2016年以來，國務院對“簡政放權、放管結合、最佳化服務”做出進一步明確的要求和部署，各地方各部門開始全面推行負面清單式管理。2016年9月份，中國菸草總公司下發的行業內部管理事項（國煙計[2016]254號）對部分投資項目審批許可權做了調整。基於上述情況，對2016版行業投資項目管理辦法進行相應修訂。
基本介紹
- 中文名：菸草行業投資項目管理辦法
- 頒布時間：2018年1月15日
- 實施時間：2018年1月15日
- 發布單位：國家菸草專賣局
辦法全文,第一章 總 則,第二章 行業投資負面清單,第三章 項目過程管理,第四章 投資監管,第五章 處罰與問責,第六章 附 則,修訂信息,修訂的原則,修訂的重點,內容解讀,
辦法全文
第一章 總 則
第一條 為規範投資行為，防範投資風險，根據《中華人民共和國菸草專賣法》《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國菸草專賣法實施條例》及國家關於投資的有關法律法規，制定本辦法。
第二條 本辦法適用於國家局、總公司及所屬單位，通過支付貨幣資金、投入非貨幣權益、承擔債務、改變資產屬性等方式，取得國家會計準則所定義的固定資產、長期投資、無形資產的行為。
第三條 菸草行業的投資項目實行負面清單方式管理。
負面清單內的投資項目，須經清單制定單位批准後方可實施。不在負面清單內的投資項目，由投資主體按照國家法律法規、企業章程自主決策。
第四條 國家局、總公司的管理職責：
（一）制定菸草行業遵循的投資管理制度、投資導向政策、投資相關標準、規範，並監督其執行。
（二）制定菸草行業投資項目負面清單。負面清單內的投資項目，須經國家局、總公司許可或批准後方可實施。
（三）按照菸草專賣法第十三條、菸草專賣法實施條例第三十九條規定，對有關投資項目履行菸草專賣行政管理職責，做出批准與否的決定並對其實施情況進行監督。
（四）根據國務院投資主管部門頒布的政府核准投資項目目錄，對有關投資項目履行政府行政許可職責，做出核准與否的決定並對其實施情況進行監督。
（五）履行公司法及企業章程所賦予的出資人對企業重大投資行為的監管職責。
第五條 行業直屬單位的管理職責：
（一）制定本單位系統的投資管理制度、中長期投資規劃。
（二）對本單位系統的投資負面清單項目進行審批。按本辦法規定對下屬單位擬報國家局、總公司審批的投資項目進行審核。對本單位系統的投資項目前期工作進行指導。
（三）對本單位系統的投資項目實施過程進行監督。根據國家局、總公司授權對部分項目的重要實施環節履行審查批准職責。
（四）組織編制本單位系統的年度投資計畫。按照國家局、總公司部署組織開展信息採集、投資工作檢查。按照本辦法規定履行其他有關投資管理職責。
（五）依據國家、行業有關規定對投資違規行為進行處理，對有關責任人進行問責或提出問責意見。
第六條 項目單位的管理職責：
（一）制定本單位的投資管理制度、項目管理制度。
（二）對投資項目的必要性、可行性進行充分論證。在工程建設項目立項後，按照國家、行業的有關設計規範、建設標準組織總體規劃設計、初步設計、施工圖設計。
（三）規範、科學的組織項目實施。對實施項目相關的招標採購、契約管理、資金管理、質量管理、安全管理、檔案管理等制定完備的工作制度並嚴格執行。自覺接受審計、廉政監督及上級單位的檢查監督。
（四）按照法律法規、地方人民政府規定、行業規定組織項目驗收並進行相應財務處理。按照行業規定進行有關的信息報送工作。
（五）依據國家、行業有關規定對出現違規行為的有關責任人進行問責或提出問責意見。
第二章 行業投資負面清單
第七條 菸草製品生產企業涉及產能的投資。
