地方性法規

地方性法規，是指法定的地方國家權力機關依照法定的許可權，在不同憲法、法律和行政法規相牴觸的前提下，制定和頒布的在本行政區域範圍內實施的規範性檔案。

基本介紹

• 中文名：地方性法規
• 外文名：Local law

概念釋義

我國的法律位階分為六個等級，從高到底依次為憲法、基本法、法律、行政法規、地方性法規和行政規章。地方性法規屬法律規範的一種。

《中華人民共和國立法法》第72條規定：省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規。

基本內容

自1979年以來，我國地方性法規的制定工作經歷了探索起步、逐步完善和不斷發展、提高的階段，取得了巨大的成就。地方性法規對於保證憲法和法律在地方的實施、對於補充國家立法以及各地因地制宜自主解決本地方的事務起到重要作用。立法法根據憲法，總結多年來地方性法規的制定經驗，對地方性法規的許可權和制定程式作出了相應的規定。

地方立法權的歷史沿革

第一階段是從1949年新中國成立到1954年憲法頒布。1949年12月26日，中央人民政府政務院制定的《大行政區人民政府委員會組織通則》規定：大行政區人民政府或軍政委員會有權根據共同綱領和國家的法律、法令，以及中央人民政府規定的施政方針和政務院頒布的決議、命令，擬定與地方政務有關的暫行法令、條例，報政務院批准或備案。1950年1月6日中央人民政府政務院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》規定：省、市、縣人民政府有權擬定與省政、市政、縣政有關的暫行法令、條例或單行法規，報上級人民政府批准或備案。這一時期，地方制定暫行法令、條例或者單行法規的活動，還不能稱之為現在所說的地方立法，但具有地方立法的萌芽。

第二階段是從1954年憲法的頒布至1979年地方組織法的頒布。1954年憲法確立了由中央統一行使國家立法權的制度，取消了一般地方享有的法令、條例擬定權，僅規定民族自治地方有權制定自治條例、單行條例，全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關，全國人大常委會負責解釋法律、制定法令。1975年憲法和1978年憲法在立法權方面也作了類似的規定。

第三階段是從1979年地方組織法施行至1986年。1979年地方組織法規定省級人大及其常委會行使地方性法規制定權，第一次以法律的形式賦予地方立法權。1982年五屆全國人大第五次會議通過的憲法，確認了1979年地方組織法規定的地方立法制度。憲法第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”這次會議還對地方組織法進行了修改，規定了省會市和經國務院批准的較大的市的人大常委會有權擬訂地方性法規草案提請省級人大常委會審議制定。1986年，再次修改地方組織法，進一步規定省會市和較大的市的人大及其常委會有權制定地方性法規報省級人大常委會批准後施行。立法法中又增加規定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會也可以制定地方性法規。

第四階段1992年至2015年，中央與地方立法權力關係重新定位。十四大提出要“合理劃分中央與省、自治區、直轄市的經濟管理許可權，充分發揮中央和地方兩個積極性”，“理順國家與地方的分配關係、逐步實行利稅分流和分稅制”，這些新觀念和新思路為理順中央與地方關係提供了理論依據。1993年憲法修正案提出“國家實行社會主義市場經濟”和“國家加強經濟立法，完善巨觀調控”，八屆全國人大常委會一次會議提出“要把加快經濟立法作為第一位的任務，儘快制定一批有關社會主義市場經濟方面的法律。市場經濟要求有健全的法制”，這標誌著我國立法工作進入了一個新的發展階段。1994年、1996年深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市先後被授予制定地方性法規和地方規章的權力，表明我國地方立法權的進一步擴大和延伸。

第五階段2015年修訂的《立法法》實施至今，讓設區的市的人大及其常委會擁有制定地方性法規的權力，從“較大的市”轉變到如今“設區的市”，進一步實現了地方立法權的擴張。截至2017年6月，各級地方人大及其常委會共制定了25542件現行有效的地方性法規。其中省級地方性法規25349件，設區的市地方性法規7717件，經濟特區法規923件，自治條例和單行條例1530件。大部分地方性法規以“條例”命名，但存在部分地方性法規以“辦法”、“決定”、“規定”、“細則”、“實施細則”、“實施辦法”、“議事規則”來命名，因此不是所有的地方性法規都稱為“條例”。地方性法規的識別不能以名稱為據，而應當以指定主體為識別依據，僅限於我國《立法法》賦權的地方人民代表大會及其常務委員會為制定主體。隨著立法法的修改、地方立法體制的調整, 出現了一些新情況, 這些新的情況使得地方立法維護法制統一的任務更加繁重了。具體而言，一是地方立法的主體大幅度增加。除原來31個省、自治區、直轄市和49個已賦予地方立法權的設區的市共80個主體外，立法法又賦予其他237個設區的市（立法法通過後，又有兩個地區改為設區的市）、30個自治州、4個不設區的地級市享有地方立法權，地方立法主體總共達到351個。原來一個省（區）一般只面對一兩個較大的市的地方性法規報批（個別省有4至5個），現在則增加到十幾個， 有的甚至二十多個。如果一個設區的市每年制定兩件，省級人大常委會批准的量就要達到幾十件。地方立法職責更加重大。

