基本介紹
- 中文名：權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案
- 印發機關：國務院
- 文號：國發〔2014〕63號
- 印發時間：2014年12月12日
通知,改革方案,
通知
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院同意財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
國務院
2014年12月12日
（此件公開發布）
改革方案
按照黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，根據新修訂的《中華人民共和國預算法》和《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）有關要求，為建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面、準確反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性，制定本方案。
一、建立權責發生制政府綜合財務報告制度的重要意義
我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利於強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防範財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。
我國目前的政府財政報告制度實行以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，主要反映政府年度預算執行情況的結果，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利於強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防範財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。
二、指導思想、總體目標和基本原則
（一）指導思想。
認真貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，按照黨中央、國務院決策部署，加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）總體目標。
權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基於政府會計規則的重大改革，總體目標是通過構建統一、科學、規範的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防範財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。
（三）基本原則。
1.立足中國國情，借鑑國際經驗。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，積極借鑑我國企業會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經驗，構建具有中國特色的政府綜合財務報告制度。
2.堅持繼承發展，注重改革創新。積極吸收近年來完善現行政府會計制度、行政事業單位會計改革以及政府綜合財務報告試編中取得的經驗，注重製度創新，強化信息技術支撐，準確反映政府資產負債狀況和運行成本，促進政府規範管理和有效監督。
3.堅持公開透明，便於社會監督。按照政府信息公開要求，規範公開內容和程式，促進公開常態化、規範化和法制化，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，進一步增強政府透明度。
4.做好總體規劃，穩妥有序推進。科學合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進。充分考慮改革的複雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩妥地推進改革。
（一）指導思想。
認真貫徹落實黨的十八屆二中、三中、四中全會精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，按照黨中央、國務院決策部署，加快推進政府會計改革，逐步建立以權責發生制政府會計核算為基礎，以編制和報告政府資產負債表、收入費用表等報表為核心的權責發生制政府綜合財務報告制度，提升政府財務管理水平，促進政府會計信息公開，推進國家治理體系和治理能力現代化。
（二）總體目標。
權責發生制政府綜合財務報告制度改革是基於政府會計規則的重大改革，總體目標是通過構建統一、科學、規範的政府會計準則體系，建立健全政府財務報告編制辦法，適度分離政府財務會計與預算會計、政府財務報告與決算報告功能，全面、清晰反映政府財務信息和預算執行信息，為開展政府信用評級、加強資產負債管理、改進政府績效監督考核、防範財政風險等提供支持，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。
（三）基本原則。
1.立足中國國情，借鑑國際經驗。在充分考慮我國政府財政財務管理特點的基礎上，積極借鑑我國企業會計改革的成功做法，吸收國際公共部門會計準則、有關國家政府財務報告制度改革的有益經驗，構建具有中國特色的政府綜合財務報告制度。