菸草製品生產企業為擴大生產能力進行基本建設或技術改造，應按照國家發展改革委《政府核准投資項目管理辦法》（國家發展改革委令2014年第11號）、國家局《菸草製品生產企業固定資產投資項目審批管理辦法》（國煙計〔2015〕201號）及其他有關規定要求，獲得國家局核准後方可實施。
第八條 煙用二醋酸纖維素及絲束投資。
煙用二醋酸纖維素及絲束涉及產能的投資，應按照國家發展改革委令2014年第11號、國家局《煙用二醋酸纖維素及絲束投資項目核准管理辦法》（國煙計〔2015〕203號）及其他有關規定要求，獲得國家局核准後方可實施。
第九條 菸草專用機械購置。
購置菸草專用機械並在境內安裝使用，應按《菸草專用機械購置和出售及轉讓審批管理辦法》（國煙計〔2015〕206號）規定獲得國家局許可後方可實施。
第十條 限額以上主業投資。
（一）菸草製品生產企業投資額1億元以上不涉及產能的投資項目，應報總公司批准後方可實施。
（二）其他菸草專賣品生產經營企業投資額7000萬元以上投資項目，應報總公司批准後方可實施。
第十一條 限額以上多元化投資。
（一）使用菸草主業資金（含主業提供的資本金）進行多元化投資（指投資於菸草專賣品以外的產業），投資額5000萬元以上的，應報總公司批准後方可實施。
（二）行業控股多元化企業使用自有未分配利潤進行投資，投資額2億元以上的，應報總公司批准後方可實施。
第十二條 境外投資。
（一）投資設立或通過增資取得最終由總公司控股的境外（含香港、澳門、台灣地區）企業，應報總公司批准後方可實施。
（二）使用菸草行業境內資金1000萬美元以上的境外投資項目，應報總公司批准後方可實施。
（三）行業控股境外企業使用自有未分配利潤進行投資，投資額2000萬美元以上的，應報總公司批准後方可實施。
第十三條 利用外資。
在境內投資有外資成分的項目，除以下情形外，按內資項目對待：
（一）屬於《外商投資產業指導目錄》中限制類的，應履行國家規定的政府核准和備案手續。其中，須報國家發展改革委核准或備案的，應先報國家局、總公司批准。
（二）禁止投資《外商投資產業指導目錄》中的禁止類項目。
第十四條 菸草主業單位投資額3000萬元以上的信息化建設項目（含諮詢、監理、軟硬體購買），應報總公司批准後方可實施。工業生產、物流所需的控制、安全等基礎信息設施建設不在本條款限定範圍內。
第十五條 菸草主業單位投資額1000萬元以上的購買、建設經營業務用房項目，應報總公司批准後方可實施。
第十六條 使用實物、債權、專利等非貨幣權益進行投資的項目，權益價值經有資質的評估機構評估，評估結果報國家局財務主管部門備案後，適用本章的負面清單措施。
投資項目內容涉及多條負面清單措施的，按從嚴標準進行管理。
第十七條 項目申請。
向國家局、總公司申請審批投資項目，應提交項目申請報告，經所屬行業直屬單位審核同意後報送國家局、總公司。存在多個投資主體共同投資的，由其中的主要投資人或協商確定的一名投資人通過其所屬行業直屬單位向國家局、總公司提出申請，並附其他所有投資人同意投資的意向書。
項目申請報告應由具備相應專業水平的人員或機構編寫，包含以下主要內容：
（一）申請單位的基本情況。
應包括生產經營狀況、資產財務狀況等。對於多方共同投資的項目，還應報告其他投資方的基本情況。
（二）項目的必要性。
（三）項目的內容、投資額。
對於菸草製品生產、捲菸物流配送等涉及產能的投資項目，應說明其產能規劃、建設規劃、技術及裝備路線等。
使用實物、債權、專利等非貨幣權益進行投資的，應附相應的資產評估報告。
（四）項目的可行性。
應包括技術經濟分析、投資效益分析。
項目如適用菸草行業相關工程設計規範、建設控制指標，應說明對標情況。
對於多元化投資，應包括對擬投資行業的現狀及未來發展分析。投資購買證券或金融機構股權的，應包括對投資目標的財務指標、收益指標、風險指標進行同業比較分析。
對於境外投資，應對擬投資目標國（地區）的政治、經濟、社會安全風險進行評估。
