財政監督機制

財政監督機制是指財政機關在對國家機關、企事業單位及其他組織涉及財政收支事項及其它相關事項的管理運行過程中，與其有關的各個構成要素之間的相互連線形式和彼此作用關係。其運行過程涉及財政監督主體、財政監督客體、職責範圍、許可權劃分、程式及相關配套措施的確定。一個規範有效的財政監督機制有助於發現和及時糾正預算執行過程中的偏差，保證財政分配的科學、正確和有效性。

基本介紹

• 中文名：財政監督機制 
• 外文名：Financial supervision mechanism

監督機制

從西方財政監督機制的歷史發展過程看，早在十三世紀二十年代，英國諸侯和僧侶就隨著社會階級勢力的變化，趁王權衰落的機會，以武力迫使國王簽署了《自由大憲章》，在一定範圍內限制了國王的財權。但大憲章尚未確立起議會的財政權。十七世紀八十年代的“光榮革命”之後，隨著經濟的發展和資產階級經濟實力的增強，資產階級議會才通過了《權利法案》，確立起議會監督和決定財政的制度，開創了資本主義國家近代意義的“憲政新時期”。此後經過幾百年的發展，西方財政監督機制已經發展成為一套比較成熟和有效的運行機制。

• （一）財政監督的法制化程度較高
  

西方已開發國家財政監督的最大特色就是有大量的法律、法規來規範財政行為。無論是財政管理還是財政監督，都有完備的法律法規作為依據，法律約束力很強、權威性很高。英國是最早在憲法中對財政收支做出規定的國家。其他一些國家，如德國、瑞士、義大利等國也在憲法中對預算收支活動做有明確規定，從預算、稅收、國庫到審計均在法律的範圍內進行。西方已開發國家從憲法的高度對財政活動中的重大事宜做出比較詳細和明確的規定，為規範和約束財政活動，即財政監督提供了最高的法律依據。在憲法做出規定的基礎上，西方已開發國家還普遍設有專門法，如預算法、年度撥款法、特別撥款法、財政條例以及財政部發布的行政命令等，對財政監督做出更為具體的規定。

例如，法國的《財政法》對預算程式、預算科目以及預算立法和預算執行機構的職責都做出了明確規定。美國國會1921年頒布的《預算及會計法》也對財政監督的具體程式和內容做了詳細規定。

• （二）財政監督權力配置合理且層次分明
  

1.財政監督權是立法機關的基本權力之一。從各國的情況來看，雖然立法機關對預算過程的監督力度有強有弱，但財政監督權無一例外是立法機關的基本權力之一。對於一個現代國家來說，無論是法律的執行，還是政策的實施，抑或是政府機關的正常運轉，都必須以一定的資金為基礎。因此，議會的財政監督實質上是從最基本的方面來制約政府活動。這也是西方國家議會至上原則在議會職權行使方面最重要的體現。

2.獨立、專業的審計機關是輔助立法機關監督預算的重要機構。由於各國政治體制和國情不同，審計機關的組織模式也呈現出多樣性，從總體上可分為以下三種模式：立法模式，即審計機關隸屬於立法機關，是其專業輔助機構，對其負責並報告工作。如美國和澳大利亞。這種模式下的審計機關有兩個特點——巨觀服務職能較強和審計信息的公開化程度較高；司法模式，即審計機關隸屬於司法體系，擁有司法權，如法國。這種模式下的審計機關擁有最高的權威性，審計執法與處理的剛性均較大；獨立模式，即審計機關獨立於立法、司法和行政體系之外，獨立開展審計，同時向立法機關和行政機關提供服務，如德國。但事實上，絕對的獨立是不可能的。獨立模式下的審計機關實際上更偏重於向立法機關提供服務。

3.財政資金的管理部門對政府的財政行為實施內部日常監督。相對於立法機關和審計機關而言，政府是預算資金的使用者，是具有獨立經濟利益的實體。政府首腦承擔著政府所負有的全部公共責任和經濟責任。為了確保每個政府部門及其下屬各個行政層級都能夠依法、合理、有效的履行自己的職責，政府首腦有必要對本屆政府的行為進行內部日常監督，以防範可能發生的違法違規行為，劃分和界定相應的經濟責任。比較普遍的日常監督模式是，由財政部門代表政府首腦履行對財政支出的內部監督職責，監督沿著資金的流向進行。目前，西方已開發國家普遍實行了國庫集中支付制度和政府採購制度。這些都從制度上保障了財政部門的日常監督。

