海南省旅遊管理條例

2002年,《海南省人民政府關於部分地方性法規和政府規章廢止的公告》(瓊府〔2002〕9號)發布,其中決定廢止:《海南省旅遊管理條例》(1995年8月8日公布)。

基本介紹

  • 中文名海南省旅遊管理條例
  • 發布單位:海南省旅遊管理局
  • 發布日期:1995-08-08
  • 生效日期:1995-08-08
條例全文,修改意見的匯報,初審報告,審議結果,起草說明,

條例全文

【失效日期】
【所屬類別】地方法規
【檔案來源】
海南省旅遊管理條例
(一九九五年八月八日海南省人大常委會)
第一章 總則
第一條 為加強旅遊業的管理,保護和合理開發利用旅遊資源,維護旅遊者和旅遊經營者的合法權益,促進旅遊業的發展,根據國家有關規定,結合本省實際,制定本條例。
第二條 本條例所稱旅遊業,是指利用旅遊資源和設施、招徠、接待旅遊者,為旅遊者提供交通、遊覽、餐飲、住宿、購物、文化娛樂等綜合性服務的行為。
第三條 發展旅遊業實實社會效益、經濟效益和環境效益相統一的方針,應當發揮旅遊資源優勢,突出地方特色,保證優質服務、安全健康。
第四條 省、市、縣、自治縣人民政府應當根據本地實際發展旅遊業,對民族自治地區和經濟不發達地區發展旅遊業,應當給予扶持。
鼓勵外商以合資經營、合作經營、獨資經營等方式開發旅遊資源,建設旅遊設施。
第五條 省、市、縣、自治縣人民政府應當從本地實際出發,制定旅遊業的長期、中期規劃和年度計畫,並納入省、市、縣、自治縣的國民經濟和社會發展計畫。
第六條 省、市、縣、自治縣人民政府應當建立旅遊部門與有關部門協調製度,確保旅遊業與各相關行業協調發展。
第七條 省、市、縣、自治縣人民政府應當重視和支持旅遊教育事業,培養旅遊專業人才。
第八條 省旅遊主管部門根據省人民政府規定的職權對本省旅遊業實行行業管理。
市、縣、自治縣旅遊管理機構的設立及其職責,由市、縣、自治縣人民政府根據本地實際確定。
第九條 旅遊經營者應當遵循誠實信用、公平競爭的原則,依法經營。
本條例所稱的旅遊經營者,是指依照本條例規定從事旅遊經營活動的法人、其他組織和個人。
第十條 旅遊經營者可以依法成立或者參加旅遊行業協會。
旅遊行業協會應當遵循法律、法規,依照章程對其會員的旅遊經營活動進行協調指導,提供諮詢,向旅遊主管部門反映會員有關旅遊業發展方面的建議,維護旅遊者和旅遊經營者的合法權益。
第二章 旅遊資源的開發與保護
第十一條 各級人民政府應當採取有效措施保護和合理開發利用旅遊資源。任何單位和個人不得破壞旅遊資源。
本條例所稱旅遊資源,是指對旅遊者產生吸引力,可以為發展旅遊業開發利用,並能產生經濟效益和其他效益的各種自然景觀與人文景觀。
第十二條 旅遊資源開發應當突出本省熱帶海島的自然景觀、人文景觀和民族文化風情的特色。
第十三條 對旅遊資源和旅遊景點相對集中,旅遊經濟效益顯著的區域,根據有關規定,可以劃定國家和省級旅遊開發區,享受國家和省規定的優惠政策。
國家級旅遊開發區,由省人民政府審核報國務院批准;省級旅遊開發區,由省旅遊主管部門會同有關部門審核報省人民政府批准。
第十四條 旅遊資源開發必須貫徹開發建設與環境保護相協調的方針,旅遊設施建設和環境建設應當同步規劃、同步實施、同步發展 。
旅遊開發區、旅遊景點和項目建設應當進行環境影響評價。建設項目應當與總體規劃相適應,建立風格應當與周圍環境相協調。任何單位和個人不得建設有污染、損害景區環境風貌、有礙景觀的項目。
第十五條 禁止在旅遊開發區、遊覽區內,擅自採石、採礦、挖沙、葬墳、採伐林木,排放污染物,傾倒廢棄物。
第十六條 省、市、縣自治縣旅遊主管部門負責轄區內旅遊資源的普查、評估工作,制定旅遊資源保護和合理開發利用的總體規劃,並按國家有關規定報批。
凡列入省重點建設的旅遊景點規劃、旅遊開發區規劃,由省旅遊主管部門會同有關部門審批後組織實施。
第十七條 建設重點旅遊設施項目,應當徵得旅遊主管部門書面意見,依照國家和省的有關規定報批。
第三章 旅遊經營與管理
第十八條 旅遊經營者依照國家和本省的有關規定辦理登記。
經營國際旅遊業務的旅行社(含旅遊公司和其他同類性質的組織,下同),必須持營業執照到省旅遊主管部門辦理旅行社業務經營許可證,憑營業執照和旅行社業務經營許可證經營;經營國內旅遊業務的旅行社,憑營業執照到所在地旅遊主管部門辦理備案手續,所在地未設立旅遊管理機構的,可以憑營業執照到省旅遊主管部門辦理。
未在本省登記、備案的旅行社,不得在本省經營旅行社業務。
第十九條 旅遊經營者的經營自主權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。
旅遊經營者有權拒絕有關部門強行推銷其指定的商品或者強行安置的人員;有權拒絕違反國家和省有關規定的收費和攤派。
第二十條 旅遊經營者因業務需要在境外設立旅遊機構、辦事機構或者興辦企業的,由省旅遊主管部門審核,報省人民政府批准。國家另有規定的,從其規定。
旅遊經營者因業務需要在境外舉辦旅遊促銷活動,或者在國內舉辦全國性的國際旅遊促銷活動的,由省旅遊主管部門審核,報省人民政府批准。
第二十一條 對旅行社實行質量保證金制度。旅行社質量保證金,是保障旅遊者合法權益的專用款項,不得挪作他用。其徵收、管理、使用辦法按照國家有關規定辦理。
