基本介紹
- 中文名：地方政府投融資平台
- 目的：實現融資
- 對象：各級地方政府
- 評價：融資狀況很不透明，
簡介,現狀,風險,概述,原因,防範措施,
簡介
所謂地方政府投融資平台，是指各級地方政府成立的以融資為主要經營目地的公司，包括不同類型的城市建設投資、城建開發、城建資產公司。是政府給予劃撥土地、股權、規費等資產，包裝出一個從資產和現金流上可以達到融資標準的公司，以實現融資目的，把資金運用於市政建設、公共事業等項目。地方融資平台的來源除了銀行外，另外還有一些銀行的理財產品，例如銀行的一些理財產品，銷售出去以後的錢也是投到了地方政府投資項目中去了。
現狀
地方政府組建投融資平台進行基礎設施和城市建設方面的融資由來已久，但是投融資平台發揮主導作用則是2008年來在應對金融危機時期的事情。2009年初中國人民銀行與中國銀行業監督管理委員會聯合發布《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》，提出“支持有條件的地方政府組建投融資平台，發行企業債、中期票據等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，這被地方政府視為對地方政府投融資平台的肯定和鼓勵。
從2008年底以來，地方政府投融資平台的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，據初步統計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平台，其中70%以上為縣區級平台公司。2008年初，全國各級地方政府的投融資平台的負債總計1萬多億元，到2009年5月末，總資產近9萬億元，負債已上升至5.26萬億元（絕大部分為銀行貸款），平均資產負債率約60%，平均資產利潤率不到1.3%，特別是縣級平台幾乎沒有盈利。
隨著地方政府投融資平台的數量和融資規模呈現飛速發展的趨勢，越來越多的專家質疑，由於地方政府投融資平台法人治理結構不完善，責任主體不清晰，操作程式不規範，同時，地方政府往往通過多個融資平台公司從多家銀行獲得信貸資金，形成多頭舉債，而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況根本不清楚，甚至地方政府對自己的融資平台的負債情況都不清楚，一旦投融資平台的項目投資收益不能覆蓋成本，這些“隱性債務”就必然顯性化，給地方政府的財政造成巨大壓力，甚至最後不得不由中央財政和商業銀行買單。
風險
概述
從管理角度看
地方投融資平台的融資狀況很不透明，不僅商業銀行難以全面掌握，有的地方政府自身也並不清楚不同層次政府的投融資平台的負債和擔保狀況；商業銀行在與地方政府的互動中相對處於弱勢，使得商業銀行原來一直通行的一些控制與地方政府投融資平台的風險管理手段難以真正落實，主要依靠的往往是並沒有真正法律效率的財政擔保等形式，另外一般投融資平台將從商業銀行借來的貸款置於一個資產池中，再根據不同項目的需要進行資金流的分配，這種資金使用形式不利於商業銀行對所借款在對應項目中的套用程度不能很好的跟蹤監督。這些投融資平台總體上負債率都相當高，負債率普遍超過80%或者更高，資本金普遍欠缺且償債能力低下。在實際操作中，往往是由平台公司統借統還，責任主體十分模糊，因為往往貸款使用人是建設單位，大多數平台公司對項目建設和資金使用都不實施管理，項目的最終受益也不屬於平台公司，貸款資金實際上完全脫離借款人監控，如果出現償還問題，商業銀行實際上難以進行順利的追溯。
在地方投融資平台推進的各種基礎設施項目中，普遍存在資本金不足的問題，使得不同地方的投融資平台積極變通來補充資本金，使得銀行的貸款風險明顯加大，例如，這些投融資平台會通過委託銀行發行理財產品來補充資本金然後再繼續要求銀行貸款，也可能要求不法代理機構高估實物出資或出具虛假註冊資金證明等手段虛假出資；有的項目以流動資金或搭橋貸款充作項目資本金，還有的以股東借款的形式借到新的投融資平台作為資本金，還有的利用擴大投資規模的名義在增加新的貸款之後抽回初期注入的有限的資本金。
投融資平台所進行的項目過多，導致政府擔保過多，易形成政府有名無實的擔保，是不利於平台和銀行各方的，而且從實質來講政府擔保過多也會造成政府的違規行為。
從財政運行的角度看
