意見全文,內容解讀,
意見全文
關於加強財政監督基礎工作和基層建設的若干意見
財監〔2010〕81號
為貫徹落實財政部黨組關於推進財政科學化精細化管理的決策部署，進一步加強財政監督基礎工作和基層建設，推動建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，現提出如下意見：
一、進一步推進財政監督機制建設
財政監督是財政部門內設業務機構的共同職責。財政部門預算管理機構和財政監督機構都要加強日常業務的監督管理，建立完善與部門和預算單位溝通順暢的工作機制，形成管理合力。要進一步明確財政監督機構與預算管理機構的監督職責，嚴格落實職責分工。財政監督機構負責擬訂財政監督制度，牽頭擬定並組織實施年度監督計畫，並對預算管理機構履行日常監督職責進行再監督。財政監督機構與預算管理機構要加強工作協調，建立高效順暢的工作協調機制和信息共享制度，形成相互協調、緊密銜接的綜合監管機制。財政監督機構要參與涉及財政監督的財稅政策及管理辦法的擬訂，及時向預算管理機構反饋財政管理和政策執行中存在的問題及有關監督檢查情況。預算管理機構要向財政監督機構抄送檔案，開放必要的數據連線埠，支持配合財政監督機構開展專項監督檢查、落實處理處罰決定；根據財政監督機構的意見，完善政策，加強管理，將其作為預算安排的參考依據，並及時反饋成果利用情況。要將近年來有益經驗和成功做法上升為財政監督法規制度，切實將財政監督貫穿於財政中心工作大局之中，貫穿於財政管理體制、機制建設和改革總體設計之中，貫穿於財政管理運行全過程之中，推動建立健全監督機制。
二、進一步提升財政監督科學化水平
要通過組織開展擴內需促增長政策落實監督檢查、抗震救災資金物資監督檢查等工作，針對中央應對外部形勢變化、重大突發事件所採取的各項決策部署實施跟蹤監督，不斷總結經驗，逐步建立起科學有序的財政監督應急機制，以更好更快地保障中央重大決策落實到位。要選擇關係經濟社會發展和民眾切身利益的重大項目，精心研究監督檢查計畫並認真組織實施，確保各項惠民政策落到實處，推動建立改善民生的長效機制，發揮好財政監督的巨觀效應、規模效應、震動效應、規範效應和管理效應。要建立完善財政監督信息披露和公告制度，將監督結果與預算編制和資金分配掛鈎，並向中央部門和地方通報或向社會公告。加大重大違法違紀案件的公開力度，落實案件移送制度，強化執行處理處罰決定和落實整改意見的反饋制度。要進一步完善上下聯動監督工作機制，密切中央財政與地方財政、專員辦與地方財政之間的財政監督工作關係，逐步擴大統一部署、統一實施、統一處理的監管項目和內容，加強工作配合，形成監督合力。各級財政監督機構，特別是實行“鄉財縣管”、“省直管縣”財政管理方式的省市，要加強對下級財政部門監督工作的指導，因地制宜地創新組織模式，突出監督重點，探索建立行之有效的財政監督工作機制，不斷提高財政監督科學化水平。
三、進一步推進中央基層預算單位綜合監管
中央基層預算單位數量多、管理級次多、預算支出及資產總量大，中央本級預算安排的資金以及形成的資產主要由中央基層預算單位使用和占用，其財政管理狀況直接影響財政管理水平的提升。要嚴格遵循突出重點、統籌兼顧、先行試點、分步實施的原則，紮實做好制度性和操作性的基礎工作，在不改變中央部門管理許可權、不擴大專員辦行政審批範圍、不增加基層預算單位負擔的前提下，逐步構建與財政部機構設定特點相適應的“分級管理、權責明確、規範透明、相互制衡、運轉高效”的中央基層單位綜合財政監管機制，儘快實現對中央基層預算單位財政監管的全覆蓋。要通過推進綜合監管，強化專員辦現有部門預算編制審查、財政直接支付審核、銀行賬戶審批、非稅收入徵收監繳、預算執行監督的職責，進一步明確專員辦對駐地中央基層預算單位的監管地位，建立專員辦對中央基層預算單位的橫向監管機制，實現財政監督縱橫聯動。要加強專員辦與部內業務司的信息溝通反饋，確保部內業務司及時掌握財政管理中存在的問題，有效利用專員辦監管成果為業務司加強管理提供支持，形成專員辦與業務司之間協調配合、緊密銜接的立體監管體系。有條件的地方財政部門，特別是監督力量雄厚或有派出機構的，可以積極探索開展對本級基層預算單位的綜合監管。
