廣東省省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案

為貫徹落實《國務院關於推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（國發〔2016〕49號）精神，推動省以下財政事權和支出責任相適應，加強基本公共服務保障能力，率先基本建立現代財政制度，推進各級政府事權規範化、法律化，結合我省實際，制定本實施方案。

基本介紹

• 中文名：廣東省省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革實施方案 
• 發布機構：廣東省人民政府 
• 文號：粵府〔2017〕27號 

推進財政事權和支出責任劃分改革的必要性

財政事權是一級政府應承擔的運用財政資金提供基本公共服務的任務和職責，支出責任是政府履行財政事權的支出義務和保障。改革開放以來，按照中央的統一部署，我省紮實推進各階段財稅體制改革，省級與市縣財政事權和支出責任劃分逐漸明確，初步構建了中國特色社會主義制度下地方各級財政事權和支出責任劃分的體系框架，為建立現代財政制度奠定了基礎。但也要看到，在新的形勢下，我省現行的劃分體系還不同程度存在不清晰、不合理、不規範等問題，主要表現在：政府與市場、社會之間的邊界不清晰，政府基本公共服務供給存在“錯位”“缺位”等問題；政府層級之間的財政事權劃分不清晰，存在財政事權重疊和交叉現象；新增財政事權的劃分依據不足；省級與市縣間收入分配與事權不匹配，導致部分地區收支矛盾突出。這種狀況不利於充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，不利於政府有效提供基本公共服務，與建立健全現代財政制度、推動國家治理體系和治理能力現代化的要求不相適應，必須積極推進省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革。

指導思想、總體要求和劃分原則

指導思想

全面貫徹落實黨的十八大及十八屆三中、四中、五中、六中全會和習近平總書記系列重要講話精神，適應、把握和引領經濟發展新常態，堅持“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，遵循憲法和政府組織法的相關規定，按照完善社會主義市場經濟體制總體要求和深化財稅體制改革總體方案，立足全局、著眼長遠、統籌規劃、分步實施，按照中央的統一部署和頂層設計，科學合理劃分省級與市縣財政事權和支出責任，形成合理授權、依法規範、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，全面推進基本公共服務均等化，提高基本公共服務供給效率，促進我省各級政府更好履職盡責。

總體要求

1．堅持中國特色社會主義道路和黨的領導。通過合理劃分省級與市縣在基本公共服務提供方面的任務和職責，形成科學合理、職責明確的財政事權和支出責任劃分體系，充分發揮中國特色社會主義制度在維護社會公平正義和促進共同富裕方面的優勢，確保黨的路線、方針、政策在我省得到貫徹落實。

2．堅持財政事權由中央決定。維護中央在財政事權確認和劃分上的決定權，落實地方執行責任。在中央授權範圍內，適度加強省政府承擔基本公共服務的職責和能力，落實市縣政府在授權範圍內履行財政事權的責任，減少省級對微觀事務的直接管理，發揮市縣政府因地制宜加強區域內事務管理的優勢，調動和保護市縣幹事創業的積極性和主動性。

3．堅持有利於健全社會主義市場經濟體制。正確處理政府與市場、政府與社會的關係，合理確定政府提供基本公共服務的範圍和方式，將應由市場或社會承擔的事務，交由市場主體或社會力量承擔；對應由政府提供的基本公共服務，要明確承擔財政事權和支出責任的相應政府層級，促進社會主義市場經濟體制不斷完善，使市場在資源配置中的決定性作用得到充分發揮。

4．堅持法治化規範化道路。依法依規推進省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革，將省以下各級政府間財政事權和支出責任劃分的相關制度以地方性法規、政府規章的形式規定，逐步實現省以下政府間財政事權和支出責任劃分法治化、規範化，讓行政權力在法律和制度的框架內運行，加快推進依法治省、依法行政。

5．堅持先行先試、積極穩妥統籌推進。在國家相關部門指導下，結合我省實際，選取財政事權劃分層級相對明確的領域探索開展省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革，為國家層面的改革積累經驗。按照中央部署，先在財政事權和支出責任劃分上突破，為建立科學規範的政府間關係創造基礎性條件。處理好改革與穩定發展、總體設計與分步實施、當前與長遠的關係，加強與中央部門的溝通銜接，準確把握各項改革措施出台的時機、力度和節奏，強化省級與市縣之間以及各部門之間的協同合作，形成合力，確保改革紮實推進、務求實效。

劃分原則

1．體現基本公共服務受益範圍。在中央授權範圍內，合理確定各級財政事權，使基本公共服務受益範圍與政府管轄區域保持一致，維護全省統一市場以及受益範圍覆蓋全省的基本公共服務由省級負責，地區性基本公共服務由市縣負責，跨地級以上市的基本公共服務由省與市縣共同負責。

