所謂官員問責制，是指對政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責任的制度。其實質是通過各種形式的責任約束，限制和規範政府權力和官員行為，最終達到權為民所用的目的，是現代政府強化和明確責任，改善政府管理的一種有效的制度。
基本介紹
- 中文名：官員問責制
- 重要意義1：有利於增強官員的責任心
- 重要意義2：有利於完善幹部的選拔機制
- 重要意義3：有利於整肅吏治
重要意義,主要難題,主要途徑,若干思考,
重要意義
有利於增強官員的責任心
政府官員的權力和責任始終是同一事物的兩個面，在接受人民賦予權力的同時，就必須承擔應有的責任。但正像孟德斯鳩說的，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不移的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇見界限的地方才休止。”官員是行政權力的把持者，也是行政資源的分配者，如果官員能夠不受嚴厲處罰地獲取較多的利益，低成本低風險地違法犯罪，那么他們利用權力換取私利的欲望就會越來越大，不法行為也將日益頻繁，這勢必給國家和人民的財產造成損失。因此，要規範官員行為、防止違法亂紀，必須增強官員的責任心，建立系統完善的問責體系。在“官員問責”制下，不是只有貪污受賄的幹部才會受處罰，如果官員沒有懂得權力的真正含義，其權力沒有為民所用、所謀、所系，那就會因失責而受到責任追究。官員問責制“有權必有責，權責對等”的基本原則則很好地彰顯了對官員責任心的這一要求，有利於增強官員的責任心。
有利於完善幹部的選拔機制
改革開放20多年來，我國的幹部人事制度改革取得了很大的成績，尤其突出的是在領導幹部“能上”方面進行了不少大膽的嘗試，推出了許多積極的舉措。但是，在“能下”方面卻遇到了很大的阻力。在人事制度中“能上”與“能下”是緊密聯繫、相輔相成的，“能下”的渠道不暢順，勢必影響“能上”工作的順利進行。建立健全官員問責制度，通過對領導幹部失職失誤行為做出硬性的制度約束，疏通“能下”的渠道，讓那些無所作為者下台，才能使那些有所作為、大有作為者上台，最終達到“能者上，庸者下”的目的，形成良好的能上能下、新陳代謝的用人機制。
有利於整肅吏治
領導幹部是一種特殊職業，在管理國家和社會事務中，承擔著重要使命，要具備高度的敬業精神。已開始進入制度化操作層面的官員問責，正在衝擊太平“官念”。這種官員問責制給中國4000多萬名各級幹部的仕途平添了風險，使為官變成了一種高風險職業。只有恪盡職守，兢兢業業，如臨深淵，如履薄冰，時刻要有兩個意識：憂患意識和責任意識；時刻具備三個能力：學習能力、觀察能力、協調能力，做好各項本職工作，才能適應新的要求。而且在官員問責制的理念下，實現了用幹部、管幹部的部門從“權力主體”向“責任主體”轉變，誰用的幹部誰管理，幹部工作失誤、失職，用幹部和管幹部的部門負有連帶責任。這就促使幹部主管部門使用幹部必須堅持德才標準，選拔任用那些“靠得住、有本事、能幹事、乾成事”的幹部，而且還要加強對幹部的日常管理，督促他們掌權為民，從而整肅了吏治，最佳化了官員隊伍。
有利於轉變政府職能
在一個強調法治、民主的現代國家，任何一個負責任的政府，都必須履行好自己的職責，盡其自己的社會管理、公共服務、市場監督、巨觀調控的職能，同時又要求所有參與政府管理的行政官員必須具有負責精神行使權力，隨時接受人民民眾的監督和問責，並承擔相應的責任。建立實施行政問責制，有助並有利於轉變政府職能，深化行政體制改革，在理順政府與企業、政府與市場、政府與社會、政府與公民的關係中明確政府及其行政官員應承擔的責任，從而提高其依法行政水平，實現政府及其行政官員職能職責的歸位、定位和正位，塑造一個守法、守責、守信、守時的當代責任政府。實施行政問責制，可以從源頭上對政府及其行政官員的權力、職責進行必要的約束和規定，防止和阻止其濫用、誤用公共權力的失職行為。同時，行政問責制還彌補了國家法律上的空白，不僅對行政官員的“亂作為”要問責，對“不作為”和“無作為”的也要問責，這樣，勢必能夠促進行政官員工作作風的轉變，提高責任政府的效率。
有利於進一步完善法律制度