2.堅持繼承發展，注重改革創新。積極吸收近年來完善現行政府會計制度、行政事業單位會計改革以及政府綜合財務報告試編中取得的經驗，注重製度創新，強化信息技術支撐，準確反映政府資產負債狀況和運行成本，促進政府規範管理和有效監督。
3.堅持公開透明，便於社會監督。按照政府信息公開要求，規範公開內容和程式，促進公開常態化、規範化和法制化，滿足各有關方面對政府財務狀況信息的需求，進一步增強政府透明度。
4.做好總體規劃，穩妥有序推進。科學合理設計改革總體框架和目標，指導改革有序推進。充分考慮改革的複雜性和艱巨性，先行試點，由易到難，分步實施，積極穩妥地推進改革。
三、主要任務
（一）建立健全政府會計核算體系。推進財務會計與預算會計適度分離並相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能，夯實政府財務報告核算基礎，為中長期財政發展、巨觀調控和政府信用評級服務。
（二）建立健全政府財務報告體系。政府財務報告主要包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門編制部門財務報告，反映本部門的財務狀況和運行情況；財政部門編制政府綜合財務報告，反映政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。
（三）建立健全政府財務報告審計和公開機制。政府綜合財務報告和部門財務報告按規定接受審計。審計後的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，並按規定向社會公開。
（四）建立健全政府財務報告分析套用體系。以政府財務報告反映的信息為基礎，採用科學方法，系統分析政府的財務狀況、運行成本和財政中長期可持續發展水平。充分利用政府財務報告反映的信息，識別和管理財政風險，更好地加強政府預算、資產和績效管理，並將政府財務狀況作為評價政府受託責任履行情況的重要指標。
（一）建立健全政府會計核算體系。推進財務會計與預算會計適度分離並相互銜接，在完善預算會計功能基礎上，增強政府財務會計功能，夯實政府財務報告核算基礎，為中長期財政發展、巨觀調控和政府信用評級服務。
（二）建立健全政府財務報告體系。政府財務報告主要包括政府部門財務報告和政府綜合財務報告。政府部門編制部門財務報告，反映本部門的財務狀況和運行情況；財政部門編制政府綜合財務報告，反映政府整體的財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性。
（三）建立健全政府財務報告審計和公開機制。政府綜合財務報告和部門財務報告按規定接受審計。審計後的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，並按規定向社會公開。
（四）建立健全政府財務報告分析套用體系。以政府財務報告反映的信息為基礎，採用科學方法，系統分析政府的財務狀況、運行成本和財政中長期可持續發展水平。充分利用政府財務報告反映的信息，識別和管理財政風險，更好地加強政府預算、資產和績效管理，並將政府財務狀況作為評價政府受託責任履行情況的重要指標。
四、具體內容
（一）建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。
1.制定政府會計基本準則和具體準則及套用指南。基本準則用於規範政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項。基本準則指導具體準則的制定，並為政府會計實務問題提供處理原則。具體準則依據基本準則制定，用於規範政府發生的經濟業務或事項的會計處理，詳細規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量、記錄和報告。套用指南是對具體準則的實際套用作出的操作性規定。
2.健全完善政府會計制度。政府會計科目設定要實現預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結餘等預算執行信息，財務會計科目應全面準確反映政府的資產、負債、淨資產、收入、費用等財務信息。條件成熟時，推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息。
3.制定政府財務報告編制辦法和操作指南。政府財務報告編制辦法應當對政府財務報告的主要內容、編制要求、報送流程、數據質量審查、職責分工等作出規定。政府財務報告編制操作指南應當對政府財務報告編制和財務信息分析的具體方法等作出規定。
4.建立健全政府財務報告審計和公開制度。政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內容、許可權、程式、法律責任等作出規定。政府財務報告公開制度應當對政府財務報告公開的主體、對象、內容、形式、程式、時間要求、法律責任等作出規定。
（二）編報政府部門財務報告。
1.清查核實資產負債。各部門、各單位要按照統一要求有計畫、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業國有資產、應收稅款等資產，按規定界定產權歸屬、開展價值評估；分類清查核實部門負債情況。清查核實後的資產負債統一按規定進行核算和反映。
2.編制政府部門財務報告。各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系內，按時編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的財務報告。各部門應合併本部門所屬單位的財務報表，編制部門財務報告。