（五）申請單位的決策程式檔案。
如按法律法規、公司章程規定，需經董事會決議、股東會議同意的，應附相關決議檔案。
（六）法律法規要求的投資要件。
投資主體、投資行為、投資對象需具備一定資質的，應附相關資質證明檔案。
項目依法需先通過土地、規劃、環保等行政機關初審的，應附初審通過的檔案。
（七） 國家局、總公司要求提供的其他內容。
第十八條 存在下列情形之一的，國家局、總公司對收到的投資項目申請不予受理：
（一）不屬於負面清單事項，或按規定不需報國家局、總公司批准的。
（二）投資項目已經實施的。
（三）申請檔案未按規定方式上報的。
（四）申請單位處在本辦法規定處罰期限內的。
決定不予受理的，由國家局投資主管部門通知申請人。
第十九條 國家局、總公司受理以下類型項目的申請後，轉有關直屬專業公司提出政策諮詢意見。
（一）捲菸物流配送中心建設項目，先由中煙商務物流有限責任公司提出政策諮詢意見。
（二）多元化投資項目，先由中國菸草投資管理公司提出政策諮詢意見。
（三）境外投資項目，先由中國菸草國際有限公司提出政策諮詢意見。
政策諮詢意見未通過的投資項目，國家局、總公司中止其審批流程，由國家局投資主管部門書面通知申請人。
第二十條 國家局投資主管部門在審查項目過程中，可視需要委託中國菸草總公司合肥設計院或其他專業機構提出技術諮詢意見。受委託的諮詢機構可以要求項目申請人對有關情況做出說明。對不適宜委託技術諮詢的項目，國家局投資主管部門可組織專家進行論證評估。
技術諮詢機構、論證專家應在要求的時限內提交報告，並對提供的報告、結論承擔責任。相關單位、人員不得向項目申請人收取任何費用。
第二十一條 國家局、總公司設立投資管理委員會，對以下重大投資事項進行審議：
（一）菸草製品生產企業投資額3億元以上的投資項目。
（二）其他菸草專賣品生產經營企業投資額1.5億元以上的投資項目。
（三）使用主業資金1億元以上的多元化投資項目。
（四）使用菸草境內資金2000萬美元以上的境外投資項目。
（五）投資額5000萬元以上的信息化建設項目。
（六）投資管理委員會認為必要的其他重大項目。
上述重大投資事項如需國家局行政許可，還需提交國家局辦公會議審議。
第二十二條 國家局、總公司於受理申請後的20個工作日內做出是否批准的決定。需要委託機構、專家提供諮詢意見的，在受理申請後的10個工作日內做出委託的決定。機構、專家提供諮詢意見所需時間不計算在前述批准決定時限內。
第二十三條 存在下列情形之一的，國家局、總公司對受理的投資項目申請不予批准：
（一）不符合國家局、總公司制定的發展規劃、投資指導政策。
（二）不符合國家局、總公司制定的工程設計規範、建設控制指標、投資效益評價指標。
（三）投資存在較顯著的外部風險。
（四）申請檔案內容存在不實情形，或申請人存在其他違反法律法規、菸草行業管理規定的行為。
國家局、總公司決定不予批准的，由國家局投資主管部門以書面形式通知申請單位。
第三章 項目過程管理
第二十四條 項目負責人。
投資項目應設定項目負責人。項目負責人對項目實施的全過程承擔直接責任。
項目負責人的設定、變更應及時報告上級單位投資主管部門，作為出現違規行為時問責的依據。
第二十五條 初步設計。
工程建設項目的初步設計由項目單位在所屬行業直屬單位指導下，按照法律法規、地方人民政府規定、行業規定自行組織開展。除本辦法規定的特定情形外，不需報國家局、總公司審批。
第二十六條 概算管理。
工程建設項目以概算作為投資控制的依據。項目單位和設計、監理、工程諮詢、跟蹤審計等參建單位依據概算，履行各自相應的投資控制職責。項目單位應提高概算管理的精益化水平，運用信息化手段加強概算管理力度，防止項目投資超概算。
