《江蘇省規範性檔案制定和備案規定》在2009.04.12由江蘇省人民政府頒布。
基本介紹
- 中文名：江蘇省規範性檔案制定和備案規定
- 頒布單位：江蘇省人民政府
- 頒布時間：2009.04.12
- 實施時間：2009.06.01
規定全文,解讀,
規定全文
第一章 總則
第一條 為規範制定規範性檔案的活動，完善規範性檔案的備案制度，加強對規範性檔案的監督管理，維護社會主義法制的統一，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和國務院《規章制定程式條例》、《法規規章備案條例》等法律、法規，制定本規定。
第二條 規範性檔案的制定和備案，適用本規定。法律法規另有規定的，從其規定。
違反本規定製定的或者依照法律、法規規定應當公布但沒有公布的規範性檔案，不得作為實施行政管理的依據。
第三條 本規定所稱規範性檔案，是指除規章以外，由本省行政機關依照法定許可權和規定程式制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，並具有普遍約束力的各類檔案的總稱，包括政府規範性檔案和部門規範性檔案。
前款所稱本省行政機關（以下統稱制定機關），包括：
（一）地方各級人民政府；
（二）縣級以上地方人民政府所屬工作部門；
（三）縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關；
（四）法律、法規授權的組織。
地方各級人民政府設立的非常設機構，以及行政機關的內設機構、下設機構，不得制定規範性檔案。
第四條 規範性檔案的制定和備案，應當遵循下列原則：
（一）符合法定的許可權和程式，堅持依法行政，維護法制統一，保證政令暢通；
（二）體現行政機關權力與責任相統一，促進政府職能轉變和管理創新，提高行政效率；
（三）堅持以人為本，保障公民、法人和其他組織的合法權益；
（四）從實際出發，推動科學發展，促進社會和諧。
第五條 規範性檔案制定和備案工作，納入依法行政考核內容。
第二章 規範性檔案的制定
第六條 行政機關可以就其職權範圍內的事項，制定規範性檔案，但應當本著精簡、效能的原則予以控制。
依法可以制定規範性檔案的行政機關，由同級人民政府法制機構向社會公布。
第七條 涉及兩個以上行政機關職權範圍的事項，需要制定規範性檔案的，有關行政機關應當聯合制定規範性檔案。兩個以上行政機關聯合制定規範性檔案，應當明確其中的一個行政機關為主辦機關。
第八條 規範性檔案的名稱，可以根據需要稱“決定”、“辦法”、“規定”、“細則”、“意見”、“通告”等，但不得稱“條例”。
規範性檔案的用語應當準確、簡潔，條文內容應當明確、具體，具有可操作性。
法律、法規、規章已經明確規定的內容，規範性檔案原則上不作重複規定；上級規範性檔案已經明確規定的內容，下級規範性檔案也不再作重複規定。
除內容複雜的外，規範性檔案一般不分章、節。
第九條 行政機關制定規範性檔案以實施法律、法規、規章的相關規定為主，並不得創設下列事項：
（一）行政許可；
（二）行政處罰；
（三）行政強制；
（四）行政徵收徵用（法律、法規另有規定的除外）；
（五）機構編制事項和其他應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的事項。
規範性檔案為實施法律、法規、規章作出具體規定的，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利。
第十條 行政機關制定規範性檔案，應當根據實際需要進行立項審查或者編制年度計畫。
規範性檔案制定計畫，應當明確負責起草規範性檔案的部門、機構或者組織（以下統稱起草單位）。
規範性檔案制定計畫，由制定機關負責法制工作的機構（以下統稱制定機關的法制機構）負責擬訂，經制定機關批准後組織實施。
因形勢發展變化等原因，制定機關的法制機構可以對規範性檔案制定計畫提出進行相應調整的意見。
第十一條 起草規範性檔案，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取書面徵求意見和座談會、論證會、聽證會等多種形式。
鼓勵採用各種有利於擴大公眾有序參與的方式起草規範性檔案。
第十二條 起草政府規範性檔案，起草單位應當將規範性檔案草案送審稿及其說明和有關材料報送制定機關；起草部門規範性檔案，起草單位應當將規範性檔案草案送審稿及其說明和有關材料報送制定機關的法制機構。