實施行政問責制，是國際比較通用的做法。雖然，各國的具體情況不同，其問責的具體規定和操作方法也都有所不同。但是，在掌管公共權力的政府官員中有權必有責、違規違法必追究的這一點上則是共同的。在建設中國特色社會主義過程中，實施行政問責制，有利於加速行政國際化的進程，進一步完善我國的法律責任制度。行政問責制比責任追究制的含義在外延上更為寬泛。責任追究，是一種過錯追究；而行政問責，則不僅僅是過錯追究，而且還包括非過錯追究。因此，行政問責的指向是：亂作為、作為不力、不作為、無作為。也就是說，行政問責它不僅是指有錯、犯法要追究，同時也包括能力低下、推諉扯皮等也要追究。實施行政問責制的重大意義，既在於防患於未然，也在於懲前毖後。懲罰、處分只是行政問責的手段，而防患、預防才是行政問責的目的。行政問責制的實施，是我們在當今時代，建設中國特色社會主義、實現“科學執政、民主執政、依法執政”的最好的制度載體。
主要難題
權責不清是實施官員問責制的主要障礙
由於歷史原因、機構改革尚未完成等原因，我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、許可權不夠明確，出現在追究責任時相關部門互相推諉、互相扯皮的情況。在問責過程中，被問責官員具體承擔的是領導責任、直接責任、間接責任還是其他責任不清楚，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，很難下結論。責、權不清晰，會導致責任人不清，問責的效果難免就會打折扣，一個沒有明確責任體系的問責制度只是一種擺設。所以官員問責制的一個重要的基礎，就是對每個官員的權力與責任有明確的劃定，被問責者應該是負有明確責任的官員，而現實中在這一方面至今仍存在著不足。
問責主體事實上的單一，惟上是從，有損問責的公正性
所謂問責主體，就是由誰來問責。在我國官員問責過程中，問責主體比較單一，我們更多實行的是一種“上問下”的同體問責，即政府部門內部，上級對下級的問責。而事實上，政府官員經過人大授權才擁有公共權力，其責任對象應是人民，官員問責的主體也應是人民民眾。按照憲法的規定，各級人民代表大會是最高國家權力機關，行政機關、審判機關、檢察機關都要對人大負責，人大代表有憲政至高無上的質詢權。但遺憾的是，不少地方人大的最高權力得不到體現。上級機關問責下級機關，無疑是一種重要的方式，也完全符合法律的規定，但如果問責制僅僅是上級追究下級的責任，那么在上級需要承擔連帶責任的情況下，就難保問責結果的公正性，而且容易出現問責“白條”的情況。所以問責主體缺位，導致問責不公或問責不實，是當前實施官員問責制面臨的一個主要難題。
問責法制及程式不完善，影響問責效率
一些地方已經被追究責任的官員，無論是被免職的，還是引咎辭職的，大都是在行政層面進行的，對其責任的追究並不是依據專門的問責製法律作出的。行政上的官員問責制度，雖然在一定程度上體現了責任政府理念，但由於沒有相應的法律制度做支撐，往往導致在執行過程中存在不確定性。在迄今公開“問責”的所有案例中，除幾位主要領導外，其他人應負何責、受何處罰、問責程式怎樣進行均未對公眾有所說明。這就使得“問責”表面上是問出了一個大快民心的“責任”，但最終仍然“問”得一頭霧水。這樣的“問責”，結果或許是可喜的，但效果卻是可疑的。而且如果“問責制度”不能實現法制化和程式化，可能導致上級領導裁量權的擴大，甚至主要領導一言而定這樣的負面影響。所以，官員問責如果不按規章程式進行，沒有法律保障，其就失去了本來的意義。這是我們不得不面對的問題。
主要途徑
合理劃分權責，明確問責對象和範圍
要打破這個斷言，其要義就在於，找出應當負責的人並且讓其負責。而當前我國政府各部門之間、政黨之間、行政機關之間、正副職之間的權責劃分不明確，職能重疊。所以，必須進一步加快政治體制改革，明確機構的職能及其工作人員的職責，並以憲法和法律規定何種官員所負何責。而且問責時必須要分析責任同事件的關聯點和因果關係，對於問責事件，應該追究到哪一級的官員，只能看與事件本身有沒有直接的關聯性和因果性，而不能看事件多大，後果多嚴重。應儘快與國際接軌，在權責對應的原則下，樹立責任意識，把問責範圍從“貪官”擴大到“庸官”，對決策失誤的官員也要追究責任，使官員樹立一種高度的責任意識和危機意識，促進從嚴治政，依法行政。
逐步建立民主問責制度