項目在建設過程中，如因政策調整、地質變化、自然災害、材料價格上漲等不可抗力導致概算不能滿足項目需要，應及時調整概算。調整概算時，原初步設計編制單位應編制概算調整書，其內容包含：概算調整的前後對比表，分類定量說明概算調整的原因、依據、計算方法等。概算調整後的投資額或概算調整幅度（含多次調整的累計幅度）按規定需報上級單位批准的，應履行規定的批准程式。
第二十七條 項目的中止。
（一）經批准的投資項目出現以下任一情形的，應中止實施，按程式重新取得原批准單位批准後方可繼續實施。
1. 預計產能超過批准產能的。
2. 項目內容發生實質性變化的。
3. 投資規模超過批准投資額10%以上的。工程建設項目出現此情形，報批時應提供跟蹤審計單位出具的超支審計報告。
4. 新建、改造建築物面積超過批准面積5%以上的。
5. 工程建設主要造價指標超出行業控制指標的。
6. 工程建設地點發生實質性變化的。
7. 對於多方共同投資的項目，投資人發生實質性變化的。
8. 其他由原批准單位投資主管部門書面通知中止實施的情形。
（二）按規定不需報上級單位批准的投資項目，在實施中轉變為需報上級單位批准的，應中止實施，按程式取得批准後方可繼續實施。
第二十八條 投資項目應嚴格按批准的內容、投資額實施，不得擅自突破。
投資項目在實施過程中超支，按規定報上級單位批准時，如存在擅自增加項目內容、改變項目方案、提高建設標準等違規情節，應先界定責任主體，對相關責任單位或責任人進行處理、問責後，再履行相應的批准程式。
第二十九條 投資項目由於違規導致出現較嚴重外部風險，上級單位可經評估並履行必要的程式後，依法要求該違規投資項目中止或終止。由此導致的損失責任由違規單位及相關責任人承擔。
第三十條 採購管理。
投資項目涉及的採購，應按行業有關規定實行應招盡招。招標評標工作由項目單位在行業直屬單位指導下，按照法律法規、地方人民政府規定、行業規定自行組織開展，不需報國家局、總公司審批。
第三十一條 跟蹤審計。
國家局、總公司對重大工程建設項目組織過程跟蹤審計。行業直屬單位應建立本單位系統內的工程建設項目過程跟蹤審計制度並嚴格執行，加強對投資項目的審計監督。
第三十二條 項目驗收。
項目實施完成後，項目單位在行業直屬單位指導下，按照法律法規、地方人民政府規定、行業規定自行組織驗收並做相應財務處理。除本辦法規定的特定情形外，不需報國家局、總公司審批。
國家局、總公司批准的投資項目實施完成後，項目單位應通過所屬行業直屬單位將以下材料報送國家局投資主管部門存檔：
（一） 工程建設項目的驗收報告（含竣工決算審計報告）。
（二）與菸草行業外單位的合資協定、合作協定、股權收購協定、新企業章程等。
（三）境外投資的政府投資主管部門備案檔案、國家商務主管機關境外投資證書。
第三十三條 在驗收、決算審計工作中發現項目存在違規現象的，項目單位應啟動問責程式，對相關責任單位或責任人進行處理、問責，結果報上級單位備案。其中，存在擅自增加項目內容、項目投資額而未按規定履行批准程式的，由上級單位進行問責，結果報批准單位備案。問責並備案後，項目依法進行驗收和相關財務處理。
未及時問責並備案的，上級單位發現後對責任單位及相關責任人進行追責。
第三十四條 國家局、總公司對菸草製品生產企業涉及產能投資項目的實施過程依法從嚴進行管理。
（一）初步設計。
項目初步設計（包括方案及概算）評審完成後，應通過所屬行業直屬單位報國家局、總公司批准。項目屬整體技術改造的，應附有相應資質且無利害關係的第三方設計諮詢機構、造價諮詢機構出具的審核意見。
項目初步設計的產能、建築面積、概算總投資等關鍵指標不超過立項批覆，且主要造價指標不超出行業控制指標的，國家局、總公司於收到申請後的20個工作日內做出是否批准的決定。
項目初步設計未經國家局、總公司批准的，不得開展施工圖設計、設備採購、工程招標等項目實施活動。
（二）整體驗收。
