馬鞍山市人民政府於2024年1月5日印發馬鞍山市低效用地再開發試點實施方案，請認真貫徹執行。
基本介紹
- 中文名：馬鞍山市低效用地再開發試點實施方案
- 頒布時間：2024年1月5日
- 發布單位：馬鞍山市人民政府
全文,政策解讀,
全文
為加快盤活低效用地，提高要素市場化配置和管理效率，全面提升自然資源節約集約利用水平，根據《中華人民共和國土地管理法》和自然資源部《關於開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）等規定，結合我市實際，制定本方案。
一、總體要求
（一）指導思想
以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的二十大精神，堅持最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約集約用地制度和最嚴格的生態環境保護制度，以國土空間規劃為統領，以政策創新為支撐，建立“全市域、全要素、全過程”低效用地再開發體系，促進各類低效用地再開發，推動我市城鄉發展從增量依賴向存量挖潛轉變，促進形成覆蓋全市的節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，加快推動馬鞍山經濟社會高質量發展，奮力打造安徽的“杭嘉湖”、長三角的“白菜心”。
（二）工作原則
1．堅持底線思維、守正創新。嚴格落實國土空間規劃管控要求，嚴守紅線底線，確保耕地不減少、建設用地總量不突破、生態保護紅線保持穩定。在堅持“分類試點、全面探索、封閉運行、結果可控”的前提下，探索創新盤活利用存量土地的政策機制。
2．堅持有效市場、有為政府。堅持市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用。強化政府在空間統籌、結構最佳化、資金平衡、組織推動等方面的作用，堅持公平公開、“淨地”供應，充分調動市場參與的積極性。
3．堅持補齊短板、統籌發展。堅持把盤活的城鄉空間資源更多地用於民生所需和實體經濟發展，補齊基礎設施、公共服務設施、生態環境短板，改善城鄉人居環境，保障產業項目落地和轉型升級。
4．堅持公開透明、規範運作。強化項目全過程公開透明管理，維護市場公平公正。健全平等協商機制，充分尊重權利人意願，妥善處理民眾訴求。完善收益分享機制，促進改造成果更多更公平惠及人民民眾。
5．堅持突出重點、統籌推進。聚焦重點任務、關鍵環節和突出問題，鼓勵縣（區）、開發園區結合實際開展差別化試點探索，科學把握節奏，穩妥有序推進改革。
（三）主要目標
通過探索創新和改革試點，統籌兼顧經濟、生活、生態、安全等多元需要，促進全市城鄉國土空間布局更合理、結構更最佳化、功能更完善、設施更完備。以完善公共設施提升公共服務能力為導向推動城市更新和品質提升，以布設工業鄰里中心最佳化產業園區配套為導向推動產業園區布局最佳化和提質增容，以生態環境為導向推動廢棄礦山修複利用和林耕增量提質，以特色型鄉村振興為導向推動農村存量盤活。至2027年末，全市現狀耕地面積有序實現淨增長；年度供地存量用地占比不低於50%，新上工業項目平均容積率較2022年末提高15%；推廣套用節地技術和節地模式，單位GDP建設用地使用面積年均下降率不低於5%，規上企業畝均稅收較2022年末提升20%；綜合修複利用廢棄礦山15個，實施“五統五促”綜合整治試點20個，建立可複製推廣的低效用地再開發政策體系和制度機制，推動全市實現“融山聚水，以質興城”的內涵式、集約型、綠色化高質量發展。
二、實施範圍及對象
本次試點實施範圍涵蓋馬鞍山市全市域。實施對象為經第三次全國國土調查已確定為建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建築危舊的存量建設用地，包括低效城鎮用地、低效產業用地、低效村莊用地、低效採礦用地及其他零散用地。
三、試點期限
試點期限自本方案印發之日起，至2027年9月底止。
四、重點任務
（一）加強規劃統領。堅持以規劃為引領，落實國土空間規劃管控要求，全面摸清查實全市低效用地底數現狀；建立“1+2+X”再開發規劃體系，即建立全市再開發資料庫，編制市、縣兩級再開發專項規劃，落實到低效用地片區所在單元詳規，依需細化地塊圖則。（市級總牽頭：市自然資源和規劃局）
