基本介紹
- 中文名：行政連帶責任
- 類別：法律法規
構成要件
行政連帶責任的具體構成要件如下：
第一，行政連帶責任的成立，要求行政主體行政職權的行使具有不當性。行政連帶責任是行政責任的一種特殊形態，其必然具有行政責任構成要件的共性。其中最為根本的共性就是行政主體職權行使的不當性。此處筆者使用行政主體的概念而沒有使用權力行使者的概念，是因為在行政責任的主體中有行政主體和公職人員兩個方面，而在行政職權行使中作為職權承受者的一方是與行政主體發生聯繫的，職權的運行後果導致責任的產生，而公務人員只是職權運行中的一個代表因素，該代表性並不必然或者並不能以自己的名義對當事人產生影響，但在責任承擔中其難辭其咎，故而，我們必須把不當行政主體和行政責任主體予以合理區分。“行政違法的構成及客觀存在是追究行為人行政責任的前提。行為人未構成違法行為，行政責任便無從發生，對尚未構成行政違法的行為人追究其行政責任，其本身便是一種行政違法。”可見，行政責任的前提是行政行為的不規則性，筆者認為這種不規則性用“不當性”的概念表述是最為適當的，因在不當性中包含了不規則和違法兩個方面，行政責任也正是由此兩方面的任一方面構成的。具體而言包括：權力的不當行使，即行政主體對行政權力的錯誤和不切實際地行使；義務的不當履行，就是本該履行的義務沒有履行，應按質按量履行的義務沒有達到質量標準③；法律的錯誤認識，就是指行政主體對法律規則的認識發生了錯誤，悖反了原來法律規則的本意；事實的錯誤判斷，指對事實的認識不清或者將此一範疇的事實認定為彼一範疇的事實；法律與事實之間不和諧，有時行政主體對法律規則的理解也沒有錯，對事實的判斷也是正確的，而其沒有將法律規則與事實判斷有機地結合起來，此時也會產生不當行政行為。連帶責任所要求的是責任的連帶而不是行政行為在實施過程中的連帶。也就是說，在我們判斷行政行為的不當時，在行為判斷階段不要去刻意追求行為上的連帶性，因為不連帶的不當行為可能會產生連帶責任關係，而連帶的不當行為其責任主體則可能是一個單一主體。
第二，行政連帶責任的成立，要求權力行使者必須有責任。行政連帶責任的前提是行政責任，而行政責任存在的前提則是責任承擔者必須有責任。有無責任從字面意義上講非常簡單，就是是與非的一種關係形式。換句話說，行政權力行使者如果其職權行使行為是正確的就不應當承擔責任，反之，行政權力行使者其職權行使是錯誤的或不當的就應當承擔責任。責任的有與無便成了行政責任或行政連帶責任能否成立的又一構成要件。有責任的具體表現形式是：一日實在性。行政主體的行政行為是實實在在的存在著的，而行政主體作出的此一行為對行政相對人或對社會和國家利益②造成的侵害也是實實在在的存在著的，行為的存在與行為對相關利益造成的影響的存在是一個相互聯繫著的整體。在法學理論中必須尋求出二者之間的因果關係，有行政行為的前因而無行政相關利益傷害的後果就不能認為是一種實在化的存在。相反，有行政相關利益的損害後果，而無行政主體行政行為的前因，也不能說是一種實實在在的存在。此種因果關係是行政連帶責任中實在性的實質性部分。儘管行政法學界對這種實質性部分並沒有引起足夠的重視，僅在行政行為的存在方面大做文章，但無論如何都不影響因果聯繫作為實在性實質要件的基本特徵。二日客觀性。行政主體的行政行為是客觀的，即有一個標尺能夠判明行政主體行政行為的物質內涵和非物質內涵。這是非常重要的，這也是行政責任理論中的一個前提性理論。行政主體的一些行政決策行為，一些政治性行為由於缺乏客觀性，故而並沒有被納入行政責任的範疇，也許其存在於政治責任的範疇之下。行政主體行政行為的不當性是客觀的，就是有一個具體的衡定標準是以確定不當行政行為的量度。這也是能否承擔責任的一個實質要件。《中華人民共和國國家賠償法》中沒有確定精神賠償就是一個例證，當然，精神賠償沒有被確認還有其他方面的原因。行政相關利益造成的損害應當是客觀的，正如前述，責任是行為後果所導致的，沒有相關的侵害後果責任便不復存在。而後果必須是客觀的，就是能夠用一定的數量標準來說明。如果一種損害後果無法用數量標準來說明，至少在目前的立法技術之下是不能夠確定行政責任的，當然，行政連帶責任也就無從談起。三日主體的明確性。行政職權行使是在一個職權系統內進行的，甚至每一個行政行為都是一個由無數主體連結著的鏈條之下進行的。無論這一鏈條多么複雜，對於承擔行政責任的行政職權而言，其主體不能是模稜兩可的。就是說，一個行政主體對於有責任的行政職權不能作出既有責任又無責任的對立性解釋。由於我國行政系統的複雜性決定了在行政法治實踐中一些行政行為並不一定有行政的主體，在這樣的情況下行政連帶責任也就無從談起，這就是我們所講的有責任。
