機制，加強對改革工作的領導，協調解決工作中遇到的重大問題。省政府對全省農業水價綜合改革工作負總責，成立山東省農業水價綜合改革領導小組，省政府分管領導同志任組長，省發展改革委、財政廳、水利廳、農業廳、物價局為成員單位，領導小組辦公室設在省水利廳；各市政府是本行政區域農業水價綜合改革工作的責任主體，各縣(市、區)政府是農業水價綜合改革的實施主體。各級政府要高度重視農業水價綜合改革工作，將其作為全面深化改革重點任務；要建立健全領導體制和工作機制，主要負責同志親自抓，把握好方向和路徑，加強工作指導和協調；結合實際制定具體實施方案，明確改革時間表和路線圖，細化年度改革目標和改革任務，確保各項改革措施落到實處。
(二)明確責任分工。各級要明確部門分工，細化落實責任，協同推進改革。發展改革部門負責督促落實農業水價綜合改革區的預算內基本建設項目計畫；財政部門負責落實獎補資金，加強資金管理和組織開展績效評價；水利部門負責農業用水總量控制和定額管理、水利工程建設和管理、水利工程產權界定、農業初始水權分配以及農業水價綜合改革的日常工作；農業部門負責種植結構調整、農藝節水措施推廣、加大農業補貼支持力度；物價部門負責農業供水成本核算、農業用水價格核定、超定額累進加價和分類水價制定，同時履行水價執行的監督責任；工商、民政部門負責農村基層用水組織的登記註冊管理。
(三)加大資金投入。各級要充分發揮財政資金對農業水價綜合改革的引導作用，統籌公共財政一般預算、地方水利建設基金、國有土地出讓收益計提農田水利建設資金等，調整財政支農資金支出結構，不斷加大對農業水價綜合改革的投入力度。各級財政投入到小型農田水利的資金要重點用於農業水價綜合改革，主要補助農田水利工程與計量設施建設、工程維修養護、農村基層用水組織能力建設、農業用水精準補貼以及節水獎勵等方面。建立省級財政農田水利資金投入激勵機制，在安排農田水利方面資金時，向農業水價綜合改革地區傾斜，對農業水價綜合改革積極性高、工作有成效的地區給予重點支持。以工程產權界定為基礎、水權有償交易為紐帶、合理投資回報為吸引，鼓勵社會資本以多種形式參與農業水價綜合改革。
(四)嚴格監督考核。各級要加強對農業水價綜合改革工作的監督和考核，逐級壓實責任，一級抓一級，層層抓落實。省政府負責對各市的監督和考核。省農業水價綜合改革領導小組組織制定考核辦法，對各市實施方案落實情況進行定期檢查和年度考核，考核結果與省以上農田水利工程建設資金投入掛鈎；建立改革進度報告、通報和約談、整改等制度，定期向社會公開通報各地工作進展情況，對進度滯後的進行約談，對工作不力的責令整改，對整改不到位的實行問責。各市要加強對縣(市、區)的監督檢查，確保農業水價綜合改革任務落實到位。
(五)強化培訓宣傳。各級要圍繞推進農業水價綜合改革，逐級開展專門的業務培訓，切實提高相關工作人員的思想認識和業務水平，搞好橫向交流，確保各項政策落實不走樣、見實效。各級政府及有關部門要做好農業水價綜合改革政策解讀，回應農民關切，讓廣大農民充分了解改革的出發點、落腳點和具體舉措；總結宣傳改革進展情況，發現和宣傳本地改革過程中湧現的典型，讓全社會看到實施改革帶來的變化、廣大農民享受到的改革成果；強化水情教育，增強農民乃至全社會有償用水、節約用水意識和節水自覺性，積極營造有利於加快完善農業水價形成機制、深化農業水價綜合改革的良好輿論氛圍。
各市要在省級實施方案發布3個月內，將本市建立領導體制、工作機制的情況和農業水價綜合改革實施方案、縣(市、區)年度實施計畫報省農業水價綜合改革領導小組辦公室；要及時報送本市農業水價綜合改革工作動態、經驗做法、發現的問題以及有關建議等，在每年6月20日前、11月20日前，分別將本市上半年、全年改革工作情況報省農業水價綜合改革領導小組辦公室。