3.開展政府部門財務報告審計。部門財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。
4.報送並公開政府部門財務報告。部門財務報告及其審計報告應報送本級政府財政部門，並按規定向社會公開。
5.加強部門財務分析。各部門應充分利用財務報告反映的信息，加強對資產狀況、債務風險、成本費用、預算執行情況的分析，促進預算管理、資產負債管理和績效管理有機銜接。
（三）編報政府綜合財務報告。
1.清查核實財政直接管理的資產負債。財政部門要清查核實代表政府持有的相關國際組織和企業的出資人權益；代表政府發行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務以及或有債務。清查核實後的資產負債統一按規定進行核算和反映。
2.編制政府綜合財務報告。各級政府財政部門應合併各部門和其他納入合併範圍主體的財務報表，編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。縣級以上政府財政部門要合併匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編制本行政區政府綜合財務報告。
3.開展政府綜合財務報告審計。政府綜合財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。
4.報送並公開政府綜合財務報告。政府綜合財務報告及其審計報告，應依法報送本級人民代表大會常務委員會備案，並按規定向社會公開。
5.套用政府綜合財務報告信息。政府綜合財務報告中的相關信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。
（一）建立政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系。
1.制定政府會計基本準則和具體準則及套用指南。基本準則用於規範政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項。基本準則指導具體準則的制定，並為政府會計實務問題提供處理原則。具體準則依據基本準則制定，用於規範政府發生的經濟業務或事項的會計處理，詳細規定經濟業務或事項引起的會計要素變動的確認、計量、記錄和報告。套用指南是對具體準則的實際套用作出的操作性規定。
2.健全完善政府會計制度。政府會計科目設定要實現預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結餘等預算執行信息，財務會計科目應全面準確反映政府的資產、負債、淨資產、收入、費用等財務信息。條件成熟時，推行政府成本會計，規定政府運行成本歸集和分攤方法等，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息。
3.制定政府財務報告編制辦法和操作指南。政府財務報告編制辦法應當對政府財務報告的主要內容、編制要求、報送流程、數據質量審查、職責分工等作出規定。政府財務報告編制操作指南應當對政府財務報告編制和財務信息分析的具體方法等作出規定。
4.建立健全政府財務報告審計和公開制度。政府財務報告審計制度應當對審計的主體、對象、內容、許可權、程式、法律責任等作出規定。政府財務報告公開制度應當對政府財務報告公開的主體、對象、內容、形式、程式、時間要求、法律責任等作出規定。
（二）編報政府部門財務報告。
1.清查核實資產負債。各部門、各單位要按照統一要求有計畫、有步驟清查核實固定資產、無形資產以及代表政府管理的儲備物資、公共基礎設施、企業國有資產、應收稅款等資產，按規定界定產權歸屬、開展價值評估；分類清查核實部門負債情況。清查核實後的資產負債統一按規定進行核算和反映。
2.編制政府部門財務報告。各單位應在政府會計準則體系和政府財務報告制度框架體系內，按時編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的財務報告。各部門應合併本部門所屬單位的財務報表，編制部門財務報告。
3.開展政府部門財務報告審計。部門財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。
4.報送並公開政府部門財務報告。部門財務報告及其審計報告應報送本級政府財政部門，並按規定向社會公開。
5.加強部門財務分析。各部門應充分利用財務報告反映的信息，加強對資產狀況、債務風險、成本費用、預算執行情況的分析，促進預算管理、資產負債管理和績效管理有機銜接。
（三）編報政府綜合財務報告。
1.清查核實財政直接管理的資產負債。財政部門要清查核實代表政府持有的相關國際組織和企業的出資人權益；代表政府發行的國債、地方政府債券，舉借的國際金融組織和外國政府貸款、其他政府債務以及或有債務。清查核實後的資產負債統一按規定進行核算和反映。
2.編制政府綜合財務報告。各級政府財政部門應合併各部門和其他納入合併範圍主體的財務報表，編制以資產負債表、收入費用表等財務報表為主要內容的本級政府綜合財務報告。縣級以上政府財政部門要合併匯總本級政府綜合財務報告和下級政府綜合財務報告，編制本行政區政府綜合財務報告。
3.開展政府綜合財務報告審計。政府綜合財務報告應保證報告信息的真實性、完整性及合規性，接受審計。
4.報送並公開政府綜合財務報告。政府綜合財務報告及其審計報告，應依法報送本級人民代表大會常務委員會備案，並按規定向社會公開。
5.套用政府綜合財務報告信息。政府綜合財務報告中的相關信息可作為考核地方政府績效、分析政府財務狀況、開展地方政府信用評級、編制全國和地方資產負債表以及制定財政中長期規劃和其他相關規劃的重要依據。