1．夯實數據基礎。市自然資源和規劃部門制定全市低效用地再開發認定標準指導意見，指導縣（區）、開發園區因地制宜制定低效用地認定標準，完善調查評價工作方法，開展低效用地調查工作，摸清各類低效用地空間分布、面積規模等信息，統籌建立全市低效用地資料庫，經省自然資源廳審核同意後報自然資源部備案，納入國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市低效用地再開發試點工作領導小組成員單位；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
2．編制兩級專項規劃。市、縣以國土空間規劃為引領，統籌最佳化空間布局，在摸清底圖底數的基礎上，按照全域全要素管控引導要求，明確低效用地識別標準，組織編制市轄區（含三區和開發園區）及三縣城鄉低效用地再開發專項規劃，提出轄區內低效用地再開發的規劃目標和工作重點，制定推進低效用地再開發的時序要求和空間管控引導措施，並通過“再開發規劃單元”“再開發實施單元”分層落實到詳細規劃中，詳細規劃是實施低效用地再開發活動的法定依據。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市低效用地再開發試點工作領導小組成員單位；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
3．銜接規劃單元詳細規劃。各縣（區）、開發園區根據低效用地再開發的規劃目標、發展定位、主導功能，開展改造潛力評價，明確工作任務、總體規模，提出再開發單元的開發方式指引，會同相關主管部門研究提出關於用地結構比例、公共服務設施和基礎設施配置以及空間尺度、城市風貌等底線管控和特色指引要求，落實到再開發單元所在的規劃單元詳細規劃。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市低效用地再開發試點工作領導小組成員單位；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
4．落實實施單元詳細規劃。各縣（區）、開發園區根據低效用地再開發片區所在的規劃單元詳細規劃明確再開發實施單元，注重片區統籌和效益平衡，確定再開發實施單元的主導功能，結合實施需要、權屬關係明確再開發對象用地邊界，最佳化細化各項規劃管控和引導要求並落實到地塊。實施單元詳細規劃應結合低效用地再開發項目實施時序動態編制，作為提出再開發項目規劃條件、規劃許可和方案設計的依據。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市低效用地再開發試點工作領導小組成員單位；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
5．制定年度實施計畫。各縣（區）、開發園區依據低效用地再開發專項規劃和詳細規劃，結合國民經濟和社會發展年度計畫，制定低效用地再開發年度實施計畫，對政府類投資項目納入住房城鄉建設“四合一”年度計畫，並建立低效用地再開發項目年度清單，作為低效用地再開發項目實施和評價的依據，引導項目有序實施。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市發展改革委、市住房城鄉建設局、市農業農村局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（二）強化政策支撐。堅持以需求為導向，結合先發城市經驗和本地實際，市級和三縣研究出台一系列政策，保障低效用地再開發各項工作有法有規可依。（市級總牽頭：市自然資源和規劃局）
6．建立多元土地儲備模式。強化政府主導作用，對需要以政府儲備為主推進低效用地再開發項目實施的，以“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一配套、統一供應”推動實施；強化政企合作開發，按照國土空間詳細規劃，鼓勵社會資本通過公開競爭參與土地整備開發，整備後國有建設用地可統一交由政府收儲，也可結合產業導入需求，協定供應給開發企業（商品住宅除外）。鼓勵聯動開發，在明確再開發地塊規劃管控要求前提下，通過先期公開競爭獲得租賃權方式公開引進合作單位進行一二級聯動開發，租賃到期經縣（區、開發園區）聯合驗收達標後，符合條件的可依法辦理國有建設用地協定出讓。對於低效用地再開發範圍內無法單獨出具規劃條件的邊角地、夾心地、插花地，或難以獨立開發的零星建設用地，可按程式報批為國有建設用地，單宗用地面積原則上不超過3畝且累計不超過再開發項目用地總面積10%的，可與相鄰產業地塊一併出具規劃條件，以協定出讓方式供應給相鄰產業項目（商品住宅除外）。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市公共資源交易監管局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