不繳納旅行社質量保證金的,不得從事旅行社經營活動。
第二十二條 旅遊主管部門負責組織和指導旅遊行業管理人員和導遊人員的職業培訓工作,會同勞動部門對旅遊服務人員進行專業技術考評。
旅遊經營者應當對其從業人員進行職業道德教育和在職崗位專業培訓,提高從業人員的素質和旅遊服務質量。未經培訓合格的,不得上崗服務。
第二十三條 對導遊和旅遊車司機實行資格認證制度,未取得相應資格證書的,不得上崗服務。旅行社不得招聘使用未取得資格證書的導遊、旅遊車司機人員。
第二十四條 旅遊經營者之間應當簽訂旅遊經濟契約,規定雙方權利和義務。
第二十五條 旅遊經營者應當配備旅遊安全設施和安全設備,建立安全管理責任制,保障旅遊者人身、財產安全。旅遊主管部門應當對旅遊經營者的安全措施進行檢查、驗收。不合格者,不得營業。
旅遊經營者應當與當地公安機關,共同做好保護旅遊者人身、財產安全工作。
第二十六條 旅行社應當為自願保險的旅遊者辦理旅遊人身、財產意外保險。
第二十七條 旅遊經營者對旅遊設施和遊覽地可能造成危險的情況,應當向旅遊者提供相應的資料和信息。
旅遊經營者在引導旅遊者遊覽過程中,發現有危險情況時,應當採取相應的措施,保護旅遊者的人身、財產安全。
旅遊者的人身、財產受到嚴重損害時,旅遊經營者應當及時向有關部門報告,並採取有效措施救護或者查找。
第二十八條 旅遊經營者必須公開服務項目和服務收費標準,明碼實價,保證服務質量;不得擅自提高旅遊收費標準或者削價競銷;不得出售偽劣假冒商品;不得利誘、脅迫旅遊者購買商品;不得欺詐、勒索旅遊者的財物。
第二十九條 未經許可,不得在遊覽區擺攤設點;不得糾纏旅遊者強行銷售商品。
第三十條 旅遊經營者應當接受有關部門的監督和檢查。
有關部門工作人員在執行公務時,必須出示有關合法檢查證件,文明執法。
旅遊經營者有權拒絕無合法檢查證件的人員檢查。
第三十一條 旅遊業從業人員必須忠於職守,奉公守法,遵守職業道德,不得有損害國家利益和人格尊嚴的行為。禁止利用工作之便索取回扣或者額外費用。
第三十二條 旅遊主管部門應當加強對旅遊市場的管理和旅遊服務質量的檢查和監督。
對旅遊經營者實行年檢制度;對經營旅遊業務的飯店實行定點、星級評定、複評制度。
旅遊經營者應當接受旅遊主管部門的行業管理,提交旅遊經營活動的檔案和資料。旅遊主管部門應當為其保守商業秘密。
第四章 旅遊者的權利和義務
第三十三條 旅遊者的合法權益受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。
第三十四條 旅遊者進行旅遊活動,享有下列權利:
(一)了解旅遊服務的真實情況,要求旅遊經營者提供服務的內容、規格、費用等有關情況;
(二)自主選擇旅遊經營者及服務方式,自主選擇旅遊商品或者服務,自主決定接受或者不接受任何一項服務;
(三)獲得質量保障、價格合理等公平交易條件,拒絕旅遊經營者的強制交易行為;
(四)獲得人身、財產安全保障;
(五)人格尊嚴、民族風俗習慣得到尊重;
(六)合法權益受到侵害時,有權獲得賠償;
(七)向有關部門投訴、起訴;
(八)法律和法規規定的其他相關權利。
境外旅遊者(指外國人,台灣、香港、澳門同胞和華僑)在本省旅遊住宿、餐飲、購物、乘坐車船、繳納機場建設費、購買旅遊景點門票等方面,享受與境內旅遊者相同的待遇,實行同類同價。
第三十五條 旅遊者進行旅遊活動時,應當履行下列義務:
(一)遵守旅遊有關法律、法規,尊重社會公德;
(二)尊重旅遊地的民族風俗習慣;
(三)保護旅遊資源、環境和設施;
(四)維護旅遊秩序和安全;
(五)法律和法規規定的其他相關義務。
第三十六條 旅遊者合法權益受到損害時,可以按照下列方式處理:
(一)向損害其合法權益的旅遊經營者要求賠償;
(二)向損害其合法權益的旅遊經營者所在地或者損害行為發生地的旅遊主管部門或者有關部門和組織投訴;
(三)直接向人民法院起訴。
被要求賠償的旅遊經營者應當自收到索賠申請之日起10日內作出答覆;受理旅遊者投訴的旅遊主管部門或者有關部門和組織應當自收到投訴之日起15日內作出答覆;逾期未作出答覆的,依照有關規定處理。
第五章 法律責任
第三十七條 旅遊經營者未經登記擅自經營旅遊業務的,由工商行政管理部門依照有關法律、法規處罰。旅行社未經許可、備案,擅自在本省經營旅行社業務的,或者超越獲準的營業範圍經營的,由旅遊主管部門責令停業,沒收其違法所得,並處以違法所得1至3倍的罰款;情節嚴重的,由工商行政管理部門吊銷營業執照。
第三十八條 旅行社未按規定繳納質量保證金的,由旅遊主管部門責令限期繳納;逾期仍未繳納的,按日加收萬分之三的滯納金。拒不繳納的,由工商行政管理部門吊銷營業執照。
第三十九條 違反本條例第二十三條規定的,由旅遊主管部門處以旅行社5000元以上20000元以下的罰款;沒收未取得資格證書的導遊人員的違法所得,並處以違法所得1至3倍的罰款。
對旅遊車司機的處罰,由旅遊主管部門會同交通行政主管部門依照前款規定處罰。
第四十條 旅遊經營者未採取旅遊安全措施或者經檢查驗收安全設施不合格而營業的,由旅遊主管部門責令停業,沒收其違法所得,並處以違法所得1至3倍的罰款;情節嚴重的,由工商行政管理部門吊銷營業執照。
