出台背景
塑膠是重要的基礎材料,在社會生產和居民生活中套用廣泛。不規範生產、使用、處置塑膠會造成資源能源浪費,帶來生態環境污染,甚至會影響民眾健康安全。
中國黨中央、國務院高度重視塑膠污染問題,將塑膠污染治理作為生態文明建設和實現高質量發展的重要內容加以推動;中央全面深化改革委員會將制定“白色污染”綜合治理方案列為重點改革任務。多年來,各地區、各部門通過出台相關法規檔案,開展專項整治,積極推動治理塑膠污染。當前,隨著生產生活方式轉變和新興業態發展,塑膠污染治理工作面臨著新的形勢和挑戰,塑膠製品特別是一次性塑膠用品的消耗量持續上升;替代產品的推廣套用存在不足;新型治理模式的培育不夠;企業、公眾參與塑膠污染治理的意識有待加強。為進一步推進生態文明建設、推動高質量發展,有必要通過加強統籌謀劃,系統性開展塑膠污染治理。
與此同時,治理塑膠污染已經成為國際社會的普遍共識,在聯合國環境大會、二十國集團(G20)領導人峰會等國際多邊場合,均提出全球共同應對塑膠污染的相關倡議。中國是發展中大國,在全球共同應對塑膠污染問題上,將積極發揮負責任大國作用,把倡議變成行動,把理念轉為實踐,為全球共同應對塑膠污染貢獻中國智慧和中國方案。
意見全文
國家發展改革委 生態環境部關於進一步加強塑膠污染治理的意見
發改環資〔2020〕80號
各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:
塑膠在生產生活中套用廣泛,是重要的基礎材料。不規範生產、使用塑膠製品和回收處置塑膠廢棄物,會造成能源資源浪費和環境污染,加大資源環境壓力。積極應對塑膠污染,事關人民民眾健康,事關我國生態文明建設和高質量發展。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署,進一步加強塑膠污染治理,建立健全塑膠製品長效管理機制,經國務院同意,現提出如下意見。
一、總體要求
(一)指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,堅持以人民為中心,牢固樹立新發展理念,有序禁止、限制部分塑膠製品的生產、銷售和使用,積極推廣替代產品,規範塑膠廢棄物回收利用,建立健全塑膠製品生產、流通、使用、回收處置等環節的管理制度,有力有序有效治理塑膠污染,努力建設美麗中國。
(二)基本原則。
突出重點,有序推進。強化源頭治理,抓住塑膠製品生產使用的重點領域和重要環節,針對社會反映強烈的突出問題,分類提出管理要求;綜合考慮各地區、各領域實際情況,合理確定實施路徑,積極穩妥推進塑膠污染治理工作。
創新引領,科技支撐。以可循環、易回收、可降解為導向,研發推廣性能達標、綠色環保、經濟適用的塑膠製品及替代產品,培育有利於規範回收和循環利用、減少塑膠污染的新業態新模式。
多元參與,社會共治。發揮企業主體責任,強化政府監督管理,加強政策引導,凝聚社會共識,形成政府、企業、行業組織、社會公眾共同參與的多元共治體系。
(三)主要目標。到2020年,率先在部分地區、部分領域禁止、限制部分塑膠製品的生產、銷售和使用。到2022年,一次性塑膠製品消費量明顯減少,替代產品得到推廣,塑膠廢棄物資源化能源化利用比例大幅提升;在塑膠污染問題突出領域和電商、快遞、外賣等新興領域,形成一批可複製、可推廣的塑膠減量和綠色物流模式。到2025年,塑膠製品生產、流通、消費和回收處置等環節的管理制度基本建立,多元共治體系基本形成,替代產品開發套用水平進一步提升,重點城市塑膠垃圾填埋量大幅降低,塑膠污染得到有效控制。