前款所稱的說明，包括制定的必要性、擬規定的主要制度和措施、徵求意見的情況等內容；有關材料，包括制定依據、匯總的意見、聽證會筆錄、調研報告、有關參考資料等。
第十三條 規範性檔案草案送審稿，由制定機關的法制機構負責審核。審核的主要內容包括：
（一）內容是否合法，與其他相關規範性檔案是否協調一致；
（二）程式是否符合規定；
（三）主要制度和措施是否合理、可行；
（四）體例結構和文字表述是否規範。
第十四條 制定機關的法制機構對規範性檔案草案送審稿的審核，按照下列程式進行：
（一）初步審查；
（二）徵求和聽取意見；
（三）調研；
（四）協調；
（五）送審。
因突發公共事件等特殊情況，需要立即制定規範性檔案的，可以對前款規定的程式進行必要的調整。
第十五條 制定機關的法制機構經初步審查，發現報送規範性檔案草案送審稿的相關材料不符合本規定第十二條要求的，可以緩辦或者退回起草單位。
第十六條 對直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，或者存在重大意見分歧的規範性檔案草案送審稿，制定機關的法制機構應當通過網路、報紙等媒體向社會公開徵求意見，或者舉行聽證會。聽證會的組織，參照國務院《規章制定程式條例》第十五條的規定執行。
第十七條 有關行政機關對政府規範性檔案草案送審稿有不同意見的，由制定機關的法制機構進行協調；經協調，不能達成一致意見的，制定機關的法制機構應當將協調的有關情況和處理意見，報制定機關決定。
第十八條 制定機關的法制機構應當對規範性檔案草案送審稿進行修改完善，審核工作完畢後形成書面審核意見，並將審核完成的規範性檔案草案和書面審核意見提交制定機關，由制定機關常務會議或者辦公會議集體審議、決定。
經制定機關常務會議或者辦公會議集體審議通過的規範性檔案，由制定機關主要負責人簽署後，以制定機關檔案形式發布，並按照有關政府信息公開的規定，向社會公布。
前款所稱制定機關檔案形式，不包含制定機關的批覆、會議紀要等內部文種。
制定機關主要負責人簽署之日，即為規範性檔案發布之日。
第十九條 制定機關應當對規範性檔案統一編排文號。兩個以上行政機關聯合制定的規範性檔案，只標明主辦機關文號。
第二十條 規範性檔案應當明確施行日期。施行日期與公布日期的間隔期限，參照國務院《規章制定程式條例》第三十二條執行。
第二十一條 規範性檔案不溯及既往，但法律、法規、規章另有規定的特殊情形除外。
第三章 規範性檔案的備案
第二十二條 規範性檔案發布後，應當自發布之日起15日內，由制定機關依照下列規定向上級行政機關（以下統稱備案監督機關）報送備案：
（一）政府規範性檔案報上一級人民政府備案；
（二）部門規範性檔案報本級人民政府備案；
（三）縣級以上地方人民政府依法設立的派出機關制定的規範性檔案，報設立該派出機關的縣級以上地方人民政府備案；
（四）作為部門管理機構的法律法規授權組織制定的規範性檔案，報本級人民政府備案；
（五）實行垂直管理部門的下級機關制定的規範性檔案，同時報本級人民政府和上一級行政主管部門備案。
兩個以上行政機關聯合制定的規範性檔案，由主辦機關報送備案。
規範性檔案備案的具體監督關係，由政府法制機構按照本規定第六條第二款要求公布制定機關時，一併予以確定並公布。
第二十三條 備案監督機關的法制機構負責規範性檔案備案審查工作，履行備案審查監督職責。
報送縣級以上地方人民政府備案的規範性檔案，徑送該級人民政府的法制機構。
第二十四條 報送規範性檔案備案，應當提交備案報告、規範性檔案正式文本和制定說明（一式三份）。
規範性檔案有法律、法規、規章以外製定依據的，報送備案時，應當同時附具該制定依據一份。
報送規範性檔案備案，應當同時報送規範性檔案的電子文本。
第二十五條 報送規範性檔案備案，符合本規定第三條、第二十四條要求的，備案監督機關的法制機構予以備案登記；不符合本規定第三條要求的，不予備案登記；符合本規定第三條但不符合本規定第二十四條要求的，暫緩辦理備案登記。
暫緩辦理備案登記的，由備案監督機關的法制機構通知制定機關補充報送備案或者重新報送備案；補充或者重新報送備案符合規定的，予以備案登記。
第二十六條 制定機關應當在每年一月底之前，將本機關上一年度制定的規範性檔案目錄，報送備案監督機關的法制機構備查。
第二十七條 備案監督機關的法制機構對報送備案的規範性檔案，就下列事項進行審查：