第四十一條 旅遊經營者及其從業人員違反本條例規定,有下列情形之一的,由旅遊主管部門給予警告、罰款、責令改正、停業整頓,或者由工商行政管理部門吊銷營業執照。
(一)對可能引發事故隱患,而不採取措施消除,導致重大、特大事故發生的;
(二)嚴重違反旅遊安全法規,發生事故的;
(三)旅遊安全管理工作混亂,造成惡劣影響的;
(四)在引導旅遊者旅行過程中,發現有危險情況,而不採取保護措施,導致事故發生的。
第四十二條 旅遊經營者降低約定的旅遊服務標準,損害旅遊者利益的,應當依法給予賠償,並由旅遊主管部門沒收其違法所得,處以違法所得3至5倍的罰款。
第四十三條 旅遊業從業人員利用工作之便索取回扣或者額外費用的,由旅遊主管部門沒收其違法所得,並處以違法所得1至3倍的罰款。
導遊、旅遊車司機違反前款規定,情節嚴重的,吊銷其資格證書。
第四十四條 旅遊主管部門挪用旅行社質量保證金的,由上級主管部門責令追回,並對單位負責人和直接責任人給予行政處罰。
第四十五條 旅遊主管部門工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊的,由其所在單位或者上級主管部門給予行政處分。
第四十六條 違反本條例第十一條、第十四條、第十五條、第二十八條、第二十九條規定的,依照國家和本省有關規定處罰。
第四十七條 違反本條例規定,構成犯罪的,由司法機關依法追究刑事責任。
第四十八條 當事人對處罰決定不服的,可以在接到處罰決定書之日起15日內,向作出處罰決定機關的上一級機關申請複議;也可以直接向人民法院提起訴訟。逾期不申請複議,也不提起訴訟,又不履行處罰決定的,作出處罰決定機關可以申請人民法院強制執行。
第六章 附則
第四十九條 凡與我國有外交關係或者官方貿易往來的國家或者地區的外國人,到海南經濟特區探親、旅遊,可以在海南經濟特區出入境口岸辦理入境簽證手續。
香港、澳門、台灣同胞和華僑,凡持有國務院主管部門及其授權機關簽發的有效護照或者其他有效證件,前往海南經濟特區及轉往境內其他地區或者出境,無需辦理簽證。台灣同胞可以直接在海南經濟特區出入境口岸申領《台灣同胞旅行證明》。
第五十條 省人民政府可以根據本條例制定單項規章。
第五十一條 本條例具體套用中的問題由省人民政府負責解釋。
第五十二條 本條例自公布之日起施行。

修改意見的匯報

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
本次會議於6月21日對《海南省旅遊管理條例(草案二審修改稿)》(以下簡稱二審修改稿)分組進行審議。委員們認為,二審修改稿內容較為充實,可操作性較強,符合我省的實際,贊成本次會議通過。同時,也提出了一些修改意見。法制工作委員會逐條研究了委員們的意見,建議作如下修改:
一、根據有的委員的意見,建議將二審修改稿第六條和第三十條中所列舉的部門刪去,相應修改為“有關部門。”(新修改稿第六條和第三十條)
二、有的同志提出,二審修改稿第二十條第二款中的旅遊經營者“在境外舉辦旅遊展銷活動”,根據國家規定,由國家經貿委批准。但舉辦旅遊促銷活動,省政府有權批准。因此,建議將該款中的“展銷活動”修改為“促銷活動。”(新修改稿第二十條第二款)
三、關於旅遊團與旅遊經營者簽訂旅遊契約的問題,有的同志指出,按國際上通行做法,旅遊團體是由所在地旅遊機構組織的,它與旅遊地旅遊機構沒有發生任何法律關係,但旅遊者所在地旅遊機構委託旅遊地旅遊機構接待,由此產生法律關係。因此,建議將二審修改稿第二十四條修改為:“旅遊經營者之間應當簽訂旅遊經濟契約,規定雙方權利和義務。”(新修改稿第二十四條)
四、有的委員提出,二審修改二十六條中的“旅遊經營者應當對旅遊者的人身和財產負責”的規定,不盡合理。由於旅遊者本身的原因,造成人身、財產損害的,不應由旅遊經營者負責。因此,建議將該項內容刪去。
五、有的委員指出,二審修改稿第二十七條第三款規定的內容較為具體,但難予做到,建議作出原則性、靈活性規定即可。因此,建議將該款修改為:“旅遊者的人身、財產受到嚴重損害時,旅遊經營者應當及時向有關部門報告,並採取有效措施救護或者查找。”(新修改稿第二十七條第三款)
六、有的委員提出,二審修改稿第二十八條第二款,國家和本省有關法律、法規已作了規定,不必在條例中再重複規範。因此,建議將該款刪去。
七、省政府建議在條例中應特別增加關於境外旅遊者(包括外國人、華僑、港澳台胞)在海南旅遊應享有“”國民待遇的內容,以提高海南對國際遊客的吸引力。而且我省的賓館、餐廳、遊覽點門票、旅行社在省內經營的旅遊活動中的價格以省內航線機票價格和機場建設費的收取,已對境外旅遊者與境內旅遊者實行相同對待。因此,建議在二審修改稿第三十四條增列一款:“境外旅遊者(含外國人,台灣、香港、澳門同胞和華僑)在本省旅遊住宿,餐飲、購物、乘坐車船,繳納機場建設費、購買旅遊景點門票等方面,享受與境內旅遊者相同待遇,實行同等檔次,同等價格。”(新修改稿第三十四條第二款)
八、有的委員提出,對外省、區在本省經營旅遊業務的旅行社和超越經營業範圍的旅行社,也應規定相應處罰的內容。因此,建議將二審修改稿第三十七條分列二款,並修改為:“旅遊社未經許、備案、擅自在本省經營旅行社業務的,或者超越獲準的營業範圍經營的,由旅遊主管部門責令停止,沒收其違法所得,並處以違法所得1至3倍的罰款;情節嚴重的,由工商行政管理部門吊銷營業執照。”(新修改稿第三十七條二款)