7．推動資源資產組合供應。鼓勵低效採礦用地、低效村莊用地以及其他資金投入大、見效周期長、片區統籌因素多、公共和市政設施建設量大的特定再開發區域，合理組合多個門類自然資源資產，實行組合包供應，供應給同一權利人進行開發利用。組合供應應將各個門類自然資源的使用條件、開發要求、標的價值、溢價比例等納入供應方案，通過統一的自然資源資產交易平台，一併對社會公告、簽訂配置契約，按職責進行監管。鼓勵進行土地混合使用和複合利用，複合利用土地用途按建築面積占比確定的主用途確定，使用年限分別設定，出讓地價按不同用途土地分項評估後確定，具備分割條件的，可在辦理分割審批手續、分層分區設權後，辦理不動產登記。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市公共資源交易監管局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
8．鼓勵多種主體參與再開發。構建“政府－權利主體－市場”多元主體互動機制，通過政府主導再開發、原土地權利人自主再開發、市場主體參與再開發、混合主體共同再開發等多種形式實施低效產業用地再開發。鼓勵市場主體參與低效用地再開發，支持國有平台公司通過不良資產收購處置、實質性重組、市場化債轉股等方式盤活閒置低效資產。對低效用地再開發過程轉讓環節產生的交易費用，依法依規予以激勵扶持。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市財政局、市稅務局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
9．最佳化要素市場化配置方式。鼓勵集中連片改造開發，在權屬無爭議、過程公開透明、充分競爭參與、產業導向優先的前提下，明確“工改工”與“工改商”“工改住”聯動改造的條件和程式。鼓勵原土地使用權人自主開展低效用地再開發，除法律規定不可改變土地用途或改變土地用途應當由政府收回外，原土地使用權人申請改變土地用途、報經政府批准後，直接簽訂變更協定。推深做實“標準地”改革，堅持“淨地”供應，按照公開擇優原則，細化競爭性準入管控指標，可依法實施綜合評價出讓或帶設計方案出讓；推行彈性年期出讓、長期租賃、租讓結合等工業用地多元化供應方式。對實施區域統籌和成片開發涉及的邊角地、夾心地、插花地等零星低效用地，集體建設用地之間、國有建設用地之間、集體建設用地與國有建設用地之間，按照“面積相近或價值相當、雙方自願、憑證置換”原則，置換方案經市、縣人民政府批准後實施，依法辦理登記。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市發展改革委、市經濟和信息化局、市公共資源交易監管局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
10．最佳化地價政策工具。完善低效用地再開發地價計收補繳標準，分不同區域、不同用地類別改變用途後，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款；低效用地再開發展改革變用途補繳土地出讓金，應以市場評估價為基礎按程式確定地價款，其中土地評估中土地開發成本應綜合考慮土地整理投入、移交公益性用地或建築面積、配建基礎設施和公共服務設施以及多地塊聯動改造等成本。在現有工業用地提高容積率不補繳地價款的基礎上，逐步完善利用低效工業用地發展國家鼓勵產業不再增繳土地價款的細分用途和條件。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市公共資源交易監管局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
11．完善收益分享機制。完善土地增值收益分享機制，完善原土地權利人貨幣化補償標準，拓展實物補償途徑。低效用地再開發項目，經市、縣人民政府批准後，可以按照測算土地儲備成本的一定比例預付土地收購補償費用，並約定重新出讓後的土地增值收益分配比例，用於補償原土地權利人。最佳化保障性住房用地規劃選址，增加保障性住房用地供應，城市更新改造地塊除安置房外的住宅用地及其建築規模按一定比例建設保障性住房，適時利用集體建設用地建設保障性租賃住房。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市住房城鄉建設局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（三）開展城市更新。樹立以最佳化公共服務配套為導向的城市建設理念（POD），完善功能分區、豐富城市內涵，提升建設品質。（市級總牽頭：市住房城鄉建設局）