項目實施完成、試生產六個月後，項目單位應及時按國家、行業有關規定組織單項驗收、專項驗收、結算審計、決算審計。上述工作完成後，應及時編制項目整體驗收報告，通過所屬行業直屬單位報國家局、總公司審核。
項目最終形成的產能、建築面積、總投資額等關鍵指標不超過初步設計及概算，且主要造價指標不超出行業控制指標的，國家局、總公司於收到項目整體驗收申請後的15個工作日內做出是否審核通過的決定。
第四章 投資監管
第三十五條 投資管理制度。
行業各單位應建立健全本單位的投資管理制度，履行必要的內部批准程式後，報上級單位投資主管部門備案。經備案的投資管理制度，作為菸草行業對各級單位進行監督、檢查、問責的依據。
投資管理制度應包括以下主要內容：
（一）投資管理的流程，管理部門及其職責。
（二） 本單位系統的投資負面清單。
（三）投資的決策程式、決策機構及其職責。
（四）投資項目的中止、終止或退出制度。
（五）投資項目的驗收制度。
（六）違規行為的處理、問責制度。
（七）對下屬單位的投資監管制度。
第三十六條 投資規劃。
行業直屬單位應於國家五年規劃期的前一年，根據行業發展規劃、投資指導政策、本單位中長期發展規劃及戰略，編制本單位範圍未來五年的投資規劃（含重大投資項目規劃）或相關投資指導意見，報國家局投資主管部門存檔。
第三十七條 年度投資計畫。
（一）行業直屬單位應於每年11月末之前，編制本單位系統下一年度的投資計畫。投資計畫應履行必要的內部決策程式後，通過行業投資管理信息系統報送國家局、總公司。
報送的投資計畫內容應包括：
1. 本年度的投資計畫執行情況。
2. 下一年度投資計畫的目標和編制思路。
3. 擬建（擬在下一年度立項）項目、新開工（已立項且擬在下一年度內開始實施）項目、續建（已實施且未驗收）項目的項目列表。
4. 重點項目的簡要說明。
5. 計畫完成的可行性。
6. 存在問題、整改措施及相關建議。
（二）報送的年度投資計畫由國家局投資主管部門進行存檔，作為行業開展有關投資管理工作的信息庫。
投資計畫不等同於項目立項。國家局投資主管部門對報送的投資計畫不進行審批。各單位不得以報送投資計畫代替項目立項。
（三）報送的年度投資計畫因故需要調整的，應集中於每年7月上旬通過行業投資管理信息系統進行調整。
第三十八條 重大對外投資的備案。
按照財政部《菸草行業國有資產監督管理辦法》（財建〔2012〕635號）規定要求，總公司所屬單位的對外投資，單個項目投資額超過2億元的，應報經總公司審核後報財政部備案。
第三十九條 信息報告。
國家局、總公司通過行業投資管理信息系統，對各級單位的投資情況進行信息採集、統計，加強監管。
行業各直屬單位應組織所屬單位，於每月第一周內將上月度的投資計畫執行情況、項目實施情況、相關數據等通過行業投資管理信息系統報送國家局、總公司。
第四十條 工作檢查。
國家局、總公司每年按照“隨機抽取檢查對象、隨機抽取檢查人員、檢查結果公開”的原則，組織檢查組對行業各單位的投資管理制度建設及執行情況、上年度投資的合規情況、項目實施情況等進行檢查。
檢查結果於第二年第一季度在菸草行業內通報。經檢查發現問題的單位應按要求進行整改。問題較嚴重的，上級單位應進行相關執紀問責。
第五章 處罰與問責
第四十一條 對違反本辦法的菸草行業單位，視情節輕重處以下一項至多項處罰：
（一）對違規單位直至其所屬行業直屬單位，在菸草系統內予以通報批評。
（二）對違規單位直至其所屬行業直屬單位的主要負責人、相關責任人，責令做出書面檢查並視情節輕重予以通報批評、誡勉談話直至黨紀、政紀處分。
（三）國家局、總公司暫停受理違規單位的同類投資項目申請一至三年。
第四十二條 違規行為存在以下情節的，對違規單位和相關責任人予以從重處罰：
（一）適用負面清單管理的投資事項，未經批准即已實施的。
（二）拆分項目以逃避負面清單管理的。