第三，行政連帶責任的成立，要求責任主體具有雙重性。如果說，上列兩個構成要件是行政連帶責任和行政責任的共有要件的話，那么，下面我們將要討論的兩個要件則是行政連帶責任的獨有要件。行政責任主體是承擔行政責任的行政機關、授權的組織或者行政機關工作人員。在行政責任的法治實踐中行政責任主體一般有這樣幾種情形，一是行政機關承擔單一責任，就是某一行政機關作出一個不當或錯誤行政行為並造成了相關利益的損害時由其單獨承擔的責任，責任主體的單一性在此情形下是非常明顯的。二是行政機關與行政公職人員共同承擔責任，一般是行政機關及其法定代表人或直接責任人承擔責任。在這種情況下，表面看似乎是兩個以上的行政機關共同承擔責任。這種情況在行政法上叫共同行政主體、共同行政訴訟等，由於導致行政責任的行政行為是單一的，我們認為責任主體也是單一的。行政連帶責任則是雙重主體的責任形式，其表面上與共同行政行為以及行政主體與行政公職人員共同承擔責任的情況很相似。但是根本性質是不同的。因為在共同行政行為的情況下連結兩個行政主體的是行政行為本身，而不是行政行為以外的東西。由行政主體和行政公職人員承擔責任的情況亦是如此，即亦是通過行政行為將二者連結起來的。而在雙重責任主體的情況下，兩個主體是由行政法關係和行政法規範連結起來的。所謂通過行政法關係的連結就是說內部行政法關係使不同的行政主體之間有一種天然的權利義務關係，該天然權利義務關係並不因行政行為的存在而存在，恰恰相反，其絕大多數是在沒有行政行為存在的情況下而存在的。正是這種天然的關係使二者成為一條船上的兩個舵手——大副二副，只要船存在二者的關係就不能分開，而不論船是否發生故障或其他事故。責任主體的雙重性使責任本身的厚度大大增加，如果說，兩個行政機關因一個共同的行政行為而共同承擔責任受損方只能獲得一個補救的話，那么，雙重責任主體的責任則是兩個以上的責任，利益受損方所得到補償是兩個以上的補償。責任是由行為引起的，非連帶責任主體對於行政行為而言都有過錯，且這種過錯是直接的。雙重責任主體的過錯，就引起賠償責任的行為而言並不要求其中的雙方都有過錯，只要一方有過錯這種雙重性就可以成立，另一方即使有過錯其過錯也不在這一具體行政行為中，不是一種直接的過錯。至於雙重主體的責任如何分擔則是另一範疇的問題。若從深層次觀察，把雙重責任主體連結起來的是行政法規範，進而表明行政連帶責任是一種徹頭徹尾的法律責任。
第四，行政連帶責任的成立，要求責任主體之間具有職權上的連帶性。行政連帶責任的哲理基礎應當是行政職權越來越精細的分工。在高度集權制之下，其行政上的連帶責任是不存在的，因公權力始終歸於一個機構和一個人行使，那么單一機構和單一的個人既是權力的行使者，就必然對權力的行使後果承擔責任。當然，筆者所講的責任是從理論方面分析的，因為在實踐中高度集權化的行政權行使中是難以讓權力行使者承擔責任的。權力分割以後，既要保證權力的相對分散，又要保證行政權的一體化便自然而然地產生了連帶責任問題。摩爾根的分析對我們理解這一哲理基礎是有好處的，“在低級野蠻社會，是一權政府，即酋長會議；在中級野蠻社會，是兩權政府，即首長會議和軍事指揮官；在高級野蠻社會，是三權政府，即酋長會議、人民大會和軍事指揮官。但自從文明社會開始以後，政府權力的分化更有了進一步的發展。起初授予巴勒斯坦的軍事權力現在改歸受更大的約束的將軍和艦長們來行使了。由於進一步的分工，在雅典人中現在出現了司法權，這項權力由執政官和大理官來行使。行政權現在交給了市行政官吏。凡可以說明是人民把酋長會議作為一個代表團體而曾委交給會議的一切權力，即如上面所說的各項，都隨著經驗的積累和進步而逐步地從這個原始的酋長會議所總攬的全權中分化出來了”。筆者認為，權力的分散是一個必然趨勢，是使權力科學化的一個必然，但是，權力分化僅僅是技術問題，而並沒有完全改變權力的性質。那么，在一個行政系統中，所出現的新的東西是權力主體的多樣性，多元化等，而不是權力性質的實質性革命。一體化的權力多元化的主體就必然產生了行政連帶責任，作為一般連帶責任連在一起的各主體在職權性質上是同一的，行政權的具體分配中是各異的。此一職權對彼一職權的包容，被包容者和包容者之間有著職權上的邏輯關係，而包容性權力主體和被包容性權力主體就讓能夠包容他們的職權連結在一起。一個職權從性質上講是歸屬於一個稱之為行政主體的機構實體的，如工商局、衛生防疫部門，而職權在行使過程中都是歸屬於單個個人的，至少是有一些個人作出決定和具體實施的，這樣便產生了機構實體與構成機構和分子的個人在職權上的連帶關係。連帶他們的規則儘管不同，但都是一種連帶。有對一個行政職權是一個運行過程，在這個過程中有若干不同的環節，如決策、執行、諮詢、信息等行政管理環節使行政機構實體也可分為決策機構、執行機構、諮詢機構、信息機構等，一個行政行為的完成常常是若干機構共同作用的結果。那么，他們之間就有一種職權上的連帶性。職權連帶觀是行政連帶責任的基礎條件之一，又是行政連帶責任成立的一個構成要件。