這種大規模的地方投融資平台主導的信貸高速增長，實際上增大了財政的隱形負債，在地方財政出現償還困難時，實際上還是由中央財政承擔了事實上的支付責任。換言之，對於具體的投融資平台來說，如果能過通過自身的經營來償還貸款，則理論上來說通過城市化的投資帶來的收益還是大於貸款的投入的，但是如果不能償還這些貸款，則或者轉嫁為商業銀行的不良資產，或者由中央財政事實上承擔償還的責任，這在客觀上成為少數地方政府擠占信貸資源以及財政負債能力的一個重要渠道。地方投融資平台天然具備的軟約束機制，使得投資的風險十分容易轉移到中央財政或者商業銀行體系。
地方政府通過投融資平台獲得大量的資金，在不少地方呈現出一些新的風險行為。首先，因為許多地方政府主要依靠土地收入等來償還這些地方投融資平台的負債，因此在客觀上有強烈的動機來推高土地價格，從而對房地產泡沫形成顯著的推動作用。其次，在具體的項目選擇和決策上，地方政府替代企業，成為主要的決策者，其中的經濟合理性就值得懷疑，這些投資不可避免地出現過於超前的基礎設施投資、或者是加劇產能過剩的投資，從一些地方地方新建在建工程和項目看，低附加值的建築用鋼材、建材和焦炭等投資品需求升推動了這部分原本已過剩的產能投資和生產增速出現加快之勢，有保有壓的產能調整，在實際執行過程中往往是一些本來需要退出市場的落後產能不容易被淘汰，反而一些地方政府在相對寬鬆的融資條件下還繼續支持這些產業的發展。
從巨觀政策的角度看
地方政府通過投融資平台進行大規模的借貸，直接制約了巨觀貨幣政策的調整空間。例如，2009年高速增長的信貸投放大量通過地方政府投融資平台金融到一些大型的中長期基礎設施項目，不僅使得商業銀行貸款的集中度顯著提高，期限明顯延長，還使得明後年的信貸投放的調整空間極大降低，因為2009年啟動的一系列大型基礎設施項目不可能在今後因為信貸緊縮而使其成為“半拉子工程”，這樣就在客觀上倒逼明後年的信貸投放依然保持在相對的高速增長水平。這一點十分類似於1993年巨觀緊縮之後的幾年，信貸投放依然保持了十分快速的被動增長。
原因
地方政府融資平台的產生和發展有一定的客觀必然性。也是投融資體制創新的一種嘗試。它的風險的形成是多種因素產生的綜合結果。
二是商業銀行的短存長貸，起初地方政府投融資平台的貸款主要來自於開發銀行。但是去年以來各家商業銀行蜂擁而至以後，由於地方政府平台貸款一般由地方財政擔保，即使沒有擔保，因為是政府的項目，商業銀行還是願意貸款給地方政府平台。但由於地方政府投融資平融資狀況很不透明，銀行從地方政府那裡獲得的財政金融方面的信息有限。難以全面把握平台負債狀況，而地方政府投融資平台從事的基礎設施的建設周期比較長。他的貸款都是中長期的貸款。原來開發銀行屬於政策性銀行的時候，它擁有比較穩定的長期的資金來源。因此，資金貸款的期限相對比較固定。後來商業銀行湧入領域以後，信貸風險就容易出現期限的錯位。
三是平台資產質量及其職能原因。最初地方政府投融資平台主要是基礎建設項目集中一些。後來發現從銀行貸款可以做地方政府想做許多事情，一些本來可以由民營企業去做的事情也統統由地方平台來包辦代替了。成立平台公司到銀行貸款。地方政府財力有限。導致平台的資本金不足，平台自身的抗風險能力有所降低。再加上一些地方政府的投融資平台的治理結構不健全。管理水平、經營水平都有一定的局限，所以導致這個平台的風險不斷的聚集。
防範措施
（一）合理定位地方政府投融資平台職能及投融資領域並限制平台的資產負債率
規範地方政府平台的投融資行為，要合理定位。明確地方政府投融資平台的投融資領域，比如說基礎設施的建設領域。凡是民營企業能做的事情，儘量讓民營企業做。只有民營企業做不了、做不好的事情才應該由地方政府投融資平台來做。同時，加強對平台融資使用的監管，較少甚至避免項目貸款挪用。
（二）充實實收資本、健全公司法人治理結構
對地方政府平台的資本金狀況進行檢查。把資本金不足、不實的平台限期做實。對於平台的資產負債率有個統一的規定，並且與地方財政的狀況適當掛鈎。同時健全公司法人治理結構，提高平台的經營管理水平。明確平台應當披露的信息範圍，包括地方平台資本金狀況，負債規模、承擔建設項目的基本情況，項目貸款情況，項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。
（三）建立健全地方政府的債務管理體制
建立健全地方政府的債務管理體制，明確地方政府對平台的責任，加強地方政府對平台的債務集中管理。建立由地方財政部門統一掌管政府債務。建立地方債務償債基金，地方政府應該建立與地方平台債務規範相適應的償債基金，並制訂地方平台債務償還管理辦法，規定相應的償債程式。
（四）解決地方政府的基礎設施建設融資問題。