四、進一步建立健全縣鄉財政監管機制
縣鄉財政部門處在財政資金管理和政策執行的“終端”環節，具有貼近一線、掌握資金使用管理第一手情況的優勢，其工作的參與程度、管理水平的高低直接關係財政政策執行效果，直接關係財政資金的安全、規範和有效。要通過加強培訓，完善聯繫點制度，加強新聞宣傳引導，促進縣鄉財政監督機構進一步更新觀念、創新思路、健全機制，因地制宜地探索工作的新形式、新方法，將更多的精力轉移到對財政資金的監管上，加強對財政資金管理使用的就地監督。要深入基層開展調研和督促指導，重點關注縣鄉財政監督機構的職能調整、機構設定、制度建設和基礎管理等情況，推動充實完善縣鄉監督機構職能。通過組織召開專題研討和座談會，進行有針對性的分類指導，研究解決縣鄉財政監督工作的共性和個性問題。要建立“上下聯動、部門互通”的信息溝通機制，充分發揮鄉鎮財政直接面向農村、熟悉基層情況、便於收集基礎數據的優勢，強化信息反饋，為加強財政管理、完善財政政策、實現科學決策提供真實可靠的數據支撐。
五、進一步完善財政部門內控機制
2010年，《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部令第58號）正式頒布實施，首次明確了內部監督工作主要領導負責制。以此為契機，要進一步加強財政內部監督工作，推動建立健全各級財政部門內控機制。要提高內部監督的覆蓋面，不斷加大內部監督力度，把預算管理機構制定政策的科學性、執行政策的規範性、內部管理的完善性等作為內部監督的重點。要提升內部監督層次，逐步實現由檢查型監督向控制型監督轉變，加強對財政資金分配有效性的評價監督。充分利用內部監督成果，加大對違規行為的制約和威懾力度。研究建立內部監督檢查工作考核制度，將內部監督檢查結果作為財政部門內部各單位評選先進和幹部考核、任用的重要參考依據。要建立和完善內部監督與管理制度，堅持以制度管人管事，注重改進內部監督的方式方法，注意防止和化解內部監督中的矛盾和困難，形成穩定長效的內控機制。要將內部監督和外部審計相結合，以外促內，通過督促整改，進一步建立健全預算編制、執行和監督相互協調、相互制衡的機制。
六、進一步加強財政監督基礎工作
財政監督基礎工作涉及財政監督業務的各個環節，覆蓋財政監督的方方面面，既是財政監督的重要內容，也是開展財政監督工作的基石，直接影響業務工作的持續性和效率。隨著經濟體制改革特別是財稅體制改革的不斷深化，各方面對財政部門依法理財、規範管理提出了更高要求。各級財政監督機構要適應新形勢新要求，堅持積極主動、穩步推進的原則，繼續建立和完善各項內部管理辦法和有關審核、檢查的操作規程細則，建立健全必要的工作程式制度，研究實行定崗定責和量化考核問題，進一步夯實業務工作基礎。要高度重視基礎數據的收集整理，建立完善基礎資料庫，逐步實現對被監管單位基礎數據的動態管理。要充分利用“金財工程”套用支撐平台，做到預算編制、執行和監督各業務主體間的信息溝通便捷、信息實時共享。要著力強化基於平台的財政監督業務套用，通過建立財政監督信息庫，開發財政監督專用監控軟體等措施，不斷建立健全實時動態的網路監控預警機制，及時發現、糾正財政運行中存在的問題。要借鑑先進做法，主動作為，通過增加編制、升格機構、高配幹部、提升素質，多管齊下，進一步增強財政監督機構力量，以適應新形勢對財政監督機構和人員提出的更高要求。