二、禁止、限制部分塑膠製品的生產、銷售和使用
(四)禁止生產、銷售的塑膠製品。禁止生產和銷售厚度小於0.025毫米的超薄塑膠購物袋、厚度小於0.01毫米的聚乙烯農用地膜。禁止以醫療廢物為原料製造塑膠製品。全面禁止廢塑膠進口。到2020年底,禁止生產和銷售一次性發泡塑膠餐具、一次性塑膠棉簽;禁止生產含塑膠微珠的日化產品。到2022年底,禁止銷售含塑膠微珠的日化產品。
(五)禁止、限制使用的塑膠製品。
1.不可降解塑膠袋。到2020年底,直轄市、省會城市、計畫單列市城市建成區的商場、超市、藥店、書店等場所以及餐飲打包外賣服務和各類展會活動,禁止使用不可降解塑膠袋,集貿市場規範和限制使用不可降解塑膠袋;到2022年底,實施範圍擴大至全部地級以上城市建成區和沿海地區縣城建成區。到2025年底,上述區域的集貿市場禁止使用不可降解塑膠袋。鼓勵有條件的地方,在城鄉結合部、鄉鎮和農村地區集市等場所停止使用不可降解塑膠袋。
2.一次性塑膠餐具。到2020年底,全國範圍餐飲行業禁止使用不可降解一次性塑膠吸管;地級以上城市建成區、景區景點的餐飲堂食服務,禁止使用不可降解一次性塑膠餐具。到2022年底,縣城建成區、景區景點餐飲堂食服務,禁止使用不可降解一次性塑膠餐具。到2025年,地級以上城市餐飲外賣領域不可降解一次性塑膠餐具消耗強度下降30%。
3.賓館、酒店一次性塑膠用品。到2022年底,全國範圍星級賓館、酒店等場所不再主動提供一次性塑膠用品,可通過設定自助購買機、提供續充型洗潔劑等方式提供相關服務;到2025年底,實施範圍擴大至所有賓館、酒店、民宿。
4.快遞塑膠包裝。到2022年底,北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東等省市的郵政快遞網點,先行禁止使用不可降解的塑膠包裝袋、一次性塑膠編織袋等,降低不可降解的塑膠膠帶使用量。到2025年底,全國範圍郵政快遞網點禁止使用不可降解的塑膠包裝袋、塑膠膠帶、一次性塑膠編織袋等。
三、推廣套用替代產品和模式
(六)推廣套用替代產品。在商場、超市、藥店、書店等場所,推廣使用環保布袋、紙袋等非塑製品和可降解購物袋,鼓勵設定自助式、智慧化投放裝置,方便民眾生活。推廣使用生鮮產品可降解包裝膜(袋)。建立集貿市場購物袋集中購銷制。在餐飲外賣領域推廣使用符合性能和食品安全要求的秸稈覆膜餐盒等生物基產品、可降解塑膠袋等替代產品。在重點覆膜區域,結合農藝措施規模化推廣可降解地膜。
(七)培育最佳化新業態新模式。強化企業綠色管理責任,推行綠色供應鏈。電商、外賣等平台企業要加強入駐商戶管理,制定一次性塑膠製品減量替代實施方案,並向社會發布執行情況。以連鎖商超、大型集貿市場、物流倉儲、電商快遞等為重點,推動企業通過設備租賃、融資租賃等方式,積極推廣可循環、可摺疊包裝產品和物流配送器具。鼓勵企業採用股權合作、共同注資等方式,建設可循環包裝跨平台運營體系。鼓勵企業使用商品和物流一體化包裝,建立可循環物流配送器具回收體系。
(八)增加綠色產品供給。塑膠製品生產企業要嚴格執行有關法律法規,生產符合相關標準的塑膠製品,不得違規添加對人體、環境有害的化學添加劑。推行綠色設計,提升塑膠製品的安全性和回收利用性能。積極採用新型綠色環保功能材料,增加使用符合質量控制標準和用途管制要求的再生塑膠,加強可循環、易回收、可降解替代材料和產品研發,降低套用成本,有效增加綠色產品供給。
