行政主體:概念,特徵,確立意義,資格,詳細解釋,問題提出,欠科學性,概念缺陷,理論

在中國行政法學領域，行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權並獨立承擔責任的組織。

行政主體是行政管理法律關係的一方當事人，是指能以自己名義行使國家行政職權，作出影響行政相對人權利義務的行政行為，並能對外承擔行政法律責任，在行政訴訟中能作為被告應訴的行政機關或法律、法規授權的組織。

為了健全科學、民主、依法決策機制，規範重大行政決策程式，提高決策質量和效率，明確決策責任，根據憲法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等規定，中華人民共和國國務院於2019年4月20日制定發布了《重大行政決策程式暫行條例》。

基本介紹

中文名：行政機構
外文名：administration structure
類型：組織
特徵：具有國家權利

概念,特徵,確立意義,資格,詳細解釋,問題提出,欠科學性,概念缺陷,理論困境,被告資格,實施主體,完善建議,行政主體界定,訴訟重塑,相關概念,

概念

是指享有行政權力，能以自己的名義行使行政權，做出影響行政相對人權利義務的行政行為，並能獨立承擔由此產生的相應法律責任的社會組織。

特徵

行政主體具有下列三個特徵

1．行政主體是享有國家行政權力，實施行政活動的組織。這是行政主體與其他國家機關、組織的區別所在。

2．行政主體是能以自己的名義行使行政權的組織。這是行政主體與行政機關內部的組成機構和受行政機關委託執行某些行政管理任務的組織的區別。

3．行政主體是能夠獨立對外承擔其行為所產生的法律責任的組織。這是行政主體具有獨立法律人格的具體表現，也是—個組織成為行政主體的必備條件。

在中國，行政主體包括國家行政機關和法律、法規授權的組織。

確立意義

依法行政的需要

行政管理活動是行使國家行政權的活動，這種活動必然對社會產生一定的影響。行政管理部門在實施對社會經濟生活的組織管理時，有可能損害相對方的合法權益，這就要求行政管理部門必須依法行政。依法行政不僅要求行政管理部門依照法律、法規行使行政權，而且還要求其必須承擔因其行為所引起的相應法律後果。承擔法律後果就必須明確主體。主體不明確，必然許可權不清、職責不明，因而也無法承擔責任。所以，依法行政首先要求對複雜多樣的行政管理部門進行行政主體資格的確定。

確定行政行為效力的需要

如果行政機關及其他組織不具有行政主體資格，則其行為便不具有行政行為的效力，也不能引起所希望的法律後果的產生，並且可能導致該行為無效或被撤銷的後果。因此，確定行政機關及其他組織的行為是否是行政行為，是否具有行政行為的效力，標準之一就是確立行政機關及其他組織是否具備行政主體資格。不具備行政主體資格的行政機關和組織的行為就不是行政行為，不具有行政行為的效力。

確定行政訴訟被告的需要

行政訴訟是以具體行政行為為訴訟標的的訴訟活動。

保證行政管理活動連續性、統一性的需要

行政活動是由公務員具體實施的，但公務員並不直接承擔其行政職務的履行所引起的法律後果。因為公務員與國家之間存在著行政職務關係，其履行職務所引發的法律後果應歸屬於他所代表的國家。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體把眾多的先後不一的公務員的行為統一、連續起來，並承擔由各個公務員的行為所引發的法律後果。

資格

只要是享有國家行政權力，從事行政管理活動，就一定存在承擔相應行政法律責任的行政主體。行政主體自己行使行政權力，承擔行政法律義務;具有行政主體資格的行政機關建立的其他行政機關享有一定的行政權力，其建立者承擔由沒有行政主體資格的行政機關所做的行政行為的行政法律義務;具有行政主體資格的行政機關撤銷的其他行政機關享有一定的行政權力，其撤銷者承擔由沒有行政主體資格的行政機關在被撤銷前所做的行政行為的行政法律義務。

具體說來，那些行政機關、機構、組織具有行政主體資格，我們把它分為中央機關與機構、地方機關與機構、以及非政府組織與個人三類來分析：

1．中央機關與機構主要有六類：

a.國務院；

b.國務院組成部門，包括部委行署；

c.國務院直屬單位和特設機構

d.國務院組成部門管理的機構

e.授權的內設機構，原則上內設機構沒有行政職權，但有些內設機構經過法律法規特別授權而享有了一定的行政職權，考試中常見的有專利評審委員會，它是知識產權局的內設機構，商標評審委員會是工商局的內設機構，公安部下屬的公安消防局，公安交管局以及公安邊防局是公安部的內設機構。