九、根據有的委員的意見,建議將二審修改稿第四十二條修改為:“旅遊經營者降低約定的旅遊服務標準,損害旅遊者利益的,應當依法給予賠償,並由旅遊主管部門沒收其違法所得,處以違法所得3至5倍的罰款。”(新修改稿第四十二條)
此外,還對二審修改稿一些條款作了個別文字修改和技術上的處理。
以上意見和二審新修改稿,請予審議。

初審報告

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
我受主任會議委託,現將關於《海南省旅遊管理條例(草案)》的初步審查情況報告如下:
一、關於審查的過程
2月下旬我工委接到審查《海南省旅遊管理條例(草案)》(以下簡稱草案)的任務後,立即召開本工委全體會議,部署力量,便開始著手審查工作。3月1日向省各有關單位發出徵求意見通知,先後收到省公安廳、省工商局、省林業局、省文體廳、海口海關、海口邊防分局、省建設廳、省民委、省物價局、省旅遊總公司、省中旅等有關單位的書面意見。3月16日召開了有本工委委員和省直有關單位負責人參加的座談會。會後,本工委又召開全體會議,對收集的的意見進行了初步研究。3月25日本工委派出兩位同志前往省旅遊局了解該草案起草、修改以及有關國家和其他省市旅遊法規、檔案等情況。3月29日又與海口、瓊山兩市人大聯合召開兩市有關單位負責人的座談會。3月31日又請海南省旅遊協會的同志來徵求意見。4月10日、4月11日赴瓊海市、三亞市召開座談會,徵求兩市有關單位對該草案的看法。在此之前,還將該草案寄到三亞、儋州、文昌、瓊海等幾個市縣人大,請複印發到有關單位徵求意見,又安排人員蒐集有關旅遊方面法規、檔案,對照參考。最後本工委召集全體會議,提出具體審查意見。以上工作,為我們審查工作打下了堅實的基礎。綜合大家的意見,總的認為,在全國第一個率先制定地方性旅遊管理條例,是件可喜可賀的事情,是我省旅遊發展的迫切需要,是符合我省實際的。草案內容比較明確、簡煉,框架基本上是合理的,但還存在不夠完備的地方,一是個別條款結構還欠合理;二是個別地方內容重複;三是個別內容不夠充分,表述欠佳。
二、關於修改的主要意見
根據收集的意見,又參考了國家和其他省市的旅遊法規,檔案,大家群策群力,多次對該草案作了認真修改,才最後形成此修改稿。修改稿基本上保留草案原結構,僅作個別調整。草案共有6章42條,經修改後,第一章調整為兩章,刪去第27條,對第17至21條、第23至25條、第34條至36條作相應調整。這樣,修改稿便形成共7章33條。具體修改如下:
1、關於新增加內容的說明
新增加的內容,多是在草案條款上調整出來的。
新增加一章。草案第一章“總則”共有九條,但從第七條起分明規定的是管理機構和職責的問題。在作最後修改時,我們採納了大多數人的意見,從第七條起作單獨一章,即“第二章旅遊管理機構和職責”,條款的內容保持不變。因此,修改稿便由草稿6章變為7章,各章序號順作相應調整。
新增加四條五款四項。在修改稿第四章增加第17條一條一款、第18條一條一款兩項。第17條一條一款內容是:“第十七條旅遊主管部門對旅遊經營單位實行行業管理;”;第18條一條一款內容是:“第十八條旅遊經營單位應當:”。這兩條兩款內容是根據條款各項內容調整出來的。在修改稿第18條第一款增加第1項、第5項,內容分別是:“(一)依照獲準的業務範圍開展經營活動;”,“(五)建立和健全旅遊安全檢查工作制度,”。這完全是從目前旅遊業經營中超越業務範圍進行非法經營活動現象時有發生和旅遊業安全工作不夠重視而引起事故等因素而作此考慮的。在修改稿第六章增加第25條一條一款、第26條一條二款二項。第25條一條一款內容中“第二十五條在自然保護區和風景名勝區內擅自增設旅遊開發區、增加旅遊景點或服務項目,破壞環境風貌、有礙景觀的,按國家有關規定予以處罰。”這是根據在修改稿第三章對自然保護區和風景名勝合理開發利用規定而作相應規定的。第26條一條二款的內容是“第二十六條旅遊經營單位下列行為之一的,由旅遊主管部門會同有關部門按規定予以行政處罰或行政處分;”,“違反前款規定,情節嚴重構成犯罪的,依法追究刑事責任。”這是根據草案第34條、第35條、第36條調整為該條第一款的三項內容而歸納出來的。第26條第一款增加第5項、第6項,內容分別是“(五)違反旅遊安全規定的;”“(六)超越獲準的營業範圍的;”,這是因為在修改稿第四章第18條第一款第一項、第五項的規定而在此作出相應規定的。
2、關於刪改草案中個別條款規定的說明
草案第一章第5條與第三章第27條規定重複,因此在修改稿中僅保留第一章第5條規定,而刪去草案第三章第27條。刪去草案第三章第24條第二款,因為該款規定純屬經營單位的工作規範問題。
3、關於草案中個別條款調整為修改稿的項的說明
作此調整的理由都是根據條款有同類項的內容,條款調整為項,但內容不變。草案第三章第17條、第18條、第20條、第21條調整為修改稿第四章第17條第一款中的1至4項。草案第19條、第23條、第24條、第25條調整為修改稿第四章第18條第一款中的第2項至第2項、第6項。草案第四章第30條、第31條調整為修改稿第五章第23條二款三項。草案第五章第34條、第35條、第36條調整為修改稿第26條第一款中第1至第4項。