12．最佳化公共空間格局。各縣（區）、開發園區利用低效用地因地制宜地增加公共空間的數量和規模，著力完善公共空間布局，最佳化公共空間功能，強化公共空間的慢行可達性，提升公共空間的服務輻射範圍和服務品質；將城市藍綠空間等生態系統要素有機納入城市公共空間體系，在保護並修復生態系統功能的基礎上著力提升城市公共空間的環境品質和生態服務功能。（牽頭單位：市自然資源和規劃局，配合單位：市住房城鄉建設局、市交通運輸局、市水利局、市城市管理局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
13．提升城市宜居水平。以建設“15分鐘社區生活圈”為目標，結合棚改舊改、海綿城市、基礎設施和公服配套建設等工作，開展城市更新，改善居民住房條件，利用盤活的低效用地，完善公共空間和公共服務設施，開展城市風貌和環境整治，消除公共服務盲區。引導低效用地盤活建設規模適度、經濟適用、服務高效的服務設施或場所建設，不斷完善各類設施空間布局，提升社區居住、商業、文化、體育、教育、養老、醫療、就業等各類設施和公共空間的服務便利性。鼓勵低效用地再開發為教育、醫療、養老等公共服務設施；為保障居民基本生活需求、補齊城市短板而實施的市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施項目在對周邊不產生負面影響的前提下，其新增建築規模可不受規劃容積率指標制約；鼓勵利用存量房產等空閒資源發展國家支持產業和行業，允許以5年為限，享受不改變用地主體和規劃條件的過渡期支持政策。鼓勵縣（區）、開發園區在軌道交通站點周邊、公共空間周邊、公共活動中心、重要濱水活動區、歷史文化保護區等具備條件的區域，以滿足公共服務為前提，進行土地複合利用，集聚人口、提升活力。鼓勵將居住、研發、辦公、商業和公共服務等功能在不影響相鄰功能前提下進行複合設定。（牽頭單位：市住房城鄉建設局，配合單位：市教育局、市民政局、市商務局、市文化和旅遊局、市衛生健康委、市自然資源和規劃局、市體育局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
14．豐富城市文化內涵。遵循“尊重歷史、重現風貌、提升形象、完善功能”理念，全面梳理和保護利用城市更新範圍內的歷史文化資源。在低效用地再開發過程中，按照“留改拆”的優先順序，在更新規劃單元詳細規劃中對更新對象組合採用保護傳承、整治改善、改造提升、再開發和微改造等更新方式，並明確其適用條件。以“保護優先、少拆多改”為原則，在更新實施單元詳細規劃中對各類建（構）築物、設施、空間等空間對象，研究確定保護、保留、整治、改建、拆除、重建（含復建和新建）等更新措施。低效用地再開發項目在規劃條件之外，對保留不可移動文物和歷史建築、無償移交政府的公共服務設施等公益性貢獻，其建築面積可按貢獻的相應建築面積補足；推動承載城市核心功能的重點地塊在明確設施布局、空間設計等方面內容後，可帶方案出讓。（牽頭單位：市住房城鄉建設局、市文化和旅遊局；配合單位：市自然資源和規劃局、市城市管理局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（四）集聚產業提質。樹立以建設工業鄰里中心為導向的產業提質理念（IOD），創新產業園區導則，最佳化產業用地空間布局，完善園區配套設施和服務，促進產業用地集聚發展，提升產出效率與產業承載能力。（市級總牽頭：市發展改革委）
15．最佳化產業園區布局。按照“開發園區－產業社區—零星工業地塊”三級體系穩定工業用地規模，編制開發園區配套服務設施建設導則，按照“產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利”原則，科學布局工業鄰里中心、公共開敞空間等。根據畝均效益評價結果，引導工業低效用地騰退。推動產業園區品質提升，切實增強對人才、企業的吸引力。各縣（區）、開發園區進一步最佳化產業園區用地結構比例、管控辦法、鼓勵措施、動態評估和調整等機制，引導工業企業向工業單元內集聚。（牽頭單位：市發展改革委；配合單位：市經濟和信息化局、市生態環境局、市住房城鄉建設局、市應急局、市自然資源和規劃局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