2．兼顧政府職能和行政效率。結合我省現有省級和市縣政府職能配置和機構設定，更多、更好發揮市縣政府尤其是縣級政府組織能力強、貼近基層、獲取信息便利的優勢，將由基層管理更加方便有效，以及所需信息量大、信息複雜且獲取困難的基本公共服務優先作為市縣財政事權。在中央的授權範圍內，省級適當上劃部分基本公共服務職能，並將信息比較容易獲取和甄別的全省性基本公共服務確定或上劃為省級財政事權。

3．實現權、責、利相統一。在中央統一領導下，適宜由省級承擔的財政事權執行權上劃省級，加強省級財政事權執行能力；適宜由市縣承擔的財政事權決策權要下放，減少省級部門代市縣決策事項，保證市縣有效管理區域內事務。要明確共同財政事權省與市縣各自承擔的職責，促進財政事權履行涉及的戰略規劃、政策決定、執行實施、監督評價等各環節在省和市縣之間合理安排和有效銜接，做到財政事權履行權責明確和全過程覆蓋。

4．激勵市縣政府主動作為。通過有效授權，合理確定市縣財政事權，使基本公共服務受益範圍與政府管轄區域保持一致，激勵市縣政府盡力做好轄區範圍內的基本公共服務提供和保障，避免出現不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。

5．做到支出責任與財政事權相適應。按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。對屬於省級並由省級組織實施的財政事權，原則上由省級承擔支出責任；對屬於市縣並由市縣組織實施的財政事權，原則上由市縣承擔支出責任；對屬於省與市縣共同財政事權，根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，通過明確支出責任分擔比例、履行事權各環節工作的承擔層級等方式，區分情況確定省級與市縣的支出責任以及承擔方式。

改革的主要內容

（一）配合做好中央財政事權的上劃工作。根據中央部署，配合國家相關部門做好已確定或上劃為中央的財政事權的上劃工作，包括國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務上劃工作。上劃後，省以下各級政府原則上不再承擔支出責任。對中央委託我省行使的財政事權，我省在委託範圍內，以中央委託單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，並接受委託單位的監督。

（二）推進省級與市縣財政事權劃分。

1．適度加強省級的財政事權。堅持基本公共服務的普惠性、保基本、均等化方向，在中央授權的省以下財政事權範圍內，加強省級在全省統一市場建設、保持經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進基本公共服務均等化等方面的財政事權，省級的財政事權原則上由省級直接行使。確需委託市縣行使的，報經省委、省政府批准後，由省有關職能部門委託市縣行使，並制定相應的地方性法規或政府規章予以明確。對省級委託市縣行使的財政事權，受委託市縣在委託範圍內，以委託單位的名義行使職權，承擔相應的法律責任，並接受委託單位的監督。

逐步將全省性重大傳染病防治、全省性戰略性自然資源使用和保護、全省範圍內環境質量監測等基本公共服務確定為省級財政事權，加強全省的統一管理，提高全省公共服務能力和水平。在條件成熟時，將全省範圍內環境監察和對全省生態具有基礎性、戰略性作用的生態環境保護等基本公共服務，逐步上劃為省級財政事權。

2．保障市縣履行財政事權。加強市縣政府公共服務、社會管理等職責。將直接面向基層、地域信息強、與當地居民密切相關、由市縣提供更方便有效的基本公共服務確定為市縣的財政事權，賦予市縣政府充分自主權，依法保障市縣的財政事權履行，更好地滿足基層基本公共服務需求。市縣的財政事權由市縣行使，省級依據中央關於地方履行財政事權的有關規定，對市縣的財政事權履行提出規範性要求，並通過地方性法規或政府規章的形式予以明確。

逐步將有關居民生活、社會治安、城鄉社區事務、公共設施管理、市政交通、農村公路、地方城鄉規劃、項目征地拆遷、學前教育、高中階段教育、民眾體育，以及區域內污水和垃圾處理等環境綜合整治等受益範圍地域性強、信息較為複雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務，確定為市縣的財政事權。

3．減少並規範省市縣共同財政事權。逐步減少並規範省、市、縣共同財政事權，並根據基本公共服務的受益範圍、影響程度，按事權構成要素、實施環節，分解細化各級政府承擔的職責，避免由於職責不清造成互相推諉。

將地方承擔的國道、義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、口岸基礎設施、大中型公益性水利工程以及跨市重大基礎設施項目建設、環境保護與治理等基本公共服務確定為省級與市縣共同財政事權；跨縣（市、區）的基礎設施項目建設和環境保護與治理、生態文明建設等基本公共服務確定為市與縣共同財政事權，並明確各承擔主體的職責。