（一）是否超越許可權；
（二）是否違反法律、法規、規章和政策規定，是否同其他規範性檔案相矛盾；
（三）具體規定是否適當；
（四）是否違反制定程式；
（五）其他應當予以審查的事項。
第二十八條 備案監督機關的法制機構審查規範性檔案時，認為需要有關部門或者地方人民政府提出意見的，有關機關應當在規定期限內回復；認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明。
第二十九條 備案監督機關的法制機構經審查發現報送備案的規範性檔案存在違法或者不當內容等問題的，按照下列規定予以處理：
（一）由備案監督機關的法制機構要求制定機關在規定時間內自行糾正，制定機關應當在規定期限內改正，並向備案監督機關的法制機構書面報告處理結果；制定機關無正當理由逾期未糾正的，由備案監督機關的法制機構制發《行政執法監督決定書》，責令制定機關限期糾正；仍拒不糾正的，由備案監督機關的法制機構提請備案監督機關決定撤銷或者改變；
（二）繼續執行可能造成嚴重後果的，在制定機關改正之前，備案監督機關的法制機構可以提請備案監督機關及時作出中止執行該規範性檔案部分或者全部內容的決定。
第三十條 下級政府規範性檔案與上一級部門規範性檔案之間有矛盾或者同級部門規範性檔案之間有矛盾的，由備案監督機關的法制機構進行協調，提出處理意見；涉及行政職責劃分的，還應當會同機構編制部門一起進行協調。
備案監督機關的法制機構認為報送備案的規範性檔案制定依據相互矛盾或者牴觸，同級人民政府無權處理的，應當向上一級人民政府法制機構報告，由上一級人民政府法制機構依法處理，或者提請有權機關處理。
第三十一條 公民、法人或者其他組織認為規範性檔案與法律、法規、規章相牴觸的，可以向備案監督機關提出書面審查建議，由備案監督機關的法制機構予以核實、研究並提出處理意見，按照規定程式處理。
對公民、法人或者其他組織提出的審查建議，備案監督機關的法制機構認為需要制定機關說明有關情況的，制定機關應當在規定期限內予以說明；認為需要有關部門或者地方人民政府提出意見的，有關機關應當在規定期限內回復。
制定機關對公民、法人或者其他組織提出修改或者撤銷其規範性檔案的書面建議，應當予以核實；發現本機關制定的規範性檔案確有問題的，應當予以修改或者撤銷。
第三十二條 制定機關不按照本規定要求將規範性檔案報送備案的，由備案監督機關的法制機構通知制定機關限期改正；情節嚴重的，由備案監督機關的法制機構給予通報批評。
對規範性檔案存在的問題拒不糾正、拖延糾正的，由備案監督機關的法制機構給予通報批評；情節嚴重、造成不良後果的，備案監督機關的法制機構可以提出處理建議，由制定機關的上級行政機關或者監察機關對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
第四章 規範性檔案的管理
第三十三條 制定機關應當每隔兩年對規範性檔案進行一次清理。對不符合法律、法規、規章規定，或者不適應經濟社會發展要求的規範性檔案，應當及時予以修改或者廢止。清理後繼續有效、廢止和失效的規範性檔案目錄，應當向社會公布。
第三十四條 制定機關應當開展規範性檔案制定後評估活動。規範性檔案制定後評估的具體辦法，按照國家和省有關規定執行。
第三十五條 制定機關應當定期對規範性檔案進行匯總或者彙編，並將匯總及彙編的情況告知本級政府法制機構。
制定機關應當建立和完善規範性檔案電子管理系統，便於公眾免費查詢、下載。
第三十六條 規範性檔案的制定機關和備案監督機關應當加強隊伍建設，保證機構設定、人員配備、經費安排、工作條件與工作任務相適應。
第五章 附則
第三十七條 規範性檔案的解釋，由制定機關負責，以規範性檔案的形式發布。
規範性檔案的解釋，與規範性檔案具有同等效力。
第三十八條 規範性檔案的修改、廢止和解釋程式，參照制定程式執行。
第三十九條 本規定自2009年6月1日起施行。1997年10月29日省人民政府印發的《江蘇省規範性檔案備案審查規定》同時廢止。
解讀
《江蘇省規範性檔案制定和備案規定》（以下簡稱《規定》）於2009年4月7日經省政府第29次常務會議通過，4月12日由羅志軍省長簽署，以規章形式（省政府第54號令）公布，將於2009年6月1日起施行。
這是我省在1997年以省政府檔案形式印發的《江蘇省規範性檔案備案審查規定》的基礎上，本著從源頭入手，全面規範規範性檔案制定、備案和管理的全過程，強化對規範性檔案監督的重要舉措。