真正的“問責”，既來自於制度的硬規定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自於官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍，即來自於人大、媒體、上級、民眾等多個主體的問責。如果仍然僅僅是來自上級的“組織安排”，這並不是人們期待的真正“問責”。 首先，人民代表大會的問責。其次，媒體代民問責。同時公民的知情權還需要媒體的幫助。民眾的知情權是向官員問責的前提。
使官員問責製法制化、程式化
問責的法制化進程中，嚴密詳盡的條文約束能夠使無論執法者還是犯法者都必須依法行事，而違規違紀、行政不作為的官員也將受到規章制度地制約，把法規的震懾變成工作警戒從而嚴謹認真地完成工作任務。
首先，官員問責制必須法制化。要建立真正的問責制度，並有效地運轉，需要建立相應的法律體系。其次，責任追究程式化。正當程式是任何一項健全的制度所必備的要素，是問責制沿著法治的軌道前進、防止陷入人治誤區的保證。 問責程式化涉及問責全過程的方方面面，內容很多，但以下三點更為迫切：
一是責任的認定程式。有了明確的責任劃分，還需要通過一定的程式來認定責任的歸屬、嚴重程度等，否則就可能出現“替罪羊”問題而背離問題初衷。
二是問責的啟動程式。即什麼情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發機制。即什麼情況可以引起對相關官員的問責，也可以稱作觸發機制。
三是問責的回應程式。即被問責的官員通過什麼樣的程式來為自己的行為進行解釋。
若干思考
官員問責制度的總述
作為當代中國政治體制改革的一項創新。官員問責制推動了我國向責任政府轉型的重要一步。
官員問責制在我國的實踐及其重要性
官員問責制起源於西方。是伴隨著現代政黨制度和議會制度而產生和發展起來的。是西方國家政治生活中的常見現象。在西方問責制的典型國家美國。因“水門事件”被迫辭職的尼克森總統和身陷“性醜聞”案的柯林頓總統都曾因為濫用職權、妨礙司法公正而遭到彈劾危機。
問責制的啟動。被認為是中南海領導人民戰勝非典危機的轉折點。此後，官員問責的熱潮不斷由中央層面輻射到地方；一系列密集的問責事件之後，“引咎辭職”成為街談巷議的高頻辭彙，而“撤職”、“免職”這些曾經讓人覺得刺眼的詞，也在“問責風暴年”里逐漸被公眾所熟知：2004年2月5日，北京市密雲縣密虹公園踩踏事故造成37人死亡。密雲縣縣長張文引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災造成54人死亡，吉林市市長剛占標引咎辭職；2008年6月29日，與“華南虎事件”相關的13名責任人受到處理，其中，陝西省林業廳兩位副廳長被免去副廳長職務2008年9月，國家開始對“三鹿奶粉事件”的有關責任人進行處理，免去吳顯國石家莊市委書記職務，免去王文華三鹿集團黨委書記職務。
我國的官員問責制才剛剛起步，但在實踐中已經體現出了重要意義。
首先，官員問責制能夠為官員施政設定行為準則。一方面，問責制明確了官員在行政管理活動中應遵循的價值標準和精神追求，是從積極面向進行的教育和引導。另一方面，官員問責制通過對有關施政行為的否定性評價，使問責對象對其行為和責任有一定的預期。促使其自覺履行職責，減少被問責的可能。
其次，官員問責制能夠為公眾進行有效監督提供保障。根據新制度經濟學的一個重要理論模型——委託代理模型(Principal-Agent Model)，社會公眾與政府、官員之間存在著委託代理關係。公眾將權力授予政府，同時要求政府提供服務或限制自身行為；政府進一步將權力分配給相關部門，使相關部門的官員成為公眾授權的最終代理人。政府和官員必須滿足委託人的要求，維護公眾利益。而問責制度正是對他們進行管理和監督的有力保障。
第三，官員問責制能夠為有權機關追究官員責任提供依據。問責制的依據主要包括憲法、公務員法以及相關法規、檔案。它們協調配合，構建了一套涉及問責主體、問責對象、問責形式和問責過程等內容的制度規範。確保有權機關追究官員責任的活動既有合法性和權威性。又能達到懲戒問題官員的效果。
當前我國官員問責制存在的主要問題
(一)問責主體缺位。