四、規範塑膠廢棄物回收利用和處置
(九)加強塑膠廢棄物回收和清運。結合實施垃圾分類,加大塑膠廢棄物等可回收物分類收集和處理力度,禁止隨意堆放、傾倒造成塑膠垃圾污染。在寫字樓、機場、車站、港口碼頭等塑膠廢棄物產生量大的場所,要增加投放設施,提高清運頻次。推動電商外賣平台、環衛部門、回收企業等開展多方合作,在重點區域投放快遞包裝、外賣餐盒等回收設施。建立健全廢舊農膜回收體系;規範廢舊漁網漁具回收處置。
(十)推進資源化能源化利用。推動塑膠廢棄物資源化利用的規範化、集中化和產業化,相關項目要向資源循環利用基地等園區集聚,提高塑膠廢棄物資源化利用水平。分揀成本高、不宜資源化利用的塑膠廢棄物要推進能源化利用,加強垃圾焚燒發電等企業的運行管理,確保各類污染物穩定達標排放,並最大限度降低塑膠垃圾直接填埋量。
(十一)開展塑膠垃圾專項清理。加快生活垃圾非正規堆放點、傾倒點排查整治工作,重點解決城鄉結合部、環境敏感區、道路和江河沿線、坑塘溝渠等處生活垃圾隨意傾倒堆放導致的塑膠污染問題。開展江河湖泊、港灣塑膠垃圾清理和清潔海灘行動。推進農田殘留地膜、農藥化肥塑膠包裝等清理整治工作,逐步降低農田殘留地膜量。
五、完善支撐保障體系
(十二)建立健全法規制度和標準。推進相關法律法規修訂,將塑膠污染防治納入相關法律法規要求。適時更新發布塑膠製品禁限目錄。制定塑膠製品綠色設計導則。完善再生塑膠質量控制標準,規範再生塑膠用途。制修訂可降解材料與產品的標準標識。建立健全電商、快遞、外賣等新興領域企業綠色管理和評價標準。研究對包裝問題突出的商品開展包裝適宜度分級評價,提出差別化管理措施。將一次性塑膠製品管控要求納入旅遊景區和星級賓館、酒店評定評級標準。完善塑膠廢棄物資源化能源化利用的環境保護相關標準。探索建立塑膠原材料與製成品的生產、銷售信息披露制度。探索實施企業法人守信承諾和失信懲戒,將違規生產、銷售、使用塑膠製品等行為列入失信記錄。
(十三)完善相關支持政策。加大對綠色包裝研發生產、綠色物流和配送體系建設、專業化智慧型化回收設施投放運營等重點項目的支持力度。落實好相關財稅政策,加大對符合標準綠色產品的政府採購力度。開展新型綠色供應鏈建設、新產品新模式推廣和廢舊農膜回收利用等試點示範。各地要支持專業化回收設施投放,消除設施進居民社區、捷運站、車站和寫字樓等公共場所的管理障礙。鼓勵各地採取經濟手段,促進一次性塑膠製品減量、替代。公共機構要帶頭停止使用不可降解一次性塑膠製品。
(十四)強化科技支撐。開展不同類型塑膠製品全生命周期環境風險研究評價。加強江河湖海塑膠垃圾及微塑膠污染機理、監測、防治技術和政策等研究,開展生態環境影響與人體健康風險評估。加大可循環、可降解材料關鍵核心技術攻關和成果轉化,提升替代材料和產品性能。以降解安全可控性、規模化套用經濟性等為重點,開展可降解地膜等技術驗證和產品遴選。
(十五)嚴格執法監督。加強日常管理和監督檢查,嚴格落實禁止、限制生產、銷售和使用部分塑膠製品的政策措施。嚴厲打擊違規生產銷售國家明令禁止的塑膠製品,嚴格查處虛標、偽標等行為。推行生態環境保護綜合執法,加強塑膠廢棄物回收、利用、處置等環節的環境監管,依法查處違法排污等行為,持續推進廢塑膠加工利用行業整治。行業管理部門日常監管中發現有關塑膠環境污染和生態破壞行為的,應當及時將相關線索移交生態環境保護綜合執法隊伍,由其依法立案查處。對實施不力的責任主體,依法依規予以查處,並通過公開曝光、約談等方式督促整改。
