關於推動浙江省軌道交通健康可持續發展的意見

浙江省人民政府辦公廳於2021年9月16日轉發浙江省發展改革委關於推動浙江省軌道交通健康可持續發展意見的通知.本意見自公布之日起30日後施行。

基本介紹

• 中文名：關於推動浙江省軌道交通健康可持續發展的意見
• 頒布時間：2021年9月16日
• 實施時間：2021年10月16日
• 發布單位：浙江省人民政府辦公廳

全文

為貫徹落實《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關於進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》（國辦函〔2021〕27號）、《國務院辦公廳轉發國家發展改革委等單位關於推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知》（國辦函〔2020〕116號）和《國務院辦公廳關於進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52號）精神，統籌推動浙江省都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路以及城市軌道交通一體謀劃、互通共享，促進軌道交通健康可持續發展，經浙江省政府同意，現提出以下意見。

一、總體要求

堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，圍繞忠實踐行“八八戰略”、奮力打造“重要視窗”主題主線，堅持盡力而為、量力而行，規模適度、有序推進，科學布局、銜接協調，最佳化設計、便捷高效，注重效益、持續發展，推動城市群、都市圈軌道交通網路化，有序發展都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路，適度發展城市軌道交通，確保軌道交通發展規模與實際需求相匹配、建設節奏與支撐能力相適應，為高質量發展建設共同富裕示範區提供有力支撐。

二、堅持規劃統籌，強化規劃約束

（一）強化線網規劃的統籌作用。浙江省軌道交通中長期發展規劃（下稱省級線網規劃）是指導全省軌道交通發展的綱領性檔案，省內其他各類規劃、行動計畫等政策檔案相關內容應與省級線網規劃做好銜接。地方線網規劃由城市政府依據省級線網規劃編制，堅持先行引領與緩解擁堵相協調、發展目標與資源要素相匹配、網路布局與客流特徵相適應。地方線網規劃須報經省級發展改革、自然資源部門聯合組織審查後方可批覆。

（二）強化建設規劃的剛性約束。城市政府根據地方線網規劃編制建設規劃，綜合考慮城市發展需求、財政承受能力、項目經濟適用、用地節約集約等情況確定建設規模，防止過度超前、過於集中。建設規劃項目需要達到預可研深度，明確功能定位、系統制式、建設時間、技術標準、敷設方式、銜接換乘等，並由屬地政府出具資金籌措方案，明確資金來源和出資意向。最佳化建設項目設計，沿主要客流方向布局廊道，銜接重要組團和交通節點，站點設定應注重覆蓋大型綜合體、醫院、體育設施、文化設施等。建設規劃經省級發展改革部門組織初審後，報國家發展改革委審批，一經批覆，嚴格執行。跨城市行政區域建設規劃編制由省級發展改革部門做好統籌。

（三）強化相關規劃的同步實施。強化屬地政府支持保障，嚴格落實建設條件，納入省級線網規劃實施類項目，應當做好沿線及站點周邊土地預留和控制，同步納入國土空間規劃，防止其他建設對軌道交通走廊空間的侵占。按照城市綜合交通規劃和銜接方案，同步做好與其他交通方式及樞紐場站的銜接。嚴格按照建設規劃批覆年限推進項目建設，可研階段科學編制沿線及站點周邊綜合開發控制性詳細規劃，同步實施沿線及站點周邊土地空間開發利用。

三、細化項目設計，突出經濟適用

（一）有序發展都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路。都市圈城際鐵路主要服務都市圈內部城鎮組團間商務、旅遊客流，部分延伸至相鄰都市圈兼顧城市群內部客流，一般由地方自主建設、自主運營。市域（郊）鐵路主要服務都市圈內中心城市城區和周邊城鎮組團之間的通勤客流，提供快速度、大運量、公交化運輸服務，以地方自主建設為主，部分利用國家鐵路網。市域快軌、市域快線、市域鐵路等符合市域（郊）鐵路功能定位和技術標準相關要求的，統籌納入市域（郊）鐵路管理。市域（郊）鐵路規劃建設應當符合以下條件：

1.選址選線。主要線路重點串聯5萬人以上的城鎮組團和重要工業園區、旅遊景點等並設站，提高客流聚集能力。合理確定新線敷設方式，原則上以地上敷設方式為主，進出樞紐的個別路段可研究採用地下方式，節約集約通道資源。