f.授權的議事協調機構

除了以上的六類，其他的國務院辦公機構、辦事機構、未經授權的內設機構、未經授權的議事協調機構，這是中央機關與機構，地方機關與機構也分為六類：

a.各級地方人民政府，包括縣級到省級人民政府。

b.縣以上政府各工作部門、直屬機構、特設機構，這裡與中央工作部門、直屬機構、特設機構是一樣的，基本上中央有什麼部門，地方也有什麼部門，這裡要注意的是定語，必須是縣級以上，鄉鎮人民政府是沒有工作部門、直屬機構、特設機構的，鄉鎮人民政府沒有工作部門。

c.各種派出機關，具有準政府的地位，包括省級人民政府派出的地區行政公署，縣級人民政府派出的區公所及縣級政府或市轄區人民政府派出的街道辦事處。

d.中央機關或機構依法設立的分支機構

e.授權的派出機構、內設機構，包括派出所，公安所，稅務所，

f.一定條件下的綜合執法機構，根據行政處罰法規定和組建的綜合執法機構

除以上六類之外，其他的地方政府辦公機構、辦事機構、未經授權的內設機構、派出機構以及未經授權的議事協調機構都不具有行政主體的資格。第三大類是非政府組織和個人，非政府組織經過授權可以成為行政主體，包括四類：

a.授權的企業組織，如鐵路運輸企業，郵政企業，電信企業等公用事業企業。

b.授權的事業單位。

c.授權的社會團體，如行業協會。

d.授權的村民委員會和居民委員會。

以上四類組織可以根據授權獲得行政主體資格，這裡必須是授權，僅僅委託不產生主體資格的取得。

詳細解釋

1 、行政主體，是指享有國家行政權，能以自己的名義行使行政權，並能獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織。國家行政機關是最主要的行政主體，此外依照法定授權而獲得行政權的組織，也可以成為行政主體。

2、行政主體與行政機關。行政主體不等於行政機關。行政主體是指在行政關係中的一種地位，只有當行政機關加入某種行政管理關係時，它才能成為行政主體；並非所有的行政機構都能成為行政主體；並非在任何場合行政機關都能成為行政主體；能成為行政主體的不止行政機關，除行政機關外，法律、法規授權的組織也可成為行政主體。

3、行政主體與公務員。行政主體與公務員聯繫緊密，不可分割。儘管行政活動是由公務員代表行政主體具體實施的，但公務員並不是行政主體。

4、行政主體的職權與職責：是國家行政權的轉化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職責是指行政主體在行使國家賦予的行政職權，實施國家行政管理活動的過程中，所必須承擔的法定義務。行政職責的核心是”依法行政”。

問題提出

在中國行政法學領域，行政主體是指享有行政職權，以自己的名義行使行政職權並獨立承擔責任的組織。它必須符合三個構成要件：

1、行政主體必須享有行政職權；

2、必須能以自己的名義行使行政職權；

3、能夠獨立承擔責任的組織。

行政主體通常是由兩類組織構成的，一是行政機關；二是法律、法規授權的組織。在外延上，行政主體=行政機關+法律、法規授權的組織。另外，有的學者提出，除以上兩類外，其他公權力組織也可能是行政主體。行政主體理論對中國行政訴訟領域的影響較大。是否是行政主體決定著法院對案件的受理與否。從中國行政訴訟法的規定可以看出，法院只受理針對行政機關和法律、法規授權組織提起的訴訟，而對其他被訴組織則以不是行政主體而拒之門外。我們可以從村民委員會（以下簡稱村委會）這一基層自治組織行為的可訴性分析中可知法律規定和理論研究的不足。中國憲法規定，村委會不是行政機關，而是享有憲法和法律規定的許多權力基層自治組織。當村民針對侵害其合法權益的村委會行為向法院提起行政訴訟時，將會出現以下三種情況：

1．村委會此時的行為是法律法規授權而作出的，那么法院依《行政訴訟法》，應受理案件。

2．村委會此時的行為不是法律法規授權的行為，而是為了執行政府機關（特別是鄉鎮一級）的檔案而作出的，是否可以認為村委會是受委託組織，如是，村民可起訴委託機關；如不是，則不屬於法院的行政訴訟受案範圍，法院將不予受理。3．村委會的是學理上的公權力組織，此時的行為可能被認為有行政主體資格，但通常是不被認可的。

分析以上三種情況，在第一種情況時，最有可能被法院受理，村民的權益也最有可能得到救濟。田永案就是典型，法院認可了法律法規授權的組織也即此案中的高校具有行政主體資格。但認可了高校時法律法規授權的組織不代表相同情況下的村委會也會得到認可。中國是成文法國家，法官判案嚴格依照法律規定進行，在行政訴訟法不完善，權益保障意思不強的今天，村委會的被訴行政主體資格完全可能不被承認。反過來我們也應該思考，如果受理，依據是什麼？村委會有作為法律法規授權組織的資格嗎？法律法規對哪些事項可以授權呢?在第二種情況下，在村委會和基層政府的複雜關係中，如何來認定村委會行為是自治行為還是受委託行為是十分困難的。最後如是第三種情況，其他公權力組織如何認定的標準是什麼？要成為行政主體的其他公權力組織的認定標準又是怎樣的呢？這一系列的問題都是我在行政法學研究種必須很好解決的，而這些問題都可以從中國行政主體理論找到答案。