16．完善產業用地配套。產業用地更新時應配置一定比例的其他關聯產業功能和配套設施，促進產業轉型升級和產業社區建設。鼓勵開發園區盤活低效用地集中建設配套服務設施，促進共享共用，提升綜合服務水平。（牽頭單位：市發展改革委、市自然資源和規劃局；配合單位：市生態環境局、市住房城鄉建設局、市應急局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
17．引導產業用地增容。鼓勵縣（區）、開發園區根據項目需求，開展新型產業用地類型探索，推動土地混合開發和空間複合利用。鼓勵低效工業企業依法依規通過提高開發強度、增加建築容量、開發地下空間、建多層標準化廠房、實施“零增地”技改等方式增容提質。對因擴大生產、增加產能等在自有工業用地上新擴建生產性用房或利用地下空間提高容積率的，不增收土地價款。（牽頭單位：市經濟和信息化局；配合單位：市發展改革委、市住房城鄉建設局、市自然資源和規劃局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（五）推動鄉村振興。樹立以田園綜合體為導向的振興發展理念（ROD），以農業、農村用地為載體，融合“生產、生活、生態”功能，推動現代農業、休閒旅遊、田園社區建設，提升鄉村振興要素保障能力。（市級總牽頭：市農業農村局）
18．統籌開展土地綜合治理。創新開展統籌村莊規劃、促進小村融大村，統籌水利建設、促進小圩並大圩，統籌環境整治、促進廢塘變活塘，統籌灌區發展、促進彎渠改直渠，統籌林耕發展、促進散林成片林的“五統五促”工作，以全域整治的理念，統籌推進農村土地資源全域治理。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市住房城鄉建設局、市農業農村局、市文化和旅遊局、市應急局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
19．強化農村閒置低效用地盤活。推進農村閒置宅基地盤活，鼓勵採用租賃、作價出資（入股）等方式流轉閒置農村住房及其宅基地使用權。推進增存聯動，探索出台農村集體經營性建設用地入股、聯營辦法，明確使用範圍、使用方式、審批程式以及用途管制和監管辦法等。依託現有國有建設用地使用權交易平台，經批准適時開展農村集體經營性建設用地使用權交易工作。保障鄉村發展用地需求，符合產業準入和規劃管控的零散建設用地，按照分類管理原則，可按規定合理設定供地前置條件，以單宗或者多宗整體供應，依規進行不動產登記。（牽頭單位：市農業農村局；配合單位：市住房城鄉建設局、市文化和旅遊局、市應急局、市自然資源和規劃局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（六）推進礦山治理。樹立以生態環境治理為導向的生態發展理念（EOD），堅持“以用定治”“以用促保”，提升生態保護修復能力。（市級總牽頭：市自然資源和規劃局）
20．開展廢棄礦山、尾礦庫、排土場專項治理。通過尾礦庫回採、露天廢棄礦山治理、排土場復墾等方式有序釋放盤活礦山廢棄土地。高標準實施向山地區EOD模式試點項目，加快產業導入，實現礦山生態修復和片區轉型升級無縫銜接。開展尾礦庫、排土場等資源綜合利用試點，採取“一礦一策”的精準措施，消除安全生產隱患、化解生態環境風險，促進低效用地再開發，實現生態價值和經濟價值的雙促進。鼓勵社會資本介入，結合區位、資源稟賦、市場需求，形成政府主導、多元投入、市場運作、社會參與的尾礦庫、排土場、廢棄礦山生態修復新機制。依據國土空間規劃，按照“誰修復、誰受益”原則，利用尾礦庫、露天廢棄礦山、排土場修復後釋放的各類土地，修復責任主體可以通過出讓、租賃等有償方式依法取得土地使用權。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市生態環境局、市住房城鄉建設局、市應急局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
21．探索生態價值補償機制。鼓勵各縣（區）、開發園區按照“宜林則林、宜草則草、宜耕則耕、宜建則建、宜生態則生態”的原則，探索多元化的生態修復模式，建立土地指標調劑機制，將生態修復釋放的達標地塊，在不違反相關規定的前提下允許進行指標調劑使用，以實現生態價值和經濟價值轉換。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市生態環境局、市住房城鄉建設局、市應急局等；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（七）妥處遺留問題。依法妥善處置歷史遺留問題，推動涉法涉訴問題化解，依規完善不動產登記手續。（市級總牽頭：市自然資源和規劃局）