財政部
二○一○年九月一日
內容解讀
財政部就中央基層預算單位綜合財政監管試點答問
為推進財政科學化精細化管理，規範中央基層預算單位（以下簡稱“基層單位”）財政財務管理，確保財政政策執行到位，提高財政管理績效，財政部決定自2011年1月1日起，在吉林、上海、青島、海南、四川、陝西等6省市開展中央基層預算單位綜合財政監管試點工作，由財政部駐上述6省市財政監察專員辦事處（以下簡稱專員辦）負責具體實施。這是基層財政監管政策的一項重大突破。日前，財政部監督檢查局負責人就此接受了記者的專訪。 問：目前基層單位財政管理狀況如何？財政管理有哪些模式？
答：目前170箇中央部門所屬二級及二級以下預算單位約2.1萬個。從調查情況看，中央二級及二級以下預算單位存在數量多、級次不統一、分布不均衡的特點。
基層單位的財政管理模式可分為四類：一是“財政部—中央部門—基層單位”模式，中央部門負責對基層單位實施財政管理，如預算編制執行、資產管理、政府採購等事項；二是“財政部—中央部門、專員辦—基層單位”模式，採取中央主管部門、專員辦相結合的方式對基層單位進行管理，中央部門與專員辦各有側重、相互制約，如銀行賬戶管理、財政直接支付審核；三是“財政部—專員辦—基層單位”模式，主要授權專員辦對基層單位實施財政監管，如非稅收入監繳、財務會計檢查等；四是“財政部—基層單位”模式，由財政部直接對基層單位實施監管，如財政授權支付、票據管理。
問：目前基層單位財政管理主要存在哪些問題？
答：就總體情況而言，基層單位的財務管理基礎相對薄弱。從近年來的監管情況看，基層單位政策執行不到位、預算執行不嚴格、資金使用效益不高、資產閒置浪費、私設“小金庫”等問題依然比較突出。2009年開展“小金庫”重點檢查時發現的違規問題也主要集中在基層單位。
從實際運行情況看，基層單位財政管理主要存在以下問題：
一是監管模式不統一，監管覆蓋面較小。由於對涉及基層單位的各類財政監管事項缺乏統一的規劃，目前不同財政監管事項多種管理模式並存，管理流程多樣，管理主體和責任不統一，各財政監管事項相互脫節，尤其是日常管理與監督檢查缺乏有機銜接，無法形成監管合力，管理效率低下。
二是中央部門內部管理成效有限，未能對中央部門履行管理職責情況進行有效的監督和制約。各中央部門對預算財務管理的重視程度、管理水平、管理能力、人員配備等存在較大差異，中央部門的財務管理機構屬於後勤保障部門，人員配備相對薄弱，部分中央部門財務機構對所屬基層單位管理作用有限。同時財政部未對中央部門管理所屬基層單位財政財務情況開展有效的後續監管，中央財政對基層單位監管“缺位”、“不到位”情況較為普遍。
三是未有效利用現有財政管理數據信息。目前，“金財工程”等相關信息系統所採集的預算資產等數據和信息未能對財政監督提供應有的技術支持。專員辦在日常監管工作中缺乏專門財政監督軟體處理和分析數據，監管工作仍停留在手工建立台賬和事後檢查上，嚴重製約了專員辦監管作用的發揮。
四是基層單位在預算、資產、財務管理等方面未得到必要的指導和服務。大多數基層單位的主管部門遠在北京，所屬單位眾多，管理鏈條長，對當地的情況了解不夠深入，請示審批事項不能得到及時的答覆，財政改革的新政策新制度得不到及時的傳達貫徹，基層單位執行政策過程中的意見和呼聲不能及時反映到財政部。部分基層單位的財政管理事項存在“管得著的看不見，看得見的管不著”的現象。
問：開展綜合財政監管的必要性和可行性有哪些方面？