2.技術標準。各地線上網規劃編制中要根據功能定位合理確定技術標準，防止以不斷延長捷運線的方式替代市域（郊）鐵路功能。市域（郊）鐵路新建線路單程通行時間不宜超過1小時，設計速度宜為100—160公里/小時，平均站間距原則上不小於3公里，深入中心城區的平均站間距不宜小於2公里，其他路段平均站間距不宜小於4公里，早晚高峰發車間隔不超過10分鐘。

3.綜合銜接。市域（郊）鐵路與其他線路形成換乘節點時，應按照高效換乘原則進行一體化規劃與設計；開行跨線列車時，其設計應適應跨線運行的有關技術要求。除利用既有鐵路宜與國家鐵路網接軌外，其餘應與捷運、輕軌系統等相銜接。

4.工程造價。著力最佳化項目設計，從嚴控制工程造價，原則上新建市域（郊）鐵路直接工程費用一般不高於同一地區輕軌直接工程費用的75%。

都市圈城際鐵路比照市域（郊）鐵路要求執行，項目規劃設計階段要做好與幹線鐵路、區域城際鐵路、市域（郊）鐵路以及城市軌道交通的銜接，根據功能定位合理確定技術標準。都市圈城際鐵路服務半徑更大、站間距更大，速度目標值可以提高到200公里/小時。

（二）適度發展城市軌道交通。城市軌道交通包括捷運、輕軌、有軌電車等，主要服務城市中心城區和國土空間規劃確定的重點地區。城市軌道交通建設應當合理選擇系統制式、敷設方式，嚴禁以市政配套工程、工程試驗線、旅遊線、市域（郊）鐵路等名義違規變相建設捷運、輕軌項目。科學確定建設規模、項目時序、資金籌措方案，確保建設期和運營期的政府支出規模與財力相匹配，避免過度超前。

1.申報條件。申報建設捷運的城市一般公共預算收入應在300億元以上，地區生產總值在3000億元以上，市區常住人口在300萬人以上。申報建設輕軌的城市一般公共預算收入應在150億元以上，地區生產總值在1500億元以上，市區常住人口在150萬人以上。

2.投資控制。建設規劃期限一般為5—6年，規劃項目資本金比例不低於40%，政府資本金占當年市本級和市轄區一般公共預算收入的比例一般不超過5%。強化投資估算約束作用，加強全過程投資控制，有效降低工程總投資。

3.設計標準。初期建設線路正線長度一般不小於15公里，單條線路長度不宜大於35公里，最長交路運行時間不宜超過1小時，旅行速度達到最高運行速度的45%—50%為宜、且不宜低於35公里/小時。擬建捷運、輕軌線路初期客運強度分別不低於每日每公里0.7萬人次、0.4萬人次，遠期客流規模分別達到單向高峰小時3萬人次、1萬人次。

4.線路選址。線路應結合城市空間形態，沿主要客流通道敷設，以服務通勤客流為主，覆蓋支撐大型客流集散點，分擔公交客運較大的比重。限制捷運繞行服務個別待開發區域，杜絕捷運向外圍無限延伸，支線長度不宜過長，接軌點應當設站。對穿越城市中心的超長線路，應當根據不同區間客流特徵，合理確定線路起訖點、車站、換乘點、站間距。

5.敷設方式。中心城區人口密集的建成區，宜採用地下敷設方式，按照沿線每平方公里職住人口3萬人以上控制；城鄉接合部或城市新開發區域，宜採用高架敷設方式，按照沿線每平方公里職住人口1.5萬—3萬人控制；城市郊區或城市待開發區，不宜修建捷運，支持修建市域（郊）鐵路。服務人口5萬人以上可設捷運站，規劃人口5萬人以上可預留車站。

（三）充分利用既有鐵路公交化開行市域（郊）列車。結合城市空間布局最佳化和鐵路樞紐功能調整，鼓勵具備條件的城市內部鐵路功能合理外遷，充分挖掘和釋放運力，積極創造條件開行通勤列車。支持通過最佳化運輸組織、補強既有鐵路、改擴建局部線路、改造站房站台、增建複線支線及聯絡線、增設車站等方式，公交化開行市域（郊）列車。