22．推動歷史遺留問題化解。對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規劃用途前提下，允許按建設用地辦理土地徵收等手續，按現行《土地管理法》規定落實征地補償安置，完善用地手續；對其地上建築物、構築物，不符合規劃要求、違反《城鄉規劃法》相關規定的，依法依規予以處置。探索處於抵押、查封狀態的低效用地再開發機制。加強開發單位、金融機構和法院協調，通過還款、協商、追繳、置換等方式處理債務糾紛問題，推進抵押和查封問題的化解。對於非企業原因導致的歷史遺留問題，按照“尊重歷史、實事求是、依法處理”的原則，以滿足公共利益需求為前提，妥善運用司法處置、協商收回、容積率獎勵等措施，在法律和政策空間內尋求合適途徑。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市經濟和信息化局、市司法局、市住房城鄉建設局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
23．依規辦理不動產登記。各縣（區）、開發園區摸查擬納入年度實施計畫中低效用地再開發範圍的土地、房屋等不動產情況。結合再開發項目需求，提供歷史上已取得用地批文、權屬證明檔案或不動產權證書，且經權籍調查及公示不存在權屬爭議的權屬證明材料，作為上報年度實施計畫項目的必要支撐材料。嚴禁違反規定通過“村改居”方式將農村集體所有土地直接轉為國有土地。完成低效用地再開發後，市、縣不動產登記機構根據當事人申請，依法及時辦理相關不動產登記，切實維護權利人合法權益。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市經濟和信息化局、市司法局、市住房城鄉建設局；落實單位：各縣區人民政府、開發園區管委會）
（八）強化信息支撐。按照“封閉運行、結果可控”原則，以全過程監管為目標，運用信息化手段，實時監管和評價低效用地再開發績效。（市級總牽頭：市自然資源和規劃局）
24．建立低效用地再開發雲平台。市自然資源和規劃部門會同相關部門建立低效用地全過程監管平台，在低效用地調查入庫基礎上，建立“調查－入庫－規劃－處置－監管－評估”全過程全鏈條動態監測評價信息平台，匯集各部門評價數據，採用歷史影像跟蹤對比、規劃方案套合對比等技術手段，準確掌握各縣（區）、開發園區低效用地再開發現狀，通過儲備地塊招商、畝均效益評價等模組，為全市低效用地再開發提供全要素、全周期的監督保障。（牽頭單位：市自然資源和規劃局；配合單位：市數據資源局，各縣區人民政府、開發園區管委會）
五、試點步驟
（一）制定方案（2023年10月20日—2023年12月31日）。以項目需求和發展目標為導向，起草制定低效用地再開發試點實施方案，明確主要目標、實施對象、重點任務、實施步驟和保障措施，落實縣（區）、開發園區主體責任，細化部門分工責任，全面指導全市低效用地再開發試點工作。各縣（區）、開發園區比照市級方案制定本轄區實施方案。
（二）標圖建庫（2023年11月20日—2024年2月28日）。以現有國土調查成果和低效用地數據為基礎，各縣（區）、開發園區以街道（鄉鎮）、社區（村）為基本單元，摸清低效用地的分布和現狀，劃定低效用地單元，梳理確定低效用地再開發的地塊；調查了解土地權利人意願，提出初步處置建議並形成項目再開發實施計畫。將擬列入改造開發範圍的低效用地單元和低效用地標註在遙感影像圖、地籍圖和國土空間規劃圖上，建立全市低效用地資料庫並進行動態更新，夯實管理基礎。
（三）規劃編制（2024年1月1日—2024年4月30日）。市、縣自然資源和規劃部門根據各縣（區）、開發園區核對後的低效用地資料庫，編制市、縣兩級低效用地再開發試點專項規劃（2024-2027年），擬定年度實施任務，報請本級政府批准。各縣（區）、開發園區對轄區內低效用地擬定“一案一策”具體實施方案，明確開發項目規模、開發強度、利用方向、資金平衡等內容，報本級政府同意後實施。
（四）推進實施（2024年1月1日—2026年6月30日）。各縣（區）、開發園區圍繞目標定位，根據擬定的處置方案，全面入戶開展清理處置，達成處置意向和監管協定，根據需要抽調相關部門組建聯合處置組，依法開展聯合行政執法或定向輔導，集中攻堅，確保快速處置到位。
（五）中期評估（2025年7月1日—2025年8月31日）。由市政府組織各縣（區）、開發園區及市直部門，認真總結低效用地再開發試點工作經驗，完善工作機制，梳理再開發典型案例，為開展低效用地再開發工作提供可借鑑、可複製、可推廣、可操作的做法。