4、關於個別文字修改的說明
修改稿第1條把草案中在“逐步建立”後加上“和規範”三個字,刪去“以適應……生活需要”,接著增加“促進旅遊業的健康發展”。這是因為促進旅遊業的健康發展才是旅業管理的最終目標,加上去才明確、合理。在第7條第一款第10項最後加上“以及導遊人員資格認證工作”,是把草案第21條最後那句話移轉來的。理由是這也屬於省旅遊局職責的一個方面。在第14條中刪去“大綱的實施條款”,在“發展”後加上“總體”。在“旅遊景點規劃”前加上“列入國家和省重點建設的”。在此籠統規定總體規劃會好些,這是從時效性來考慮的。規定“國家和省重點建設的”,並不排除小的不管。在第16條刪去中間那句話。在此條例規定質量保證金使用等問題沒有必要而且規定也不全面。在修改稿第四章第17條第一項中刪去“一、二類”,不作明確規定會更好些,因為存在三類旅行社是否也需要實行年檢制度的問題。修改稿第五章標題刪去“旅遊服務”,是根據整章內容中並沒有明確涉及到旅遊服務的內容。在修改稿第21條第3項加上“和維護人格尊嚴”,在第22條第5項“行為”後加上“和有損人格尊嚴”。這是從尊重人格方面來考慮的,也是針對當前執法人員不文明執法的情況而作此增加的。在修改稿第六章第26條第一款第1至第3項刪去罰款具體數額,認為在以後制定實施細則里再作規定會更好。此外,還對個別文字作了修改。
我們認為,經過修改後形成的《海南省旅遊管理條例(修改稿)》是可行的,建議本次常委會審議通過,頒布實施。
以上報告,請審議。

審議結果

海南省人民代表大會常務委員會:
省二屆人大常委會第二十次會議對《海南省旅遊管理條例(草案)》(以下簡稱草案)進行了初步審議。根據委員們審議的意見,主任會議決定由省政府修改充實後再提請審議。省人大常委會辦公廳於7月11日向省人民政府辦公廳發函,建議根據主任會議意見,對草案進行修改。同時,省人大常委會副主任毛志君帶領法規室、省法制辦有關同志前住國家旅遊局匯報我省旅遊立法情況,並赴雲南、四川學習考察。法規室多次召開有有關管理部門,部分旅行社、酒店、導遊服務公司、旅遊行業協會等單位參加的座談會,廣泛徵求意見,提出了草案建議修改稿,送交省法制辦參考。省政府先後三次召開常務會議對草案進行修改,基本採納了法規室的意見,提出《海南省旅遊條例(草案修改稿)》(以下簡稱政府草案修改稿)。11月14日,政府草案修改稿送交省人大常委會辦公廳後,法規室即對政府草案修改稿進行了修改,發給省人大常委會組成人員,省有關部門、各市縣徵求意見,並召開有省旅遊局、旅遊協會、部分旅行社等單位參加的座談會,進行研究和論證。12月14日,法制委員會召開會議對政府草案修改稿進行了審議。
法制委員會認為,為促進我省旅遊產業發展,規範旅遊市場秩序,維護旅遊者和旅遊經營者的合法權益,針對近年來我省旅遊業發展和管理中存在的問題,對《海南省旅遊管理條例》和《海南省旅遊市場管理規定》進行合併修改,是十分必要的。現將省政府以及法制委員會對草案提出的主要修改意見報告如下:
一、關於促進旅遊產業發展問題
多數委員提出,草案應體現在發展中規範管理的立法思路,相應增加促進旅遊產業發展的具體內容。省政府在修改時,設立專章增加了這一方面的內容,規定政府應將旅遊產業的發展納入國民經濟和社會發展計畫,加大對旅遊產業的投入;建立旅遊發展基金;有關部門應為發展旅遊業提供服務;開放旅遊市場;深化旅遊管理體制和旅遊企業改革,鼓勵組建大型旅遊企業;鼓勵開發旅遊產品及旅遊項目品牌;旅遊賓館、飯店實行與一般工商企業同等的用水用電用氣價格等促進旅遊業發展的具體措施。為保障旅遊產業的可持續發展,還設專章規定了對旅遊資源開發和保護的具體辦法。法制委員會認為,這些措施符合我省實際,將有力地促進我省旅遊業的發展,贊同政府草案修改稿的修改意見。同時,為適應我國加入WTO,進一步開放服務市場的需要,建議增加規定:“鼓勵香港、澳門、台灣地區或外國旅遊企業按照國家有關規定在本省通過合資、合作方式設立旅行社,從事旅遊經營活動。”
二、關於允許外省市的旅行社直接組團到本省旅遊問題
政府草案修改稿第十五條第二款對開放旅遊市場作出規定:“經省旅遊行政主管部門進行資質審查符合規定條件的外省市的旅行社,可以直接組織旅遊團隊到本省進行旅遊活動,與本省旅行社享有同等的待遇,並應當遵守本省法規、規章的有關規定。政府有關部門應當為外省市的旅遊企業進入本省在交通、諮詢、服務等方面提供方便,不得歧視、刁難、設定障礙。”省政府有關部門、多數市縣及多數旅遊經營者贊同該款規定,認為這是促進我省旅遊業發展的一項重大舉措,對於增加客源、提高我省旅遊綜合效益將起著積極的作用。但省旅遊局、旅遊協會及部分旅行社認為,該款規定不符合國家有關規定,會導致我省旅行社企業倒閉,從業人員失業,不利於海南旅遊業監督管理,也會造成我省與外省旅行社競爭條件的不平等,建議暫不寫進法規中。法制委員會認為,第一,這一條設定不違反國家規定。國務院《旅行社管理條例》僅規定對出境入境旅遊實行地接制度,但沒有規定旅行社從事國內旅遊業務只限定在某個行政區域內,也沒有規定旅行社組團到外省市旅遊必須實行地接制度。第二,從我們學習考察的情況看,對國內旅遊實行地接制度,是人為地將統一的國內旅遊市場實行區域分割,增加了旅遊者的旅遊費用和旅行社的經營成本,不利於旅遊業的發展。