4．建立省以下財政事權劃分動態調整機制。省以下財政事權劃分要根據客觀條件變化，與預算編制相銜接，進行動態調整。對地方財政事權在省、市、縣之間的劃分，由於先行改革而與中央後續規定不一致的，要按照中央規定及時調整。對新增及尚未明確劃分的基本公共服務，要根據中央和省委、省政府的改革部署、經濟社會發展需求以及各級政府財力增長情況，將應由市場或社會承擔的事務交由市場主體或社會力量承擔，將應由政府提供的基本公共服務做好統籌研究，明確各級財政事權劃分。

（三）完善省市縣支出責任劃分。

1．省級財政事權由省級承擔支出責任。屬於省級的財政事權，應當由省級財政安排經費，省各職能部門和直屬機構不得要求市縣安排配套經費。省級的財政事權如委託市縣行使，要通過專項轉移支付安排相應經費。

2．市縣財政事權由市縣承擔支出責任。屬於市縣的財政事權原則上由市縣通過自有財力安排經費，屬於市的原則上由市級財政承擔經費，屬於縣的原則上由縣級財政承擔經費。對市、縣政府履行財政事權、落實支出責任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發行政府性債券等方式安排外，主要通過上級政府給予一般性轉移支付進行彌補。市縣的財政事權如委託省級機構行使，市縣政府應負擔相應經費。

3．省市縣共同財政事權區分情況劃分支出責任。根據基本公共服務的屬性，以及全省基本公共服務均等化和社會保障城鄉一體化等總體要求，體現國民待遇和公民權利、涉及全省統一市場和要素自由流動的財政事權，如基本養老保險、基本公共衛生服務、義務教育等，在中央未制定全國統一標準之前，要研究制定全省統一最低標準，並由省、市、縣按比例承擔支出責任；對受益範圍較廣、信息獲取相對複雜的財政事權，如跨市縣的重大基礎設施項目建設、環境保護與治理、公共文化等，根據財政事權外溢程度，由省、市、縣按比例或省給予適當補助方式承擔支出責任；對省、市、縣有各自機構承擔相應職責的財政事權，如科技研發等，省、市、縣各自承擔相應支出責任；對省承擔監督管理、出台規劃、制定標準等職責，市縣承擔具體執行等職責的財政事權，省、市、縣各自承擔相應支出責任。

保障和配套措施

（一）加強與相關改革的協同配套。財政事權和支出責任劃分與教育、社會保障、醫療衛生、環境保護等各項改革緊密相連、不可分割。要將省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革與加快推進相關領域改革相結合，既通過相關領域改革為推進財政事權和支出責任劃分創造條件，又將財政事權和支出責任劃分改革體現和充實到各領域改革中，形成良性互動、協同推進的局面。

（二）明確省以下政府間財政事權劃分爭議的處理。在中央授權範圍內的省以下財政事權劃分爭議由省政府裁定。明確省與市縣共同財政事權和省級委託市縣行使的財政事權設定的原則、程式、範圍和責任，減少劃分中的爭議。

（三）完善省以下收入劃分和轉移支付制度。根據中央與地方收入劃分總體方案，考慮省以下各級政府履職需要和財政承受能力，合理劃分省級與市縣政府間財政收入，形成財力與事權相匹配的財政體制。進一步完善省級轉移支付制度，清理整合與財政事權劃分不相匹配的省對市縣轉移支付，增強財力薄弱地區尤其是老少邊窮地區的財力。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，對保留的專項轉移支付進行甄別，屬於市縣財政事權的劃入一般性轉移支付。健全轉移支付監督和績效評價機制，完善一般性轉移支付資金管理辦法，提高轉移支付透明度，規範市縣對轉移支付資金的使用。研究制定農業轉移人口市民化財政政策，建立財政轉移支付和農業轉移人口市民化掛鈎機制。

（四）及時推動相關部門職責調整。按照一項財政事權歸口一個部門牽頭負責的原則，合理劃分部門職責，理順部門分工，妥善解決跨部門財政事權劃分不清晰和重複交叉問題，建立健全部門間的協調配合機制。理順省級垂直管理機構與市縣政府的職責關係，為更好地履行政府公共服務職能提供保障。

（五）指導督促市縣切實履行財政事權。對屬於市縣的財政事權，市縣政府必須履行到位，確保基本公共服務的有效提供。省要在法律法規及中央授權的框架下加強監督考核和績效評價，強化市縣政府履行財政事權的責任。