（六）鞏固總結（2026年7月1日—2027年9月30日）。市自然資源和規劃局會同市發展改革、住房城鄉建設、經濟和信息化、司法等部門總結試點成果，完善固化相關政策和經驗做法，建立健全低效用地再開發長效機制，推進全市域節約集約用地水平不斷提升。
六、保障措施
（一）組織保障。成立低效用地再開發試點工作領導小組，市委、市政府主要負責同志任組長，市政府相關負責同志任副組長，市政府分管負責同志兼任辦公室主任。成立由市政府有關副秘書長牽頭的工作專班，與閒置用地低效用地“爛尾樓”全域治理攻堅行動、土地節約集約利用綜合改革工作一併統籌推進，各縣（區）、開發園區比照執行。各縣（區）、開發園區是低效用地再開發試點工作的責任主體，負責轄區內各類低效用地再開發工作。
（二）資金保障。完善國有土地收益基金制度，自2024年起國有土地收益基金計提比例逐步提高，用於土地儲備工作。將符合條件的改造項目納入國民經濟和社會發展年度計畫，積極爭取納入省政府專項計畫或項目清單，爭取專項資金支持。加強政策性銀行合作，爭取相關專項債政策支持，通過城市更新等專項債形式補充低效用地再開發資金需求。探索以市場化方式設立再開發專項基金，引導國資企業牽頭，創建市級+縣級基金平台，有效破解盤活利用低效用地建設項目的融資難問題。鼓勵縣（區）、開發園區建立低效用地盤活專項資金，推動低效用地滾動開發。試點過程中相關摸底調查、專項規劃編制、監管平台建設等前期基礎工作費用由市縣財政保障。
（三）考核保障。形成新增建設用地指標與低效用地盤活工作掛鈎獎懲措施。根據各縣（區）、開發園區歷年新增產業用地規模，制定當年度存量低效盤活考核目標，並根據當年度低效用地盤活規模，確定下一年度各縣（區）、開發園區新增建設用地年度指標。市級層面設立專項獎勵資金，每年度對實施進度快、實施成效好的縣（區）、開發園區進行獎勵。結合“畝均論英雄”“七未攻堅”等工作，以各縣（區）、開發園區為主體，開展工業企業分類綜合評價，建立自然資源、生態環境、市場監管、稅務等多部門聯合考評和處置機制，運用綜合手段引導企業加快轉型升級或有序退出低效用地。
（四）宣傳保障。及時開展總結評估，提煉可複製推廣的制度、政策、實踐成果，聚焦先進節地模式和節地模型，聚焦具有推廣價值的示範項目和典型案例，加強在生態修復、鄉村振興、產業提質、公服引領、文化傳承等方面的經驗總結，大力宣傳工作成效、典型經驗和先進事跡，加快形成我市低效用地再開發、提升集約節約用地良好氛圍。
政策解讀
按照工作安排，市自然資源和規劃局會同市有關單位研究制定了《馬鞍山市低效用地再開發試點實施方案》（以下簡稱《市實施方案》），現將有關政策解讀如下。
一、起草背景
自然資源部9月23日印發《關於開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號），將馬鞍山市列入全國43個試點城市之一，以城中村和低效工業用地改造為重點，以政策創新為支撐，推動各類低效用地再開發。根據171號檔案要求，試點城市“要結合本地實際，抓緊編制試點實施方案，明確試點工作的範圍重點、目標任務、實施步驟、責任分工和保障措施，提出試點政策機制的創新思路與實現路徑，由城市人民政府審定後實施。試點實施方案由省級自然資源主管部門報部備案”。
二、起草依據
1.《中華人民共和國土地管理法》；
2.《自然資源部關於開展低效用地再開發試點工作的通知》（自然資發〔2023〕171號）；
3.《農業農村部關於積極穩妥開展農村閒置宅基地和閒置住宅盤活利用工作的通知》（農經發〔2019〕4號）；
4.《支持城市更新的規劃與土地政策指引（2023版）》（自然資辦發〔2023〕47號）；
5.《自然資源開發利用司關於做好低效用地再開發試點工作有關事項的函》（自然資利用函〔2023〕165號）；
6.《促進低效建設用地再開發利用工作的意見（試行）》（皖國土資〔2016〕151號）；
7.《關於印發安徽省土地節約集約利用綜合改革試點實施方案的通知》（皖地用改〔2023〕1 號）；
8.《促進工業低效用地盤活利用的若干措施》（皖地用改辦〔2023〕5號）；
9.《關於印發實施點狀供地助力鄉村振興的若干舉措的通知》（皖地用改辦〔2023〕9號）；
10.《關於印發馬鞍山市開展“五統五促”盤活農村土地資源的實施意見的通知》（馬地用改〔2023〕3號）。
三、起草過程
1.學習調研。為做好《實施方案》編制工作，2023年9月15日，市自然資源和規劃局赴泉州市調研低效用地再開發試點工作（泉州市2022年9月經自然資源部批准成為先行試點），並學習借鑑其他城市的相關政策檔案，起草形成了初稿。