• （三）財政監督覆蓋了財政資金運行的全過程
  

1.各國普遍重視對預算編制的監督管理。預算編制是政府預算程式的起始點，也是財政監督管理的基礎。從西方已開發國家的財政監督實踐來看，提高預算編制的質量是強化財政監督的一個關鍵性環節。西方已開發國家預算編制和審批的時間一般都比較長，準備工作相當充分。例如，財政年度和中國相同的法國從每年的4月份就開始編制下年預算，到10月份提交議會審批，編制時間為6個月。美國聯邦預算的編制時間大約有9個月。此外，西方已開發國家對預算草案的審議時間也都比較長。如美國國會對預算草案的審議時間為7個月。法國、德國議會審議預算需要3個月左右的時間。再有，這些國家的預算內容也都非常詳細。如法國預算的類級科目就有1100多條，款級科目和項級科目的數量更大。德國的財政收入項目有1300個，支出項目有800個。挪威、希臘兩國的預算也十分詳細，多達幾百頁，預算文本不僅有圖表，而且還有詳細的文字說明和分析。

2.各國對預算執行過程的約束也非常嚴格。西方已開發國家在預算執行和調整方面的管理極為嚴格。預算一經立法機構審議通過，就形成年度預算法案，各部門、各單位都必須依法嚴格執行。未經議會（國會）同意，任何人都無權更改預算。如需追加支出，則必須按立法程式辦事。在預算執行過程中，各項目之間、經常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。另外，西方已開發國家普遍採用國庫單一賬戶制度對預算資金進行管理。所有的預算收支都要通過國庫單一賬戶。庫款集中管理、資金集中收付，有效地提高了對各項預算資金的監控力度。

特徵

1.財政監督機制的要素

財政監督機制包含法規支持、運行操作、風險控制、綜合保障、考核評價等相互關聯的要素，共同構成完整機制體系。

2.財政監督機制的特徵

1)系統性，財政監督機制是由財政監督相互作用、相互聯繫的各子系統所構成，各子系統有各自的功能和特點，不可以相互替代。

2)客觀性，財政監督機制在一定的條件作用下，按照一定的規律發生作用。條件充分時其功能和作用發揮充分，條件不具備則必然受到限制。多樣性，由於各個地方財政監督所處的條件、環境、基礎不同，其具體表現形式也各不相同。

價值分析

（一）維護規範財經秩序的必然要求。目前，我國仍然存在會計信息失真治而未理、稅收征管質量不佳制而未止、財政金融風險化而未解等諸多問題，迫切需要財政監督綜合運用法律、行政、經濟等多種手段，探索建立科學的監管機制，從根本上治理、規範和維護財經秩序，為市場機制和政府機制的發揮、經濟體制和財稅體制改革創造基礎環境。

（二）深化公共財政改革的現實要求。公共財政改革需要引入財政監督機制，通過執法監督增強預算約束力。財政監督機制能夠保障財政收入的安全完整，推進收入收繳制度改革；能夠完善公共支出制度，加強對預算單位預算編報、執行和效果的監督和反映。

（三）實行依法理財的一般要求。財政監督在促進依法理財、推動依法行政方面發揮著重要作用。建立完善監督機制，保障財政管理制度和法律法規在理財實踐中得到貫徹落實。通過強化財政內部監督，促進財政部門提高依法理財的水平；通過嚴格財政監督檢查，提高社會各部門依法理財水平。

（四）推行民主理財的客觀要求。在現代民主政治制度下，民主理財的前置條件是接受監督，保持一定的透明度。建立健全對業務管理部門的決策、執行過程和執行效果監督評價的全過程監督機制；建立信息反饋和成果利用的工作機制；建立政務公開、接受監督的社會監督機制。促進財政管理民主決策、透明運行、陽光操作的有效實施。

（五）實現科學理財的內在要求。科學理財要求對重大財稅政策執行情況進行監督檢查，為決策部門提供可靠信息和決策參考；要求將財政監督措施融入財政管理，研究建立財政運行各環節的控制性監督機制；要求結合財政監督的工作特點，探索建立財政資金績效監督方法和機制。

（六）財政監督持續發展的基本要求。財政監督作為內生於財政的監督機構的天然特徵和優勢沒有得到發揮；財政監督的財政管理特色在具體實踐和制度設計兩個層面都沒有得到凸顯等，是財政監督可輕可重、可有可無的內在因素。由此可見，建立完善財政監督機制，有助於強化財政監督職能，穩定財政監督地位，為財政監督持續發展奠定製度基礎。