地方性法規的制定主體

根據立法法的規定，地方性法規的立法主體包括兩大類：一是省、自治區和直轄市人大及其常委會。二是設區的市人大及其常委會。

《立法法》修訂以前以“較大的市”為第二類立法主體，包括以下三種：1.省、自治區的人民政府所在地的市（省會市）；2.經國務院批准的較大的市；3.經濟特區所在地的市。如今《立法法》修訂將立法主體從“較大的市”擴展為“設區的市”，但其他法律中仍存在“較大的市”概念亟待釐清，有學者建議涉及地方立法主體的情形，應與新《立法法》中“設區的市”概念相統一，通過修法統一為“設區的市”的表述；不涉及地方立法主體的情形，需要與新《立法法》中“設區的市”等相關概念相銜接，明確概念範圍為“設區的市”還是“經國務院批准的較大的市”。

根據全國人大及其常委會的授權決定，經濟特區所在地的市的人大及其常委會，可以根據具體情況和實際需要，遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則，制定經濟特區法規，在經濟特區的範圍內適用。但經濟特區法規在經濟特區所在地的市的非經濟特區範圍內不能適用，如深圳的寶安區不屬於深圳經濟特區的範圍，因此，經濟特區法規就不能在寶安區適用。但由於經濟特區所在地的市制定的許多法規涉及城市管理的事項，只在城市的部分區域實施，而不能在整個城市的區域內實施，不利於對整個城市的統一管理，同時，經濟特區所在地的市目前已經具備制定地方性法規的條件，因此，立法法賦予了經濟特區所在地的市地方性法規制定權。

制定地方性法規應當遵循的原則

憲法第100條規定：“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。”《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條和第43條對憲法的規定作出了補充，規定：省、自治區、直轄市以及設區的市的人大及其常委會，根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規。對於制定地方性法規應當遵循的原則，立法法對憲法和地方組織法的規定進行了重申。

1.根據本行政區域的具體情況和實際需要的原則

地方性法規的特性之一是具有地方性，也就是說，第一，制定地方性法規的主體只能是地方國家權力機關；第二，地方性法規的內容應適應地方的實際情況，解決本行政區域的實際問題；第三，地方性法規的效力只限於本行政區域，超出本行政區域即沒有約束力。

在制定地方性法規的過程中，無論是制定執行性的地方性法規，還是在中央尚未立法而先行立法的情況下，都要注意根據本地方的具體情況和實際需要，有針對性地立法。那種在地方立法中貪大求全的傾向，是不可取的。另外，地方性法規所規範的事項，應只限於本行政區域，不能超越這個範圍。如有的地方性法規的內容涉及水污染治理的事項，如果水域只限於本行政區域，本地方制定這樣的法規無疑是可以的；但如果水域是跨不同的行政區域的，那么一個行政區域的地方性法規對全流域的污染問題作出規定，就是不適當的，即使制定出來，也無法得到執行。

2.不同憲法、法律、行政法規相牴觸的原則

憲法是國家的根本大法，法律、行政法規是地方性法規的上位法，制定地方性法規不能同憲法、法律和行政法規相牴觸，否則即是無效的。我國憲法規定，中央和地方國家機構的職權劃分，遵循在中央統一領導下充分發揮地方主動性、積極性的原則。“不牴觸”原則正是在地方性法規與中央立法的關係上體現了上述中央與地方關係總的原則。根據不牴觸原則，首先，地方性法規的制定要有利於國家法制統一，只能由法律規定的事項，地方性法規不能涉及；法律、行政法規已經作出規定的，地方性法規不能與之相違背。第二，在地方性法規的制定中，應充分發揮地方立法的主動性和積極性，通過制定地方性法規，結合本地方的具體情況和實際需要，因地制宜，保證憲法、法律和行政法規的實施，同時有針對性地解決地方性事務。對於專屬立法權之外的事項，考慮到國家處於改革時期，中央立法不能一步到位的，地方可以先行立法，在總結實踐經驗後，再上升為中央立法。