六、強化組織實施
(十六)加強組織領導。各地區、各有關部門要高度重視塑膠污染治理工作,精心組織安排,切實抓好落實。國家發展改革委、生態環境部會同有關部門建立專項工作機制,統籌指導協調相關工作,及時總結分析工作進展,重大情況和問題向黨中央、國務院報告。生態環境部會同有關部門開展聯合專項行動,加強對塑膠污染治理落實情況的督促檢查,重點問題納入中央生態環境保護督察,強化考核和問責。各級地方人民政府要結合本地實際,制定具體實施辦法,實化細化政策措施。
(十七)強化宣傳引導。加大對塑膠污染治理的宣傳力度,引導公眾減少使用一次性塑膠製品,參與垃圾分類,抵制過度包裝。利用報紙、廣播電視、新媒體等渠道深入宣傳塑膠污染治理的工作成效和典型做法。引導行業協會、商業團體、公益組織有序開展專業研討、志願活動等,廣泛凝聚共識,營造全社會共同參與的良好氛圍。
內容解讀
《意見》深入貫徹落實習近平生態文明思想,體現了總結歷史和面向未來相統一、問題導向和目標導向相統一、借鑑國際經驗和立足國情實際相統一的要求。遵循“突出重點、有序推進,創新引領、科技支撐,多元參與、社會共治”的原則,按照“禁限一批、替代循環一批、規範一批”的思路,提出了塑膠污染治理分階段的任務目標,對不同類別塑膠製品提出相應管理要求和政策措施:有序禁止、限制部分塑膠製品的生產、銷售和使用;推廣可循環、易回收、可降解的替代產品,培育形成塑膠減量、綠色物流和循環利用新模式;規範塑膠廢棄物的回收利用和處置,降低塑膠垃圾填埋量。通過系統性治理,推動完善塑膠製品生產、流通、消費和回收處置各環節的管理制度,形成塑膠污染多元共治體系。
與以往塑膠污染治理的相關政策相比,《意見》具有以下特點:
一是系統性。不同於以往政策僅對個別環節和個別領域做出規範,此次《意見》提出的政策措施基本涵蓋了塑膠製品生產、流通、使用、回收、處置全過程和各環節,體現出全生命周期管理的系統性和整體性,有利於建立形成治理塑膠污染的長效機制。
二是協同性。《意見》既提出了禁止、限制類的管制要求,也明確了推廣套用替代產品,培育最佳化新業態新模式,增加綠色產品供給,推進塑膠廢棄物規範回收和處置等系統性措施。政策調整既針對傳統領域,也包括電商、快遞、外賣等新興領域。多措並舉,統籌推動,在保障任務目標可達性的同時,也為形成塑膠污染治理新型模式提供政策空間。
三是有序性。《意見》充分考慮了各地區和各行業的差異性,按照突出重點、有序推進的原則,區分重點城市、地級以上城市和相關縣級城市,按照2020年、2022年、2025年三個時間段,分步驟、分領域,積極穩妥推進塑膠污染治理整體工作。
進一步加強塑膠污染治理,首先要按照減量化的原則,對塑膠製品的生產、銷售和使用提出管理要求,實現塑膠垃圾源頭減量。我們在設計相關禁限措施時,主要有以下三個方面考慮。
一是按照實事求是的原則,選擇禁限品類。《意見》起草過程中,我們在國家發展改革委入口網站上開展了“我為塑膠垃圾污染防治建言獻策”的活動,徵集到各方面提出的大量關於禁限管控的意見和建議。此外,我們也會同有關方面,深入行業調研,認真研究分析,選擇現階段使用量大、問題相對突出、社會反映強烈的部分塑膠製品,率先在部分領域和地區禁止或限制生產、銷售和使用。
二是按照有序推進的原則,把握實施節奏。《意見》統籌考慮了不同領域工作和管理基礎的差異性,區分不同品類的替代條件,對禁限措施的實施節奏和力度進行了分類設計。對條件較為成熟的,全面禁止生產和銷售;對需要逐步推進的,按照不同時間段、區分不同城市,詳細規定了禁限措施的實施步驟。