以問責主體為標準，問責可分為來自機關內部的同體問責和來自機關外部的異體問責。在我國，對官員的問責主要採取了同體問責的方式，異體問責相對比較薄弱。自2003年以來，幾起社會影響重大的問責事件，如安徽阜陽劣質奶粉事件、湖南嘉禾非法強制拆遷事件，都是在中央領導重要批示後，上級黨委、紀委等相關部門才做出嚴肅處理的。人大、司法機關以及新聞媒介作為異體問責的主體對此幾乎沒有什麼作為。又因為普通百姓參與政治活動的途徑有限，公眾難以行使監督權，使官員權力的真正來源者無法有效地保護自身權益。
但同體問責也存在問題。一方面是因為同體問責具有內部性和非公開性，缺乏透明度，難免讓人質疑它的公正性。另一方面，大多數問責事件都是上問下責，即下級因為失職而被上級免職或要求辭職，上級官員失職則無人問責。因此，承擔責任的永遠是下級。問責制對上級官員沒有約束力。這也進一步印證了異體問責的重要性。同體問責和異體問責相互補充。才能構築起官員問責制的堅實堡壘。
(二)問責對象不全面。
這一問題主要體現在兩個方面：一是各地方、各部門對問責制應落實到哪一層級、覆蓋到什麼範圍規定不一。例如，海南省和重慶市關於行政問責的規範性檔案分別名為“行政首長問責暫行規定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者規定的問責對象是指“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長(含主持工作的副職)”；後者問責的範圍則較為狹窄。僅限於“市政府部門行政首長(含主持工作的副職)”。
二是事後問責比重較大。缺乏對官員日常工作的監督。現行的問責制度主要是對具體的、已經產生不良後果的事件進行處理。特別是由於官員失職或瀆職所造成的重大責任事故。這意味著，只有發生了事故。才有相應的問責。官員問責制變成了簡單的懲處措施。失去了應有的監督作用。
按照“權責一致”原則的要求。任何官員在被公眾授予權力時，即對公眾承擔了一份責任；權力越大，責任也就越大。因此，上至領導幹部。下至一般公務人員。都應當無一例外地成為問責的對象。而問責制關鍵是對官員日常工作的監督。因為正是在日常工作中的疏忽造成了事故頻發的現狀：更多地進行事前問責，也有助於減少不必要的經濟損失和人員傷亡。
(三)問責形式單一且不規範。
理論上，官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責力度偏小，有關問責形式的規定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。
追究問題官員的責任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利於整個社會的穩定與和諧。但在有關問責的法律法規尚未完善、我國官員問責制還未真正體系化的條件下。問責主體往往只顧及到安撫民眾的方面。這實際上是把官員的命運完全交由民意來安排。加大了問責的不確定性，最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰，或者“胡亂”作為，或者選擇做“太平官”、“庸官”。
(四)問責程式、救濟程式以及官員復出機制不完善。
在問責程式方面，我國至今沒有一套完善的規則。因此，問責程式的啟動往往隨意性較大，如果社會反響不夠強烈，就可能大事化小、小事化無。問責過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎。難以排除人為因素的干擾。此外，問責程式的不公開，也剝奪了公眾的知情權和監督權，不利於問責制度的健康發展。
在問責關係中，問責主體相對處於優勢地位，而官員應享有的救濟途徑不暢通，違背了“有權利必有救濟”的原則。《公務員法》第90條規定，公務員對涉及本人的的人事處理不服的，可以向原處理機關申請覆核；對覆核結果不服的。可以向同級公務員主管部門或者做出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴——有關司法救濟的內容並沒有出現在該條或其他條文中。《國家公務員申訴控告暫行規定》第20條甚至直接規定“受理申訴的機關做出的申訴處理決定。為最終決定”——剝奪了公務員尋求司法救濟的權利。此外，《行政訴訟法》第12條也排除了人民法院在“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”這一事項上的司法管轄權。