地方性法規的備案審查

根據立法法第98條、監督法第31條的規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋，應當在公布後三十日內按照規定程式報全國人大常委會備案。備案是審查的前提。制定機關依法、及時將規範性檔案按要求報送備案，直接關係後續審查工作的有效開展，也是制定機關自覺接受監督的重要體現。根據全國人大常委會委員長會議通過的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程式》和《司法解釋備案審查工作程式》，常委會辦公廳具體承擔接收備案工作。十二屆全國人大以來，截至2017年12 月上旬，常委會辦公廳共接收報送備案的省級地方性法規2543 件，設區的市地方性法規1647 件。

根據立法法第99條、監督法第32條的規定，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、司法解釋同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求，由常委會工作構送有關專門委員會進行審查、提出意見；有關國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、司法解釋同憲法或者法律相牴觸的，可以向全國人大常委會書面提出審查建議，由常委會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見；有關的專門委員會和常委會工作機構可以對報送備案的規範性檔案進行主動審查。十二屆全國人大以來，法制工作委員會共收到公民、組織提出的各類審查建議1527 件，其中建議對地方性法規進行審查的66 件，占5.5%。

相關法律

《中華人民共和國立法法》第四章為地方性法規、自治條例和單行條例、規章的相關規定，其中：

條目	法律內容
第七十二條第一款	省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相牴觸的前提下，可以制定地方性法規。
第七十二條第二款	設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相牴觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。設區的市的地方性法規須報省、自治區的人民代表大會常務委員會批准後施行。省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批准的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不牴觸的，應當在四個月內予以批准。
第七十二條第三款	省、自治區的人民代表大會常務委員會在對報請批准的設區的市的地方性法規進行審查時，發現其同本省、自治區的人民政府的規章相牴觸的，應當作出處理決定。
第七十二條第四款	除省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批准的較大的市以外，其他設區的市開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會綜合考慮本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，並報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。
	自治州的人民代表大會及其常務委員會可以依照本條第二款規定行使設區的市制定地方性法規的職權。自治州開始制定地方性法規的具體步驟和時間，依照前款規定確定。
第七十二條第五款	省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批准的較大的市已經制定的地方性法規，涉及本條第二款規定事項範圍以外的，繼續有效。

【釋義】本條是對地方性法規的制定主體、制定地方性法規所應遵循的原則以及省、自治區人大常委會對設區的市制定的地方性法規的審批程式的規定。設區的市的制定許可權限於城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。

條目	法律內容
第一節第七十三條	地方性法規可以就下列事項作出規定： （一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項； （二）屬於地方性事務需要制定地方性法規的事項。; 除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效後，地方性法規同法律或者行政法規相牴觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。; 設區的市、自治州根據本條第一款、第二款制定地方性法規，限於本法第七十二條第二款規定的事項。; 制定地方性法規，對上位法已經明確規定的內容，一般不作重複性規定。

【釋義】本條是對地方性法規的許可權範圍的規定

條目	法律內容
第七十四條	經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區範圍內實施。

【釋義】本條是對經濟特區法規的規定。

條目	法律內容
第七十五條	民族自治地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治區的自治條例和單行條例，報全國人民代表大會常務委員會批准後生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批准後生效。; 自治條例和單行條例可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定，但不得違背法律或者行政法規的基本原則，不得對憲法和民族區域自治法的規定以及其他有關法律、行政法規專門就民族自治地方所作的規定作出變通規定。

【釋義】本條是對自治條例和單行條例的制定原則、報批程式以及變通範圍的規定。

條目	法律內容
第七十六條	規定本行政區域特別重大事項的地方性法規，應當由人民代表大會通過。

【釋義】本條是對應由人民代表大會通過的地方性法規的規定。

條目	法律內容
第七十七條	地方性法規案、自治條例和單行條例案的提出、審議和表決程式，根據中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法，參照本法第二章第二節、第三節、第五節的規定，由本級人民代表大會規定。; 地方性法規草案由負責統一審議的機構提出審議結果的報告和草案修改稿。

【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例的制定程式的規定。

條目	法律內容
第七十八條	省、自治區、直轄市的人民代表大會制定的地方性法規由大會主席團發布公告予以公布。; 省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會制定的地方性法規由常務委員會發布公告予以公布。; 設區的市、自治州的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規報經批准後，由設區的市、自治州的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。; 自治條例和單行條例報經批准後，分別由自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會發布公告予以公布。

【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例的公布的規定。

條目	法律內容
第七十九條	地方性法規、自治區的自治條例和單行條例公布後，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和中國人大網、本地方人民代表大會網站以及在本行政區域範圍內發行的報紙上刊載。; 在常務委員會公報上刊登的地方性法規、自治條例和單行條例文本為標準文本。

【釋義】本條是對地方性法規、自治條例和單行條例公布載體的規定。