三是按照抓細抓實的原則,落實禁限措施。《意見》規定了禁限措施的方向和目標,為便於各領域的實際執行,我們還將適時更新發布塑膠製品禁限目錄,細化禁限範圍和執行標準。同時,各地區也要按照《意見》要求,結合本地實際進一步實化細化禁限管控的具體措施。此外,生態環境部將會同有關部門,通過開展聯合專項行動,加強對工作的督促檢查。
要特別說明的是,雖然《意見》按照穩妥有序的原則對禁限措施做了安排,但在具體執行中,不可避免會對部分行業企業生產和居民生活便利性等造成一定影響。各項措施的落地,需要社會各界的大力配合和支持。後續,我們將會同有關部門,及時跟蹤分析各地、各領域實施情況,並積極聽取社會各界的意見和建議,推進工作不斷深化。
在推動一次性塑膠製品源頭減量的同時,為最佳化產品供給結構,探索培育可持續的新型治理模式,《意見》以可循環、易回收、可降解為導向,提出推廣套用安全可控、性能達標、綠色環保、經濟適用的塑膠製品及相關替代產品;積極培育有利於規範回收和循環利用、減少塑膠污染的新型業態和模式。
一是大力增加綠色產品供給。在傳統塑膠製品方面,要通過開展綠色設計,提升產品的回收和再利用性能;通過嚴格執行相關法律法規,要求企業生產對人體、環境無害的塑膠製品;增加使用符合質量控制標準和用途管制要求的再生塑膠。在新型替代材料方面,要加大可降解材料等技術研發和套用,開展關鍵核心技術攻關和成果轉化,提升產品性能,降低套用成本;完善可降解塑膠相關標準,保障降解產物安全可控,推動行業有序發展。
二是積極培育可循環包裝等新型模式。目前,為推進快遞包裝的綠色化、循環化,部分商超、電商、快遞企業積極探索,投入了一批可循環周轉箱、快遞盒等新型包裝器具,取得了良好效果;可降解包裝產品在部分領域得到一定規模的推廣。《意見》結合各方面實踐經驗,提出以連鎖商超、農副產品批發、區域性物流倉儲、電商快遞等為重點,推動企業通過多種方式投放可循環、可摺疊的物流配送器具,鼓勵開展商品和物流一體化包裝。支持相關企業等通過“信用質押、超期扣款、回投返款”等模式,提高可循環箱的使用率和回收率;加大智慧型回收設施的投放力度,豐富可循環快遞包裝的終端回收方式;推動各城市政府積極破解可循環快遞包裝智慧型回收設施進社區和公共場所的政策障礙,降低體系運營成本。
塑膠廢棄物的回收利用和處置是完善塑膠全流程管理制度的重要環節;規範塑膠廢棄物分類回收、資源化利用和無害化處置,是解決塑膠污染問題的重要內容。為破解當前一些地區和領域存在的塑膠垃圾分類回收不足、規範化利用處置不夠、隨意丟棄現象依然存在等問題,《意見》提出了“加強塑膠廢棄物回收和清運”、“推進資源化能源化利用”、“開展塑膠垃圾專項清理”等措施,主要包括三個方面:
一是結合生活垃圾分類,做好塑膠垃圾分類收集。《意見》提出要推動在寫字樓、機場、車站等人流密集、垃圾產生量大的重點場所,增加塑膠廢棄物的分類投放設施,並做到及時清運處理。對於快遞包裝、外賣餐盒等新型塑膠廢棄物,鼓勵採取多方合作,在大型社區、商圈、高校等快遞外賣訂單集中區域設定專用回收設施,做到“日產日清”。
二是推進塑膠廢棄物的分類處理。對於具備再生利用價值的塑膠廢棄物,要實現高質量、規範化的資源化利用;對於分揀成本高、資源化利用價值低的塑膠廢棄物,要進入垃圾焚燒發電系統並加強運行管理,確保各類污染物穩定達標排放,實現能源化利用。《意見》明確了提高塑膠垃圾的資源化和能源化利用比例的要求,最終目的是要最大限度降低塑膠垃圾的直接填埋量。