欠科學性

在起源上，中國行政主體概念是一個典型的舶來品。這一概念的引入始於20世紀80年代末，在此之前，中國行政法學理上主要是以“行政機關”或“行政組織”用來指稱有關行政管理的主體，並由此引申出行政行為、行政法律責任等相關的基本概念，這在當時的行政管理實踐和行政法學發展階段都是合理的。但隨著行政管理實踐的廣泛展開及行政法學研究的深入，該“行政機關”或“行政組織”的概念愈現弊端。為了修正這些弊端，行政主體概念也就悄然進入了中國行政法學研究領域。正如楊海坤先生和章志遠先生在《中國行政法的基本理論研究》一書中所闡述的，行政主體概念在中國大陸的引入是基於三個方面的客觀情況：一是行政機關概念在承載和傳遞“行政權力行使者”的使命上的不足；二是行政訴訟被告資格確認的需要；三是法國、日本行政法主體理論的外在影響。上述背景既決定了行政主體概念在中國行政法學理上的特殊功能，同時也為限制行政主體理論自身進一步發展埋下了伏筆。行政主體概念的過於功利、過於匆忙的引入必將概念理解上的不完全和欠周密，事實也證明在中國生根發芽的行政主體概念與域外的“源概念”有著巨大的不同。

概念缺陷

在中國行政主體是學理上的概念，不是一個法律上的概念。它的引入是有著功利性和工具性目的的，且引入後對其進行了改造，已不是域外行政主體的“源概念”，成為了中國特色的本土化了的概念。許多學者認為，行政主體是指享有國家行政職權，以自己的名義行使職權並能獨立承擔責任的組織。我認為該概念僅將享有國家行政職權的作為要件之一本身就帶有局限性。因為行政包括公行政和私行政，公行政又包括國家行政和其他非國家的公共組織的行政。所以國家行政並不是公行政的全部，行政主體除了包括享有國家行政職權的國家機關外，還應包含享有公共職能的非國家公共組織。

理論困境

中國自十一屆三中全會以來，發生了全面而深刻的變革。以經濟領域為主導的改革，使得中國社會結構也面臨重大的調整與變遷，各種市場的、社會的要素活躍起來、並促使政府壟斷式的公共職能發生分化，許多職能向非國家公權力組織轉移，政府走向服務行政的道路。這就使得許多社會公權力組織在一定領域行使公共職能發揮執行和管理的作用。當然，有些社會公權力組織可以納入法律法規授權組織的行列，但大多數的社會公權力組織是沒有授權的，而且法律法規授權組織概念本身具有模糊性，哪些組織有資格獲得授權，針對哪些事項可以授權等問題是我們需要明確的。因而根據中國行政主體理論不能周延所有的行政主體，這就有必要擴展並明確行政主體的外延。有的學者認為，行政主體包括行政機關、法律法規授權的組織和其他公權力組織。試用“其他公權力組織”的概念來周延所有的行政主體，我認為這是不科學的。其他公權力組織這一概念明顯帶有兜底性質，在司法實踐中沒有多大的意義，因為沒有具體的標準和主體來界定怎樣的公權力組織是行政主體，完全是為了窮盡學理上的分類，也為以後新的行政主體提供納入位置。其實法律法規授權的組織也是公權力組織，只是有授權的限定，而這一授權使之可以認定為行政主體，才單獨列出作為行政主體一個類別的。那么，如何將具有行政職權性質的從事公共事務的組織納入行政主體的外延範疇是行政主體理論面臨的困境。

被告資格

“行政訴訟在嚴格的意義上是以行政主體而不是以行政機關為被告的訴訟。面對龐大的行政組織系統以及複雜的行政活動，行政訴訟被告確認的規是：誰主體，誰被告。也就是說，按照現行行政主體理論，人們要判斷某一組織能否成為行政訴訟的被告，首先需要確定該組織是否具有行政主體資格，凡不具有行政主體資格的組織，就不能成為行政訴訟的被告。不便於行政相對人行政訴權的行使。尤其是在人權司法保護觀念已成當今世界潮流的情況下，現行行政主體理論的滯後性更加明顯。類似於村民狀告村委會案件，往往都因為村委會不是“法律、法規授權的組織”、不具有行政主體資格進而不能成為行政訴訟的被告而被拒之於法院的司法審查之外，從而導致大量社會公共組織的管理活動難以受到司法力量的有效制約，相關社會成員的合法權益也因之而缺乏切實保障。我們上文中談到行政訴訟被告資格確認的需要是當國中國學者引人行政主體理論的實際用途之一，而今天行政訴訟實踐中有關被告資格確認的各種問題又反過來對行政主體理論提出了強有力的挑戰。