五、配套措施
（一）推動修訂相關法律法規。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等，為推進改革提供法律保障。
（二）修訂完善相關財務制度。根據需要，進一步完善相關行政事業單位財務制度和《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等，保證改革順利實施。
（三）進一步完善決算報告制度。進一步完善決算報表體系，側重反映預算收支執行情況，與政府財務報告有機銜接。
（四）最佳化政府財政管理信息系統。構建覆蓋政府財政管理業務全流程的一體化信息系統，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。
（五）加強政府財務報告編報內部控制。按規定建立和實施行政事業單位內部控制機制，設定充足的財務會計管理崗位，加強政府財務報告編報內部控制，保證政府財務報告真實、完整、合規。
（一）推動修訂相關法律法規。推動修訂《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法實施條例》等，為推進改革提供法律保障。
（二）修訂完善相關財務制度。根據需要，進一步完善相關行政事業單位財務制度和《行政單位國有資產管理暫行辦法》、《事業單位國有資產管理暫行辦法》等，保證改革順利實施。
（三）進一步完善決算報告制度。進一步完善決算報表體系，側重反映預算收支執行情況，與政府財務報告有機銜接。
（四）最佳化政府財政管理信息系統。構建覆蓋政府財政管理業務全流程的一體化信息系統，不斷提高政府財政管理的效率和有效性。
（五）加強政府財務報告編報內部控制。按規定建立和實施行政事業單位內部控制機制，設定充足的財務會計管理崗位，加強政府財務報告編報內部控制，保證政府財務報告真實、完整、合規。
六、實施步驟
建立權責發生制的政府綜合財務報告制度涉及面廣，技術性、政策性、敏感性較強，宜逐步推進。政府會計規則尚未全面建立之前，在現行政府會計制度的基礎上，暫按照權責發生制原則和相關報告標準，編制出反映一級政府整體財務狀況的財務報告，為加強地方政府性債務管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。與此同時，加快推進政府會計改革，建立審計、公開機制和分析套用體系，落實相關配套措施，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度。
（一）2014—2015年工作。
1.組建政府會計準則委員會。
2.修訂發布財政總預算會計制度。
3.制定發布政府會計基本準則。
4.研究起草政府會計相關具體準則及套用指南。
5.制定發布政府財務報告編制辦法和操作指南。
6.開展政府資產負債清查核實工作。
7.完善行政事業單位國有資產管理辦法等。
8.開展財政管理信息系統一體化建設。
（二）2016—2017年工作。
1.制定發布政府會計相關具體準則及套用指南。
2.開展政府財務報告編制試點。
3.研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。
（三）2018—2020年工作。
1.制定發布政府會計相關具體準則及套用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。
2.完善行政事業單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等。
3.對政府財務報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務報告編制辦法和操作指南。
4.全面開展政府財務報告編制工作。
5.研究推行政府成本會計。
6.建立健全政府財務報告分析套用體系。
7.制定發布政府財務報告審計制度、公開制度。
建立權責發生制的政府綜合財務報告制度涉及面廣，技術性、政策性、敏感性較強，宜逐步推進。政府會計規則尚未全面建立之前，在現行政府會計制度的基礎上，暫按照權責發生制原則和相關報告標準，編制出反映一級政府整體財務狀況的財務報告，為加強地方政府性債務管理、開展政府信用評級等提供信息支撐。與此同時，加快推進政府會計改革，建立審計、公開機制和分析套用體系，落實相關配套措施，力爭在2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發生制政府綜合財務報告制度。
（一）2014—2015年工作。
1.組建政府會計準則委員會。
2.修訂發布財政總預算會計制度。
3.制定發布政府會計基本準則。
4.研究起草政府會計相關具體準則及套用指南。
5.制定發布政府財務報告編制辦法和操作指南。
6.開展政府資產負債清查核實工作。
7.完善行政事業單位國有資產管理辦法等。
8.開展財政管理信息系統一體化建設。
（二）2016—2017年工作。
1.制定發布政府會計相關具體準則及套用指南。
2.開展政府財務報告編制試點。
3.研究建立政府綜合財務報告分析指標體系。
（三）2018—2020年工作。
1.制定發布政府會計相關具體準則及套用指南，基本建成具有中國特色的政府會計準則體系。
2.完善行政事業單位財務制度和會計制度、財政總預算會計制度等。
3.對政府財務報告編制試點情況進行評估，適時修訂政府財務報告編制辦法和操作指南。
4.全面開展政府財務報告編制工作。
5.研究推行政府成本會計。
6.建立健全政府財務報告分析套用體系。
7.制定發布政府財務報告審計制度、公開制度。