三是統籌開展重點領域、重點區域塑膠垃圾的專項清理。對農膜、漁網漁具、農藥化肥塑膠包裝等領域的塑膠污染問題,《意見》提出要完善廢棄物的回收體系並加強清理整治;特別針對農用地膜污染,《意見》明確要求要降低農田中的殘留地膜量,實現地膜污染問題的逐步改善。此外,《意見》對在江河湖泊、港灣、海灘等重點區域,以及城鄉結合部、環境敏感區等薄弱環節開展塑膠垃圾專項清理工作做了具體部署。
近年來,電商、快遞、外賣等新興業態帶來的快遞塑膠包裝、外賣塑膠餐具等的消耗量快速上升,引起了社會廣泛關注。《意見》將新興領域作為塑膠污染治理工作的重要內容,充分結合行業實際,在總結各地、各部門及相關企業相關探索基礎上,提出了進一步在新興領域防治塑膠污染的具體措施。
一是明確禁限要求,推動源頭減量。《意見》提出了在電商、快遞、外賣等領域逐步禁限部分塑膠包裝物使用的具體要求。結合行業發展實際情況,並考慮到百姓消費方式轉變需要一定過程,《意見》對相關禁限措施的實施區域、實施期限等做了針對性安排,逐步推動新興領域的綠色轉型。
二是壓實主體責任,培育新型模式。《意見》中明確電商、快遞、外賣領域平台企業加強綠色管理主體責任,要求其強化對平台入駐商戶管理,制定一次性塑膠製品減量替代實施方案,並向社會發布執行情況。鼓勵創新商業模式,推廣套用可循環包裝、商品物流一體化包裝,建立可循環物流配送器具回收體系。
三是加大支持力度,積極開展試點。為進一步促進新興領域塑膠污染防治和行業綠色轉型,推動形成格局性變化,《意見》提出要加大對綠色快遞物流和配送體系建設、專業化智慧型化回收設施投放運營等重點項目的支持力度;建立健全電商、快遞、外賣領域綠色管理和評價標準;積極開展可循環包裝規模化運用等新產品新模式的試點示範,並推動在重點城市率先取得突破。
塑膠污染治理工作涉及領域廣、主體多,問題十分複雜。《意見》提出了到2020年、2022年和2025年分別需要完成的各項工作目標,應該說任務較為艱巨。對此,《意見》從“完善支持保障體系”和“強化組織實施”兩個方面提出了健全法規標準、完善支持政策、強化科技支撐、嚴格執法監督、加強組織領導、強化宣傳引導共6條具體措施。下一步,為確保政策的有效落地,我們將著重抓好以下重點工作。
一是堅定不移,認真貫徹新發展理念。我們將把塑膠污染治理作為推進生態文明建設、推動高質量發展的重要內容,會同生態環境部等有關部門建立專項工作機制,加強統籌謀劃和指導協調,及時總結分析工作進展。各地區、各部門要高度重視塑膠污染治理工作,精心組織安排,制定具體實施辦法,實化細化政策措施。
二是較真碰硬,狠抓政策落實。《意見》明確了未來一定時期塑膠污染治理工作的時間表和路線圖,為保障各項任務的落實,還有大量艱苦細緻的工作要做。對此,《意見》提出要“加強塑膠污染治理落實情況的督促檢查,重點問題納入中央生態環境保護督察,強化考核和問責”。此外,《意見》對加強各行業日常管理和監督檢查、打擊違規生產銷售和違法排污等行為進行了具體部署。
三是凝聚共識,推動形成綠色生產和生活方式。治理塑膠污染與社會生產和百姓生活息息相關,綠色生產和生活方式的形成不是一朝一夕的事情。對此,我們將會同有關方面,持續加強宣傳引導,提高企業、公眾對塑膠污染危害性的認識和參與塑膠污染治理的積極性;鼓勵各行業協會、社會組織等開展專業研討和志願活動。我們也歡迎各界人士和廣大民眾主動減少使用一次性塑膠製品,參與垃圾分類,抵制過度包裝,共同凝聚治理塑膠污染的社會共識和正向力量。