2.徵求意見。先後召開內部論證會，部門、行業協會、企業徵求意見會，徵求了市人大、市政協、各縣區（開發園區）和市直有關單位意見建議，並在市自然資源和規劃局網站公開徵集社會公眾意見。
3.審查情況。2023年12月，經市司法局合法性審查、市市場監管局公平競爭審查，並向市委、市政府主要負責同志和市政府分管負責同志匯報後，經市政府常務會議、市委常委會會議審議通過後，以市政府名義印發實施。
四、試點目標
至2027年末，全市現狀耕地面積有序實現淨增長；年度供地存量用地占比不低於50%，新上工業項目平均容積率較2022年末提高15%；推廣套用節地技術和節地模式，單位GDP建設用地使用面積年均下降率不低於5%，規上企業畝均稅收較2022年末提升20%；綜合修複利用廢棄礦山15個，實施“五統五促”綜合整治試點20個，建立可複製推廣的低效用地再開發政策體系和制度機制，推動全市實現“融山聚水，以質興城”的內涵式、集約型、綠色化高質量發展。
五、重點任務
1．在城市更新工作推進過程中，樹立以公共服務配套為導向的城市建設理念（POD），最佳化公共空間格局，以建設“15分鐘社區生活圈”為目標，結合棚改舊改、海綿城市、基礎設施和公服配套建設等工作，開展城市更新，豐富城市文化內涵。
2．在產業提質工作推進過程，樹立以建設工業鄰里中心為導向的產業提質理念（IOD），最佳化產業園區布局，完善產業用地配套，引導產業用地增容，提升工業用地產出效率與產業承載能力。
3．在鄉村振興工作推進過程中，樹立以田園綜合體為導向的振興發展理念（ROD），以農業、農村用地為載體，統籌開展土地綜合治理，強化農村閒置低效用地盤活，推動現代農業、休閒旅遊、田園社區建設，提升鄉村振興要素保障能力。
4．在礦山治理工作推進過程中，樹立以生態環境治理為導向的生態發展理念（EOD），堅持“以用定治”“以用促保”，開展廢棄礦山、尾礦庫、排土場專項治理，探索生態價值補償機制，提升生態保護修復能力。
5.在歷史遺留問題處置過程中，樹立“依法依規、尊重歷史、實施求是”的處置原則，依法妥善處置，推動涉法涉訴問題化解，依規完善不動產登記手續。
七、創新舉措
1.建立了“1+2+X”再開發規劃體系，夯實數據基礎，建立全市低效用地資料庫，組織編制市轄區（含三區和各開發園區）及三縣城鄉低效用地再開發專項規劃，銜接規劃單元詳細規劃。最佳化細化各項規劃管控和引導要求並落實到地塊。制定低效用地再開發年度實施計畫，並納入住房和城鄉建設“四合一”年度計畫，建立低效用地再開發項目年度清單。
2.鼓勵探索低效用地再開發政策舉措。一是明確詳細規劃是實施低效用地再開發活動的法定依據；二是建立多元土地儲備模式，包括“統一規劃、統一儲備、統一開發、統一配套、統一供應”的政府主導儲備模式，以及鼓勵社會資本通過公開競爭參與土地整備開發。三是支持符合條件的用地進行協定供地或者土地置換。四是特定再開發區域合理組合多個門類自然資源資產，實行組合包供應。五是最佳化要素市場化配置方式，原土地使用權人申請改變土地用途、報經政府批准後，直接簽訂變更協定。六是最佳化地價政策工具，低效用地再開發地價計收補繳標準，分不同區域、不同用地類別改變用途後，以公示地價（或市場評估價）的一定比例核定補繳地價款。七是完善收益分享機制，低效用地再開發項目，經市、縣人民政府批准後，可以按照測算土地儲備成本的一定比例預付土地收購補償費用，並約定重新出讓後的土地增值收益分配比例，用於補償原土地權利人。八是推動歷史遺留問題化解，對第二次全國土地調查和第三次全國國土調查均調查認定為建設用地的，在符合規劃用途前提下，允許按建設用地辦理土地徵收等手續，按現行《土地管理法》規定落實征地補償安置，完善用地手續。
3.建立低效用地再開發雲平台。在低效用地調查入庫基礎上，建立“調查－入庫－規劃－處置－監管－評估”全過程全鏈條動態監測評價信息平台。
六、保障機制
1.責任機制方面。建立低效用地再開發體系，成立領導小組，建立工作專班，各縣區（園區）比照成立，推動形成“政府主導、部門協同、全社會回響”的試點氛圍，進一步明確縣區、園區主體責任。
2.考核獎懲機制方面。建立健全新增建設用地指標與低效用地盤活工作掛鈎獎懲機制，開展工業企業分類綜合評價，建立自然資源、生態環境、市場監管、稅務等多部門聯合考評和處置機制，運用綜合手段引導企業加快轉型升級或有序退出低效用地。
3.資金保障機制方面。通過完善國有土地收益基金制度、省級專項資金支持、相關專項債政策支持等方式，積極探索以市場化方式設立再開發專項基金，引導國資企業牽頭，創建市級+縣級基金平台。同時鼓勵縣區、開發園區建立低效用地盤活專項資金，推動低效用地滾動開發，進一步保障試點工作平穩有序運行。