答：一是全面推進財政科學化、精細化管理的需要。截至2007年底，中央160多個部門下屬6100多個基層單位占用的資產占中央行政事業單位資產總量的93.6%；僅行政政法司聯繫的62箇中央部門所屬基層單位2007年決算支出就占這些中央部門決算支出的92.8%。中央部門預算安排的資金以及形成的資產主要由基層單位使用和占用，而基層單位財務管理基礎薄弱的狀況嚴重製約了財政管理水平的提升，要全面推進財政科學化精細化管理必需加強對基層單位的財政管理。
二是基層單位提高自身管理水平的需要。專員辦對基層單位實施綜合財政監管將改變以事後檢查為主的監管模式，開展全過程、全方位、持續性監管，將幫助基層單位完善內部控制制度，加強內部管理，嚴格執行財政政策，提高預算資產財務等管理水平。調研中基層單位也建議財政部從建立服務型政府、提高行政效率的高度，充分發揮派出機構的作用，使專員辦成為促進基層單位加強財政管理的服務機構，及時宣傳財政政策，反映基層單位呼聲和各類實際問題。
三是專員辦監督職能調整和最佳化的需要。近幾年來，專員辦對基層單位的日常檢查和管理已涵蓋預決算審核批覆、國庫集中支付、銀行賬戶管理等大部分財政管理事項，積累了一定的監管經驗。但以檢查為主的工作模式，監管覆蓋面較小，總體上督促基層單位規範財政管理的成效有限。調整專員辦監管模式、充實監管內容、提升監管層次，是財政科學化精細化管理對專員辦職能進行調整與最佳化的需要。
四是金財工程的不斷推進為實現綜合財政監管提供了技術支持。通過建立綜合財政監管信息平台，使專員辦充分利用金財工程和預算司、國庫司、行政政法司現有的數據採集渠道，持續、動態匯總分析基層單位的資產、財務、會計等財政管理信息，可實現對財政資金的動態實時監控和財政數據的綜合利用，及時發現和糾正基層單位資產管理、財務會計核算等方面的問題，為財政部和中央主管部門提供決策參考依據，並積極為基層單位提供政策、信息、培訓服務，有效提升基層單位財政科學化、精細化管理水平。
問：綜合財政監管的方式是什麼？財政監管事項有哪幾項？
答：探索建立非現場監管和現場檢查相結合的監管方式，通過非現場監管實現對基層單位監管範圍的全覆蓋，通過現場檢查突出監管的重點：一是建立財政監管信息採集機制。二是注重對各類財政監管信息的綜合分析。三是指導基層單位規範財務管理。四是有重點地開展現場檢查。
綜合財政監管事項主要有7項：預算編制執行、資產管理、國庫集中支付、銀行賬戶管理、政府採購管理、非稅收入管理、財務、會計管理。
問：下一步工作安排有什麼打算？
答：首先，在試點工作實施方案的基礎上，研究制定《財政監察專員辦事處開展基層單位綜合財政監管實施辦法》等配套制度，規範專員辦工作內容，為專員辦順利開展工作提供制度保證。
其次，建立綜合監管信息系統。建立科學有效的監測體系，實現基層單位綜合財政監管信息化，是專員辦開展綜合財政監管的基礎。要利用現有的金財工程等信息化系統，建立高效便捷的信息採集和管理系統，實現專員辦與財政部、主管部門管理信息共享，解決財政部門與預算單位之間信息不對稱的問題，實現財政部、專員辦、中央主管部門對基層單位財政資金運行全過程的動態監控。研究開發數據分析系統，建立規範的監管成果利用機制，不斷提高和完善財政管理。
最後，做好政策宣傳和業務培訓工作。一是要向中央部門和試點地區基層單位宣傳專員辦開展綜合財政監管的意義，聽取基層單位對加強財政管理的意見，積極爭取基層單位的理解和配合。二是要加強對試點專員辦的培訓力度，引導專員辦調整監管的理念、方式、內容和方法，對財政業務進行全方位培訓，不斷加強學習、更新知識，通過試點實踐出切實可行的工作機制和方法。