一、制定《規定》勢在必行
長期以來，規範性檔案在我國行政管理領域占有非常重要的地位，是行政管理的重要依據之一，行政機關大量的行政行為是直接根據規範性檔案作出的。制定和實施規範性檔案，是各級人民政府特別是基層人民政府以及政府各有關部門經常性的基礎工作，也是行政管理的重要內容。通過制定和實施規範性檔案對行政事務進行及時有序地管理和規範，是行政機關行之有效的管理手段，在填補法律空白、增強法律規範的可操作性、提高行政管理效率、推進依法行政進程等方面都起到了重要而積極的作用。與此同時，與依法行政的要求相比，規範性檔案還存在許多不容忽視的問題。在我國尚未對規範性檔案的制定和監督作出專門而統一的法律規定的情況下，受行政機關長期依賴傳統的行政手段以及濫用制定權等因素的影響，實踐中，規範性檔案政出多門、數量龐大、底數不清，規範性檔案制定程式缺失、發布形式不規範、內容違法不當、監督管理不到位的現象仍時有發生。
隨著我國依法行政進程的不斷推進，對作為抽象行政行為的規範性檔案進行監督已擺上重要議事日程。國務院《全面推進依法行政實施綱要》將制定規範性檔案納入了制度建設的範疇，對規範性檔案的制定、評估和清理提出了要求，專門強調要加強對規範性檔案的監督。《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》進一步提出，要建立健全規範性檔案監督管理制度，並從規範性檔案制定許可權和發布程式、規範性檔案備案制度、規範性檔案定期清理制度三個方面分別作出了具體規定。我省1997年制定的《江蘇省規範性檔案備案審查規定》，沒有涉及規範性檔案制定和管理方面的內容，關於備案審查方面的規定也需要結合新要求和我省工作實際作出修訂，從加強對抽象行政行為的監督，維護社會主義法制統一，保障行政管理相對人合法權益，全面推進依法行政的需要出發，有必要對原有的規定進行全面的修訂，並以規章的形式重新制定發布。
二、規範性檔案的定義
目前，國家對於規範性檔案的概念沒有統一規定。實踐中，由於規範性檔案表現形式複雜多樣，在與一般行政公文的區分上普遍存在著難以準確界定的現象，影響對規範性檔案的有效監督。《規定》在本省原有規定的基礎上，綜合借鑑兄弟省市的規定，從主體的行政性、對象的外部性、內容的抽象性、程式的規定性、適用的強制性角度，在總則第三條第一款中對規範性檔案的內涵作出了原則規定，即：“本規定所稱規範性檔案，是指除規章以外，由本省行政機關依照法定許可權和規定程式制定，涉及公民、法人和其他組織權利義務，並具有普遍約束力的各類檔案的總稱，包括政府規範性檔案和部門規範性檔案。”這裡的“具有普遍約束力”，主要是指針對不特定的公民、法人和其他組織發布，且能夠反覆適用（最高法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條）。《規定》並在第二章“規範性檔案的制定”中，對規範性檔案的制定主體、程式、表現形式、發布方式等方面作出了具體規定，以便實踐中認定把握。如：《規定》第八條明確，規範性檔案的名稱，可以根據需要稱“決定”、“辦法”、“規定”、“細則”、“意見”、“通告”等，但不得稱“條例”。
三、規範性檔案的制定
1、制定主體。規範性檔案數量過多、監督乏力的一個重要原因是政出多門，因此需要對制定主體予以適當控制。一方面，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等規定，《規定》在第三條第二款具體明確了有權制定規範性檔案的行政主體範圍，包括：各級人民政府，縣級以上人民政府所屬工作部門，縣級以上人民政府依法設立的派出機關，法律、法規授權的組織。政府制定的規範性檔案，為政府規範性檔案，政府所屬工作部門、政府派出機關及法律、法規授權組織制定的規範性檔案，屬部門規範性檔案；另一方面，根據《規章制定程式條例》的立法精神，借鑑上海、四川等省市的規定，結合我省實際情況，《規定》第三條第三款明確，地方各級人民政府設立的非常設機構，以及行政機關的內設機構、下設機構，不得制定規範性檔案。在第六條中進一步明確，依法可以制定規範性檔案的行政機關，應當本著精簡、效能的原則予以控制。這是一個很重要的導向性要求。其主要精神是，能夠制定規章的，不予制定規範性檔案；以實施上級規定為主的，減少制定規範性檔案；可以通過縣級政府和垂直管理的上級機關制定規範性檔案的，部門和下級機關不予制定規範性檔案。從徵求意見和調研了解的情況來看，作出上述限制既是必需的，也是可行的。