職責分工、時間和工作安排

（一）明確職責分工。

省財政廳、編辦、發展改革委等有關部門主要負責組織、協調、指導、督促推進省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革工作。省各職能部門要落實部門主體責任，根據本實施方案，結合國家財稅體制改革要求，以及中央與地方財政事權和支出責任劃分改革進程，在廣泛徵求有關部門和各地意見基礎上，研究提出本部門職責範圍內的基本公共服務領域改革具體實施方案，並會同省財政廳按程式上報省委、省政府批准後實施。在改革實施過程中，有關部門要妥善處理省級與市縣財政事權和支出責任劃分帶來的職能調整以及人員、資產劃轉等事項，積極配合推動制訂或修改相關地方性法規、政府規章中關於財政事權和支出責任劃分的規定。

各地級以上市要根據國發〔2016〕49號文和本實施方案精神，結合本地實際，按照財稅體制改革要求和省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革進程，制定市以下財政事權和支出責任劃分改革方案，並組織推動市以下財政事權和支出責任劃分改革工作。

（二）明確時間和工作安排。

1．2017年。省有關部門要按照本實施方案要求，研究制定相關基本公共服務領域改革具體實施方案。落實中央部署，梳理國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務領域中目前由地方承擔部分支出責任的財政事權及承擔的支出責任；加強與中央相關職能部門的對接，研究制定我省配合開展相關領域財政事權和支出責任劃分改革具體實施方案；配合中央部門做好相關領域的財政事權和支出責任上劃工作。（國防領域由省軍區、省武警總隊負責；國家安全領域由省安全廳負責；外交領域由省外辦負責；公共安全領域由省公安廳負責）

選取民政領域開展試點，對部分財政事權和支出責任在省、市、縣之間進行劃分改革，將部隊供應、軍供站和軍人接待站設施維修改造和設備更新等財政事權上劃省級，明確義務兵優待等為市縣財政事權，明確死亡撫恤、傷亡撫恤、自然災害生活救助、醫療保障等為省市縣共同財政事權並具體細化不同情況下省市縣支出責任的分擔比例。（省民政廳負責）

2．2017—2018年。配合中央做好相關財政事權的上劃工作。總結我省相關領域省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革經驗，結合實際、循序漸進，梳理教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域所有財政事權和支出責任，制定具體改革實施方案，並認真組織實施，爭取在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。（教育領域由省教育廳負責，技工教育由省人力資源社會保障廳負責；醫療衛生領域由省衛生計生委負責；環境保護領域由省環境保護廳負責；交通運輸領域由省交通運輸廳負責）

穩步推進民政基本公共服務領域改革。對先行試點實施情況進行總結評估，按照中央規定對已開展的財政事權和支出責任劃分進行動態調整，進一步釐清民政基本公共服務領域所有財政事權和支出責任劃分，制定具體改革實施方案，配合中央做好財政事權的上劃工作，合理確定省級與市縣財政事權和支出責任劃分，穩步實施財政事權和支出責任改革。（省民政廳負責）

選取社會保障基本公共服務領域開展試點。對部分財政事權和支出責任在省級與市縣之間進行劃分調整，明確獨生子女父母獎勵補助等基本公共服務為市縣財政事權，明確城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險等基本公共服務為省市縣共同財政事權並具體細化不同情況下省市縣各級政府支出責任分擔比例。（省人力資源社會保障廳負責）

適時選取社會治安、城鄉社區事務等基本公共服務領域探索市縣財政事權和支出責任劃分改革。各地級以上市在本階段適時開展試點，探索將直接面向基層、量大面廣、與當地居民密切相關、由地方提供更方便有效的基本公共服務在市與縣之間清晰劃分財政事權和支出責任，推進市縣更好地提供基本公共服務。（各地級以上市政府負責，省財政廳、編辦、發展改革委負責組織協調）

3．2019—2020年。總結我省開展省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革經驗，全面推進各領域改革，基本完成主要領域改革，形成省級與市縣財政事權和支出責任劃分的清晰框架。及時梳理需要上升為地方性法規、政府規章的內容，適時制訂或修訂相關法規規章。（各領域改革由各職能部門負責，總體協調總結工作由省財政廳、編辦、發展改革委負責）

省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革是建立科學規範政府間關係的核心內容，是完善國家治理結構的一項基礎性、系統性工程，對全面深化經濟體制改革具有重要的推動作用。各地、各部門要充分認識推進這項改革工作的重要性、緊迫性、艱巨性，把思想和行動統一到中央和省委、省政府決策部署上來，加強組織領導，以高度的責任感、使命感和改革創新精神，周密安排部署，切實履行職責，密切協調配合，積極穩妥推進省級與市縣財政事權和支出責任劃分改革，為建立健全現代財政制度、推進國家治理體系和治理能力現代化、落實“四個全面”戰略布局提供有力保障。