據我們了解,目前一些省市並不限制旅行社異地帶團旅遊。第三,允許外省市的旅行社直接帶團來我省旅遊,有利於減少旅遊接轉環節,降低旅遊成本,方便旅遊者,拓寬客源渠道。現在制約我省旅遊業發展的主要原因是客源嚴重不足,明確規定允許外省市旅行社直接組團到海南旅遊,開放旅遊市場,有利於吸引旅遊者到海南旅遊消費,促進旅遊業及相關產業的發展。第四,有利於旅行社深化改革,加快資產重組,向規模化、集團化、專業化發展。第五,本月24日結束的全省經濟工作會議強調:“要擴大開放,增加需求,增強經濟發展的拉動力”,“必須把引進消費需求作為擴大消費需求的新思路來抓,突出海南優越的人居環境和生態環境,做好引進消費需求這篇大文章,把許多國內消費乃至國外消費引到海南來。”允許外省直接組團到海南旅遊,增加旅遊客源,是符合省委提出的這一思路的,較好地體現了省委的決策。因此,法制委員會贊同政府草案修改稿中關於允許外省市的旅行社組團到本省從事旅遊活動的規定,同時,認為“經省旅遊行政主管部門進行資質審查”的規定增加了審批環節,不僅不便於外省市的旅行社的進入,而且在實踐中也難以操作,建議將該款修改為:“外省市的旅行社組織旅遊團隊可以直接到本省進行旅遊活動。政府有關部門應當為外省市的旅行社進入本省在交通、諮詢、服務等方面提供方便,不得歧視、刁難、設定障礙。”並設定相應的行政責任。同時,將政府草案修改稿第十二條第二款移至第十五條作為第二款,修改為:“旅遊行政主管部門應當組織在重要旅遊城市的車站、碼頭、機場等地設立旅遊服務機構或設施,為外地直接組團來本省旅遊的團隊及散客提供旅遊諮詢與服務。”
三、關於旅遊經營管理問題
多數委員提出,草案在管理方面較多地強調了行政管理手段,不適當地提高了市場準入門檻等。省政府及法制委員會在修改時,注意運用市場運行機制,強化旅遊行業內部約束機制,減少行政干預,淡化行政審批。
(一)關於對旅行社的管理問題。政府草案修改稿刪除了與國家有關規定不一致、提高旅行社註冊資本和有關營業場所面積的內容。法制委員會贊同這一修改意見,同時認為,旅遊線路和費用是旅行社自主經營的內容,也是旅行社的商業秘密,無需報主管部門備案,因此,建議刪除政府草案修改稿第四十二條第二款關於“旅行社經營的旅遊線路和費用應當報旅遊行政主管部門備案,接受旅遊行政主管部門的監督”的規定。
(二)關於低價傾銷問題。有的委員提出,我省旅遊市場存在的惡性競爭問題直接影響到旅遊效益,損害旅遊經營者及從業人員的利益,草案應對此問題作出規範。法制委員會認為,存在低價傾銷問題首先是因為旅行社之間為爭取客源互相壓價,對外報價中惡意壓低飯店、賓館、景區的價格,有的不僅不把導遊、司機的服務費用列入報價項目予以支付,而且還嚮導游、司機收取人頭費等費用。為解決低價傾銷、惡性競爭問題,建議在草案中增加經營者不得以低於成本價格傾銷的規定,明確規定旅行社不將導遊服務費或司機勞務費列入經營成本,構成低於成本價格傾銷的,給予行政處罰。
(三)關於旅遊服務定點管理問題。有的委員提出,旅遊服務定點管理是行政機關利用權力干預企業經營行為,造成人為的旅遊經營者之間的不公平競爭,增加了行政審批環節,也容易產生腐敗。政府草案修改稿取消了旅遊服務定點管理,規定:“對接待旅遊團隊的車船公司、飯店、餐館、娛樂場所、購物場所、專項旅遊項目實行資格審查和等級評定製度。具體辦法由省人民政府制定。”法制委員會認為,取消定點管理,實行平等對待,允許所有的車船公司、飯店、餐館、旅遊區、商場等都可以接待遊客,符合市場經濟發展的要求,但政府草案修改稿第四十六條規定較籠統含糊,建議刪除,將其規定的內容具體細化到相關條文中。
(四)關於旅遊車管理問題。有的委員提出,草案應明確規定旅遊車由誰管理,避免多頭管理。政府草案修改稿第四十七條對此作出規定:“車船公司經營旅遊運輸業務,必須達到國家規定的客運企業的經營條件,申辦營業執照,並由交通管理部門按照國家規定評定營運資質等級,辦理旅遊營運許可證。交通管理部門應當對取得營運許可證的車船公司從事旅遊運輸業務的車輛和船舶進行星級評定,並統一印製標識。車船公司以外的單位和個人的車船從事旅遊運輸業務,必須參加車船公司並依法取得營業執照,也可以選擇具有營業執照的車船公司委託管理。車船公司只能向接受其管理的單位和個人收取物價主管部門核定的費用。”法制委員會認為,從事一般客運與從事旅遊運輸應具備同樣的資質條件,不必在客運許可證之外另增加旅遊營運許可證。因此,建議將該款修改為:“車船公司經營旅遊運輸業務的,除依法申辦營業執照和客運許可證外,還應由交通行政管理部門按照國家規定評定車船公司的營運資質等級和車輛、船舶的營運等級,並統一印製標識。”並增加規定車船公司的經營管理活動應接受交通行政管理部門的指導和監督。
(五)關於旅遊行業協會問題。政府草案修改稿增設旅遊行業協會專章,賦予旅遊協會有關職責,授權或委託行業協會行使部分行政職能。法制委員會認為,賦予旅遊行業協會部分行政職能,加強行業協會的自律行為,發揮行業協會發展與管理旅遊產業的作用是十分必要的,贊同對旅遊行業協會職責的設定。
四、關於導遊、司機的管理問題