在官員問責制深入人心之際。“假問責”、“問責秀”等負面報導也不斷浮現。實際上，很大一部分問責僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉移公眾視線，受到問責的官員很快便能官復原職或被另外委以他任。這並不是要說明那些曾經受過處罰、處分的官員今後一定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應當透明、公開。或者明確設定一些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機會。
完善官員問責制的基本思路
上述對官員問責制理論與實踐的探究，在一定意義上為這項制度的進一步完善提供了解決路徑。但綜合我國國情及以上各方面問題來看，有三個方面工作極為緊迫。
(一)提高責任意識和責任追究意識。
問責文化是官員問責制的靈魂。與西方已開發國家相比，我國的問責文化具有明顯的滯後性，具體表現在意識形態上就是官員責任意識與公眾問責意識的淡薄。
我國兩千多年的封建思想，以及官僚系統中按照職位高低分配權力和資源的傳統，一直保持著根深蒂固的影響。在官員方面：權力崇拜早已是一種普遍的價值取向：作為國家權力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官員的職責應當是“為民服務”。在公眾方面：普通百姓普遍缺乏公民意識、維權意識。中國老百姓的善良忍耐和不與官爭的傳統心態，成全了多少官僚的驕橫跋扈觀念。
如果社會上下難以自發形成問責理念和問責文化。我們就有必要採取一些方式來營造一種問責氛圍。一方面，要對官員進行問責教育，培養責任意識，使“為人民服務”的觀念真正落實到日常工作中，成為一種習慣。另一方面，也是更為重要的方面。就是要改變公眾對政治的冷漠態度。鼓勵公眾積極參與政治生活、積極行使權利。公眾的責任追究意識將是對問責文化建設的最好支持。當然，配套的制度保障措施也應儘快跟上。使公眾的知情權、監督權和話語權能夠得到充分體現。
(二)明確職責許可權。
官員問責制的前提是職責明確。但我國在公務員崗位設定及其許可權範圍上缺乏規範性。具體表現在：第一。黨政不分，以黨代政。實踐中。對重大問題的決策通常是由黨委研究、書記“拍板”，出了問題則由行政官員承擔責任。第二，正副職之間責任劃分不夠明確。名義上由“一把手”負責，實際上只追究了具體分管工作的副職。第三。不同層級和部門之問責任界限模糊，發生事故互相推諉，利益之所在則爭先恐後。
當前，問責對象難以準確定位的問題很大程度要歸因於對官員的職責許可權劃分不明。為保證官員問責制的有效運行，必須根據權責一致原則，正確處理權力和責任的比例，層層分解責任，並具體落實到每一級別和每一崗位。
(三)建立官員問責制的完整體系。
制度是實現問責功能的有力保障。在制度方面，法律法規的系統化首當其衝。通過制定和完善有關法律，實現問責制的剛性化和規範化。使官員和醬通百姓對問責條件、問責過程、問責結果等各方面規定一目了然，從而自覺約束自身行為、維護自身權益。
然而，我國至今沒有一部關於問責制的全國性法律，對官員進行問責主要依據《中國共產黨黨內監督條例(試行)》、《中國共產黨紀律處分條例》、《黨內幹部辭職暫行規定》、《中華人民共和國公務員法》等相關規定，以及一些部門規章和地方政府規章。這些規範性檔案不僅法律位階較低、問責標準不明確。而且在問責主體、問責對象、問責形式和問責程式等方面嚴重缺乏統一性。此外，地方政府在制定有關規則或辦法時不重視當地實際地生搬硬套，導致實踐中難以操作，問責也難免流於形式。
問責製法律化還有另一層重要意義。對官員的問責常止於“黨紀處分”或“行政處分”。這類處理結果與一些事故的嚴重程度、傷亡損失程度極不相稱，難以使公眾信服。因此，問題官員如果觸犯了刑法，不僅負有道義和政治上的責任。也要承擔起相應的法律後果，這樣才能真正平復受害者和廣大民眾的心理，也對其他官員起到一定的警戒作用。
建立問責法律體系的工程浩大。既要綜合考慮我國國情以及各地區的具體情況。又要注意與其他法律特別是刑事法律制度的銜接與協調。但從某種程度上說。建立、健全問責法律體系正是完善我國官員問責制的終極解決方法。