1.結合鐵路樞紐總圖規劃調整，支持杭州、寧波等四大都市區貨運功能外遷，對既有普速鐵路設施進行更新、改造和利用，支持公交化開行市域（郊）列車。

2.結合城市群產業帶高速鐵路建設，釋放城市間既有普速鐵路運輸能力，公交化開行市域（郊）列車。支持對既有鐵路進行電氣化改造、車站加密、客運服務設施提升等，適應通勤、商務客流需要。

3.支持屬地政府與鐵路企業協商合作，通過最佳化運輸組織、委託企業運營等方式，在既有高速鐵路上開行具有地方特色的通勤列車。

四、強化風險管控，拓展融資渠道

（一）加強債務風險管控。進一步加大財政約束力度，嚴格控制新增債務、有序化解存量債務，嚴禁通過融資平台公司或以政府和社會資本合作等名義違規變相舉債。對舉債融資不符合法律法規規定或者未落實償債資金來源的項目，一律不予審批（核准）；對列入政府債務風險預警範圍的城市，暫緩審批（核准）新項目。運營企業負債率超過70%的，企業應採取有效措施降低債務，並暫緩開工建設新項目。

（二）落實項目資金來源。建立透明規範的資本金及運營維護資金投入長效機制。除明確採用特許經營模式項目外，項目總投資中財政資金投入不得低於40%。嚴禁以專項債等各類債務資金作為城市軌道交通項目資本金。深化項目可研投融資專題研究，綜合考慮地方財政收入及負債情況，項目全生命周期建設、運營、補虧成本核算，以及沿線及站點周邊土地綜合開發控制情況與收益測算等。屬地政府在可研報批時應出具明確意見。在加強成本規制、收入清算等基礎上，屬地政府應對運營線路作出規範性、制度性補貼安排，初期可通過加大補貼力度進行引導和支持；後期根據綜合開發收益情況，通過適當補貼運營或委託企業運營等方式，實現可持續發展。

（三）拓展資金籌措渠道。創新投融資機制，培育多元化投資主體，支持屬地政府與企業共同出資成立一體化投資主體，吸引包括民間資本、外資在內的社會資本參與投資建設和運營管理。支持屬地政府出台以線路經過轄區土地出讓收益反哺軌道交通項目建設等政策。對由市場主體按照市場化原則管理和運作的政府投資項目，在符合條件的前提下可通過發行企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等方式融資。探索軌道交通企業與金融租賃公司合作，創新適合軌道交通項目的金融產品和服務方式。探索經營性淨現金流為正的運營期項目資產證券化。

（四）加大土地綜合開發力度。支持新建軌道交通場站實施土地綜合開發，積極推廣地下空間開發、上蓋物業綜合開發等節約用地的技術和模式，打造站城融合綜合體。與軌道交通線網規劃、近期建設規劃同步編制以公共運輸為導向的開發綜合利用規劃，合理確定綜合開發規模和實施方案，推進一體化城市設計。探索採取項目建設與土地綜合開發權一併招標、附項目建設要求公開出讓等供地方式，創新收益分配機制，支持軌道交通發展，推進地下空間分層規劃、分層開發。

五、嚴格項目管理，規範審批流程

（一）規範建設規劃調整。國家批覆的建設規劃原則上不得變更。確因國土空間規劃、工程條件、交通樞紐布局、行政區劃調整變化等因素影響，線路功能定位、基本走向、系統制式等發生重大變化的，或線路里程、地下線路長度、直接工程投資（扣除物價上漲因素）等較建設規劃增幅超過20%的，應嚴格履行建設規劃調整程式，報國家發展改革委審批。原則上不得新增項目。

（二）規範項目實施。軌道交通項目（不含有軌電車）由省級發展改革部門依據國家批准的規劃，按程式審批（核准）。屬地政府和相關企業應當按照批准的建設地點、建設規模、建設內容和建設時序嚴格執行，不得隨意變更。對未經批准提前實施項目、擅自變更方案、隨意壓縮工期的責任主體及其責任人，依法依規追責問責。

（三）明確變更流程。對項目實施過程中確需變更的事項，應按規定程式報批。對經濟社會效益劣化及公眾強烈反對的事項，堅決不予變更。對變更可研批覆明確的事項，如增減車站、開通預留站和變更車型、線路名稱、站名站址等，需由屬地政府組織公眾參與、專家評議、風險評估並出具書面意見，報原審批部門批准。對變更初步設計明確的事項，如因科學最佳化工程方案、施工方法等帶來的變更，由屬地發展改革部門組織論證並出具意見，經屬地政府同意後報省級發展改革部門審批。