有的委員提出,草案應採取有效措施解決導遊、司機拿回扣問題。導遊、司機拿回扣屢禁不止,重罰無果。究其原因主要是缺乏符合市場運作機制,導遊、司機自由執業,其勞動報酬、生活來源沒有合法渠道,基本依賴於回扣。政府草案修改稿對此設定了新的管理機制,理順導遊服務公司與導遊、旅行社及其他旅遊經營者之間的法律關係,要求旅行社、導遊服務公司應與導遊簽訂勞動契約,給導遊發放工資等,允許導遊人員通過為其他旅遊經營者宣傳促銷獲得報酬,但必須通過銀行轉帳方式支付給導遊所在的旅行社或服務公司,以解決導遊人員的工資、福利等問題,並規定了相應的法律責任。法制委員會贊同政府草案修改稿關於建立導遊服務新的管理機制的規定,同時還針對司機拿回扣的問題,建議規定車船公司(或車船主)應與司機簽訂勞動契約,由車船公司(或車船主)給司機發工資,旅行社與車船公司約定的租金中應包含給司機的勞務報酬等。另外,草案修改稿及二次審議稿還增加設定了旅行社、導遊服務公司、車船公司要建立健全內部管理制度和財務制度,加強對其從業人員的教育、培訓和管理,接受有關行政管理部門的指導和監督。規定了旅遊經營者不按上述規定辦理應負的法律責任,對導遊、司機違反規定拿回扣設定了嚴厲的處罰措施。法制委員會認為,以上規定和措施如能得到嚴格執行,導遊、司機拿回扣的現象是可以杜絕的。
五、關於改善執法環境,保護經營者、旅遊者台法權益問題
有的委員提出,草案對旅遊經營者、旅遊者的管理約束的條款較多,而對政府行政主管部門及其工作人員的約束條款太少,應增加依法保護旅遊經營者和旅遊者的合法權益方面的內容。政府草案修改稿對此相應增加了以下內容:一是禁止對旅遊經營者和旅遊者亂收費、亂罰款、亂攤派,規定對有關行政主管部門在檢查時不得收取費用,也不得限定在其指定的經營單位購買商品或接受服務等,同時規定了相應的法律責任;二是設定旅遊團隊可以推選旅遊服務質量監督員對旅遊經營和服務質量實行監督;三是規定旅遊者在旅遊活動中的合法權益受到侵害時,可以直接向旅行社提出賠償要求,旅行社應先行賠償。法制委員會認為這些內容切實可行,同時建議對草案作如下修改和補充:第一,旅遊違法行為和違反契約約定的行為是兩種不同的法律行為,應區分處理。建議將政府草案修改稿第六十二條第二款修改為:“對旅遊違法行為進行舉報、投訴的,旅遊、交通等行政主管部門應當在當日內作出是否受理的決定,決定受理的,應當及時作出處理決定,並書面答覆投訴者;對應當由其他行政管理部門處理的,及時轉交有關部門處理。對違反契約約定的行為進行投訴的,旅遊、交通等行政主管部門可以組織當事人進行調解處理,也可以告知投訴者依法申請仲裁或者提起訴訟。”交通等有關行政管理部門也應設立投訴機構,受理和處理投訴。並對不受理或不處理旅遊投訴的行為設定了相應的行政處分。第二,行政處罰由違法行為發生地的縣級以上人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄,實行屬地管理。省旅遊主管部門的主要職責是指導、監督下級旅遊主管部門的執法活動。建議保留政府草案修改稿關於屬地管轄的規定,並將“省旅遊行政主管部門可以直接處理本省重大的和跨市、縣的旅遊違法行為”修改為:“省旅遊行政主管部門應當對市、縣旅遊行政主管部門的行政處罰行為進行指導和監督。”第三,增加設定對旅遊行政主管部門或有關管理部門違法行為的法律責任。為防止執法機關違法執法,建議增加規範行政管理部門文明執法和執法程式的內容,增加行政管理部門的責任,對旅遊行政主管部門不依法辦理證、照,不按期結算、公布質量保證金或清退超過應繳數額部分的行為和違法實施行政處罰的行為設定了相應的法律責任。
六、關於法律責任問題
根據有的委員的意見,政府草案修改稿根據國家有關法律法規對草案法律責任的部分進行了修改。法制委員會認為有的處罰混淆了違法和違約的界限,有的處罰過輕或過重,不盡合理,有的違法行為未依法設定處罰。因此,根據國家法律法規和本省的法規規定,作了相應的修改。
此外,還對政府草案修改稿的一些條款的文字、次序作了相應的修改和調整。
草案二次審議稿已按上述意見作了修改,法制委員會建議常委會再次審議。
以上意見及草案二次審議稿是否妥當,請審議。

起草說明

主任、各位副主任、秘書長、各位委員:
我受省政府委託,現就《海南省旅遊管理條例》(草案)做如下說明。
一、重新起草《海南省旅遊管理條例》的必要性
海南建省十三年來,在省委、省政府的領導下,經過全社會的大力支持和旅遊行業廣大員工的努力奮鬥,海南旅遊業得到了持續快速發展,旅遊業已經成為海南的優勢產業、支柱產業。根據發展規劃,海南到2010年將努力建設成為亞洲最佳、世界著名的熱帶海島度假旅遊勝地。
但是,隨著海南旅遊業的快速發展,旅遊市場也出現了不少發展中的新問題。目前,全省多數旅行社規模較小,運營效益差,管理水平低,價價格惡性競爭,變相承包部門現象十分嚴重。這些問題的存在,嚴重地影響了全省旅遊市場的正常秩序,在一定程度上阻礙了海南旅遊業的健康發展。為了保證海南旅遊業的健康穩定發展,從根本上解決這些問題,應將其納入法制化、規範化的軌道,堅持依法治理。
去年,省委、省政府開展了海南省整治旅遊市場秩序,最佳化旅遊環境工作以來,我們發現原《管理條例》和《管理規定》尚有欠缺,在一定程度上也不適用於現在旅遊市場管理的需要,基於此,重新制訂新的《海南省旅遊管理條例》顯得尤為必要。
二、關於《條例》的框架結構