實施主體

享有行政處罰權、能夠實施行政處罰的機關應具備以下條件：

1．必須是行政機關；

2．必須具有外部管理職能；

3．必須取得特定的行政處罰權；

4．必須在法定的職權範圍內實施。

可以成為行政處罰實施主體的有：

（一）行政行政機關

國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。

（二）法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織

（三）受委託的組織

受委託依法行使行政處罰的組織必須符合以下條件：

1．依法成立的管理公共事務的事業組織；

2．具有熟悉有關法律、法規、規章和業務的工作人員；

3．對違法行為需要進行技術檢查或技術鑑定的，應當由有條件的組織進行相應技術檢查或技術鑑定。

受委託的組織必須在授權範圍內，以委託行政機關名義實施行政處罰，不能再委託其他任何組織或個人實施行政處罰，實施行政處罰行為的後果由委託機關承擔法律責任。

完善建議

行政主體界定

中國行政主體概念從產生之初就不成熟，本身定位不合理，內涵和外延也顯狹窄。筆者認為，中國行政主體理論本來就是域外的概念，應該充分考慮該概念在域外產生髮展的土壤以及全面而準確的學術含義。而不能徒有其表的藉助該概念的外衣而功利性工具性的套用於中國行政管理實踐及行政法學研究領域。在現今的理論困境面前，我們應該出重新界定中國的行政主體概念的內涵和外延，在借鑑法、德、日等國家界定行政主體概念的基礎上，架構符合中國本土特色並與中國行政管理實踐及行政法學發展相協調的行政主體理論。隨著中國公共行政改革深入和社會行政的增加，中國應以“公共管理職能和行政權”為標準界定行政主體。一切行使公共管理職能、享有行政權力的公共組織均應屬於行政主體的範疇。行政法學應加大對從事社會行政的行政主體類型的研究，以反映行政主體多元化的趨勢。所說的行政職權不僅包括傳統的行政職權，還包括公共管理性質的行政職權。所以其他公權力組織只要從事公共管理職能的，作出影響相對人權利義務行為的就應該是具有行政主體資格的，就應該是可訴的，法院此時可以依行政主體界定標準對其進行可訴性判斷。所以在政主體的類型應該包括行政機關、法律法規授權的組織以及那些沒有法律法規特別授權但是從事公共管理職能的組織。

訴訟重塑

中國行政訴訟法對受案範圍由概括式、列舉式和排除式的三種規定，即使是這樣一種安排，行政受案也有許多的真空地帶，因為中國是以是否是行政主體來確定被訴組織是否有行政訴訟被告資格的。這就導致許多本應屬於行政訴訟受案範圍的組織行為得不到審查，相對人的合法權益得不到救濟。其實，傳統行政主體理論所標示的“行政實體法上的獨立權利義務主體與行政訴訟法上的獨立訴訟主體合一”的命題是不準確的。作為行政訴訟主體之一的被告與行政實體法上的行政主體分別屬於不同的領域和階段，其所遵循的邏輯並不相同：其一，被告的確定更多地考慮的是如何有利於當事人訴權的行使，只要是行為者實際地行使了行政權力，就應當成為被告。雖然被告的確定也會考慮到訴訟後果的承擔，但它並不意味著參與訴訟的主體就必須實際承擔最終的實體責任。其二，行政主體所體現的則是實體權力的行使與實體責任承擔的一致性，強調的是某一組織具有行政法上的獨立人格。

因此，行政主體的確立與認定行政訴訟的被告之間並無多少必然的聯繫，在很多情況下，訴訟主體可以獨立於行政主體。不管是行政主體還是非行政主體充當行政訴訟的被告，最終的實體責任都是由相同的行政主體承擔的。在確定行政主體和行政訴訟被告資格邏輯關係相分離的同時，中國行政訴訟涉案範圍應該以行政行為侵犯公民合法權益或者違反法律規定為接受司法審查的實質要件；摒棄現今行政訴訟法只承認行政機關和法律法規授權組織為被訴主體的規定，在修改行政訴訟法的同時應把行使公共事務職能的社會組織納入行政訴訟領域。這樣，對於中國行政訴訟實踐的順利開展和行政法學研究繼續向前發展，特別是對行政相對人的權利保障，中國依法治國理念的貫徹都具有深遠的意義。

行政主體