六、最佳化運營管理，提升運營效益

（一）最佳化運輸組織效率。新建都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路，根據功能定位和需求特點，協調系統制式、技術標準、標識信息、站台設定與城市軌道交通網路設施一體融合，採用城市軌道交通靈活編組、高密度、公交化運營模式。根據客流需求設定越行條件，儘可能滿足快慢線運輸組織要求，推行“站站停”與“大站停”相結合的靈活運輸組織模式，提供多樣化、便捷化服務。

（二）提升運營服務水平。最佳化軌道交通項目購票、進出站、乘車等環節的組織模式和流程，拓展網路查詢、移動支付等信息化、智慧型化套用。推進都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路與城市軌道交通票制互通、安檢互信、信息共享、支付兼容，提供安全高效、便捷貼心的運輸服務。屬地政府要完善提升運營服務水平的激勵機制，加強服務標準化建設。

（三）鼓勵多元化運營。在確保運營安全的前提下，鼓勵運營主體多元化發展。支持都市圈所在地城市軌道交通企業參與都市圈城際鐵路、市域（郊）鐵路運營，鼓勵軌道交通企業做優做強。支持屬地政府與鐵路企業合作，通過自主運營、合作運營、委託企業運營等市場化方式，因地制宜、因線施策合理選擇利用既有鐵路開行市域（郊）列車的運營管理模式。鼓勵省交通集團按照市場化方式參與軌道交通運營。

本意見自公布之日起30日後施行。國家政策另有規定或遇國家有關政策調整的，從其規定。

政策解讀

一、出台背景

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，推進城市群都市圈交通一體化，加快城際鐵路、市域（郊）鐵路建設，有序推進城市軌道交通發展。國務院辦公廳連續轉發《關於進一步做好鐵路規劃建設工作意見的通知》（國辦函〔2021〕27號）《關於推動都市圈市域（郊）鐵路加快發展意見的通知》（國辦函〔2020〕116號），從加強規劃指導、合理確定標準、分類分層建設、提高客流效益、防範債務風險等方面對地方規劃建設軌道交通提出了約束性要求。

為貫徹落實國家有關政策以及省政府主要領導一系列重要指示精神，出台《關於推動浙江省軌道交通健康可持續發展的意見》（以下簡稱“《意見》”）。

二、主要內容

《意見》共十八條，分六個部分：（1）總體要求；（2）堅持規劃統籌，強化規劃約束；（3）細化項目設計，突出經濟適用；（4）強化風險管控，拓展融資渠道；（5）嚴格項目管理，規範審批流程；（6）最佳化運營管理，提升運營效益。

主要內容：一是強化線網規劃的統籌作用，強化建設規劃的剛性約束，強化相關規劃的同步實施；二是有序發展都市圈城際、市域（郊）鐵路，適度發展城市軌道交通，充分利用既有鐵路開行通勤列車；三是加強債務風險管控，落實項目資金來源，拓展資金籌措渠道，加大土地綜合開發力度；四是規範建設規劃調整，規範項目實施，明確變更流程；五是最佳化運輸組織效率，提升運營服務水平，鼓勵多元化運營。

三、主要特點

一是突出多規合一。力推軌道交通規劃與國土空間規劃、綜合交通規劃同步研究論證，實現地方研究提出與省級統籌審查相結合，土地綜合開發與站點走向設定相結合。加強前期研究投入，鼓勵預可行性研究勘察設計精度按照1:2000，決策程式確定後，即落圖落位，提高軌道交通沿線開發強度。

二是突出項目細節。分市域（郊）鐵路、城市軌道交通和利用既有鐵路開行通勤列車三種方式，從準入門檻，選址選線、技術標準、敷設方式、功能定位等方面提出了明確的要求，便於各級政府及時對照審查和發現問題。通過細節的設計提高項目對客流的吸引。

三是突出項目效益。通過政策設計過濾了客流效益差、過度超前的建設項目，提高實施項目的經濟效益；創新提出了路網設計指導性理念，從乘車體驗的角度提升路網的合理性，提高項目的社會效益。此外，還關注項目全生命周期的風險防控，增加資金籌措、土地開發、運營管理等支撐性措施。