原《管理條例》和《管理規定》共105條,重新起劃的條例綜合了兩個法規規定的條款內容,精煉為新的《管理條例》共六章64條。第一章總則;第二章旅遊資源保護與開發,保留了原《管理條例》的基本內容;第三章旅遊經營與管理,吸收了原《管理條例》、《管理規定》有關旅行社、導遊服務公司、旅遊景點等旅遊經營者組織和自身管理方面規範的內容條款,同時根據目前海南旅遊業規模發展的需要和目前旅遊管理面臨的突出問題,增加了相應的規範條款;第四章旅遊者權益保護與監督,吸收了原《管理條例》、《管理規定》中有在旅遊者權益的基本內容,並增加了一些監督條款;第五章法律責任,在吸收原《管理條例》及《管理規定》基本內容的基礎上,增加相應新的條款和處罰標準;第六章附則明確了一些行為準則。
三、幾個具體問題的說明
(一)關於旅行社的設立條件
過去由於我省旅行社設立條件過於寬鬆,以致我省施行社規模呈現出大的不大,小的太小的局面,有的甚至是家庭經營。旅遊經營方式的不規範,旅遊價格過低,造成了絕大多數旅遊企業處於低水平經營,低服務質量狀況中。通過去年旅遊市場整治情況看,提高我省旅行社的準入條件十分必要,有利於我省旅行社的健康發展。新《管理條例》第17條對此做了嚴格規定,設立旅行社在符合國家規定的條件下,還應符合下列條件:設立國內旅行社,註冊資本不得少於100萬元,營業場所面積不得少於200平方米;設立國際旅行社,註冊資本不得少於200萬元,營業場所面積不得少於300平方米。對現有的旅行社,新《管理條例》第61條做了規定,一年之內應達到標準。以此逐步將一些規模小、經營狀況差的旅行社淘汰。
(二)關於旅行社部門承包和變相承包問題。
旅行社承包和變相承包問題在一定程度上嚴重擾亂了我省旅遊市場的正常秩序。目前,許多旅行社將其分支機構、營業部門和內部機構承包給個人,事實上造成了一家旅行社變成了多家旅行社經營狀況。新《管理條例》第17條第二款、第三款明確了旅行社不得擅自設立分支機構,禁止以承包旅行社分社、門市部或者接受掛靠等方式變相轉讓業務經營許可證。同時在第50條對此做了處罰規定,情節嚴重的可吊銷旅遊經營許可證。有違法所得的,沒收違法所得,並處違法所得的倍數罰款。
(三)關於旅行社的管理問題。
新《管理條例》第18條規定:國際旅行社由省旅遊行政管理部門管理,有利於我省統一對外開拓國際客源市場。其它旅行社實行屬地管理,有利於發揮屬地旅遊行政管理部門的積極性。同時,為鼓勵旅行社的發展,第二款規定了旅行社實行動態管理原則,目的在於建立合理的旅行社升降級制度,鼓勵旅遊企業的規模發展。
(四)關於黑社、黑導問題。
目前,我省旅遊市場存在的黑社、黑導現象突出,新《管理條例》第26條對此做了規定:未取得旅遊業務經營許可證的單位和個人,不得從事旅行社業務和導遊服務公司業務,不得私自組織接待旅遊團隊;旅遊經營單位不得為上述單位和個人提供接待條件和服務。違者在新《管理條例》第50條、第52條都做了處罰規定,同時在新《管理條例》第40條、41條對打擊黑社、黑導的行為對有關部門的配合予以了明確。只有這樣,有關單位相互配合,才能從根本上杜絕黑社、黑導的現象。
(五)關於旅遊價格問題。
目前影響我省旅遊效益的一個重要問題就是旅遊的價格問題。各旅行社為爭奪客源,競相削價,嚴重地阻礙了我省旅遊經濟的增長速度和經濟效益,賤賣了我省寶貴的旅遊資源。為了解決旅遊“旺丁不旺財”的現象,我省有必要明確同業平均成本價格,新《管理條例》第22條對此做了規定:旅行社的旅遊線路報價,不得低於本省同業平均成本的合理下浮幅度;旅行社同業平均成本及合理的下浮幅度,由省價格行政管理部門會同省旅遊行政管理部門測定,每年至少公布一次,旅行社同業平均成本及其合理的下浮幅度的初步測定結果應交旅遊行業協會評議,公布前應當舉行聽證。新《管理條例》第52條也做出了對違規者的處罰規定。
(六)關於旅遊定點單位的管理和回扣問題。
為了保護旅遊者的合法權益和消費質量,我省和全國一樣,一直實行旅遊定點管理制度,實踐證明在目前的旅遊市場運作中是可行的。新《管理條例》第16條、第23條第二款做出了規定旅遊經營者之間在交易行為中發生的折扣、擁金,應當如實入帳;旅行社不得安排非服務定點單位接待、運送旅遊團隊。這樣的規定有利於保障旅遊者的合法權益不受損害,也有利於增加稅收和財務檢查,便於規範管理。在新《管理條例》第50條、第53條中對違規者做了處罰規定。
(七)關於處罰幅度的問題。
根據處罰相當的原則,這次立法設定罰款時原則上以違法所得為基數,處以等值或固定倍數的罰款。
另外,原《管理條例》和《管理規定》規定情節嚴重可吊銷旅行社業務經營許可證,但對情節嚴重沒有具體解釋,實踐中難以操作,並容易引起糾紛。對此新《管理條例》在第62條做了規定,“情節嚴重”是指拒不改正、屢犯,造成嚴重後果或惡劣影響,違法數額巨大的違規行為。
主任、各位副主任、秘書長、各位委員,以上是我對新的《海南省旅遊管理條例》的簡要說明,衷心希望該條件能夠得到人大的審議通過,這是我們旅遊行政管理部門今後依法行政,加強管理的法律保障,對進一步規範我省旅遊市場,使海南的旅遊事業得到更快、更好地發展起到積極的促進作用,使旅遊業在新的世紀為海南的經濟發展做出更大的貢獻。

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