拆分項目行為的認定由上級單位投資主管部門會同審計部門做出。
第四十三條 對責任人的問責。
菸草行業單位應按照《國務院辦公廳關於建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》（國辦發〔2016〕63號）要求，建立違規責任追究制度，實行投資的重大決策終身責任追究制度。
違規行為經核實後，根據問題性質、損失程度等，對相關責任人採取組織處理、扣減薪酬、禁入限制、紀律處分、移送司法機關等方式進行處理。
第六章 附 則
第四十四條 總公司對行業全資企業的出資、行業全資企業之間的股權投資，其相關管理規定由國家局、總公司另行制定。
第四十五條 本辦法由國家局、總公司負責解釋。
第四十六條 本辦法自公布之日起執行。《菸草行業投資項目管理辦法》（國煙計〔2016〕50號）同時廢止。國家局、總公司已頒布管理規定內容中與本辦法不一致的，按本辦法執行。
修訂信息
2016年以來，國務院對“簡政放權、放管結合、最佳化服務”做出進一步明確的要求和部署，各地方各部門開始全面推行負面清單式管理。2016年9月份，中國菸草總公司下發的行業內部管理事項（國煙計[2016]254號）對部分投資項目審批許可權做了調整。基於上述情況，對2016版行業投資項目管理辦法進行相應修訂。
修訂的原則
貫徹落實國務院要求，簡政放權、放管結合、最佳化服務。
貫徹落實中央巡視整改要求，補齊管理短板，體現政策導向，控規模，重效益，防風險。
做實投資主體的自我約束機制，強化監督問責。分清主體責任和監督責任，突出管理實效。
修訂的重點
明確菸草行業的投資項目實行負面清單方式管理。將以往的許可權式表述改為負面清單式表述。負面清單內的投資項目，須經清單制定單位批准後方可實施。
內容解讀
（一）下放部分投資審批許可權。調整後，須報國家局、總公司審批的投資項目：
1. 菸草製品涉及產能的項目。
2. 煙用絲束及醋片項目。
3. 煙機購置。
（以上三類為行政許可類項目，沒有金額限制）
4. 不涉及產能的菸草製品工業項目，由8000萬元調整為1億元。
5. 商業物流等其他主業項目，由5000萬元調整為7000萬元。
6. 多元化投資項目，由3000萬元調整為5000萬元。
7. 境外投資項目，由500萬美元調整為1000萬美元。在境外設立行業控股企業，不論金額大小，均報總公司批准。
8. 信息化項目，保持原有3000萬元許可權不變。
9. 經營業務用房項目，保持原有1000萬元許可權不變。
（二）以重點項目為抓手，在嚴控產能的基礎上簡政放權。從嚴管理菸草製品涉及產能項目，保持現有管理基本模式不變，立項、初步設計、竣工驗收均報國家局審批。
1. 對於直屬單位自主決策項目，年度投資計畫不再對其進行審核，僅對其進行存檔備查。
2. 對於多元化投資，重點抓住需要主業出資的項目，對多元化資金再投資的行為簡政放權。
3. 對於境外投資，重點抓住需要境內出資的項目，對境外資金再投資的行為簡政放權。
4. 對於利用外資，按照國家的內外資管理一致原則，除國家規定的特定類別外，按內資項目進行管理。
（三）以重點環節為抓手，在嚴控超投的基礎上簡政放權。改變以往通過批初步設計、批驗收來控制超投的做法，轉為做實對項目實施過程中內容調整、概算調整、造價指標的管控。除菸草製品涉及產能的項目從嚴管理外，其他初步設計、驗收工作由行業直屬單位管理，不再報國家局審批。
（四）加強事中事後監管，強化監督問責。修訂後的管理辦法對行業各單位投資管理制度的內容做出明確規定，要求行業各單位要建立違規經營投資責任制度，壓實行業直屬單位、項目單位監督問責的主體責任，細化了對違規單位和相關責任人的處罰措施，提高違規經營投資責任制度的可操作性。建立信息報告制度和“雙隨機一公開”檢查制度，將其作為投資監管的長效機制。