2、制定程式、檔案內容及公布要求。《規定》參照《規章制定程式條例》的相關規定，就《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》著重強調的“聽取意見”、“合法性審查”、“集體討論決定”做了重點明確和細化。同時，根據《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》、《中華人民共和國政府信息公開條例》、《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》等規定，參照《規章制定程式條例》，對規範性檔案制定計畫、報送要求、內容限定、發布形式、公布方式、施行間隔時間等做了具體規定。如：《規定》第九條明確規定，行政機關制定規範性檔案以實施法律、法規、規章的相關規定為主，不得創設行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收徵用（法律、法規另有規定的除外）、機構編制事項和其他應當由法律、法規、規章或者上級行政機關規定的事項；規範性檔案為實施法律、法規、規章作出具體規定的，不得違法增加公民、法人或者其他組織的義務或者限制公民、法人或者其他組織的權利。再如，為貫徹落實規範性檔案必須公開的要求，便於社會各界對規範性檔案進行監督，《規定》結合我省開展行政權力網上透明運行工作的實踐，明確規定：未經公布的規範性檔案，不得作為實施行政管理的依據（第二條第二款）；依法可以制定規範性檔案的行政機關，由同級人民政府法制機構向社會公布（第六條第二款）；行政機關制定發布規範性檔案，要按照有關政府信息公開的規定，向社會公布（第十八條第二款）。
四、規範性檔案的備案
1、報備要求。根據《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》，《規定》將原有的《江蘇省規範性檔案備案審查規定》中省級機關10日、設區的市人民政府30日的報備期限，統一調整為15日。參照《法規規章備案條例》、《江蘇省各級人民代表大會常務委員會規範性檔案備案審查條例》等規定，吸收我省有關市縣的做法，結合無紙化辦公等實際情況，《規定》將報備材料由原來的備案報告、檔案正式文本一式五份，改為備案報告、檔案正式文本和制定說明一式三份，同時要求有法律、法規、規章以外製定依據的，應當附具制定依據一份，並報送規範性檔案的電子文本。
2、備案監督關係。針對實踐中存在的部分行政主體地位不明確、監督力度不夠等問題，為進一步理順和明晰層級關係，實施有效監督，《規定》對規範性檔案備案監督機關與制定機關之間的具體監督關係做了明確規定，建立了規範性檔案報備監督體系，並在第二十二條第三款規定，規範性檔案備案的具體監督關係，由政府法制機構在確認和公布制定主體時一併確定並公布。
3、行政管理相對人建議審查制度。隨著依法行政進程的深入推進，公民、法人或者其他組織的法律意識日漸提高，利益訴求日益強烈。《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》對該制度做出了原則規定，《規定》參照《法規規章備案條例》的相關規定，對該項制度的具體內容做出了設計，既考慮到充分保障行政管理相對人的合法權益，又體現了規範性檔案備案審查的主動性特徵。
五、規範性檔案的管理
該部分內容主要是關於規範性檔案定期清理制度的具體設計，以及規範性檔案內部管理的基本要求。建立和強化規範性檔案定期清理制度，是《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》提出的新舉措，對於保證規範性檔案合法有效，推進依法行政具有重要意義。強化對規範性檔案的日常管理，落實保障措施，是提高規範性檔案監督效能、最佳化管理手段、方便民眾監督的重要基礎和保證，實踐中還存在不少薄弱環節，亟待加強。
此外，規範性檔案監督管理工作涉及面廣，問題複雜，任務繁重，為了保證制度出台後能得到切實有效地組織實施，《規定》按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》、《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》精神，在第三十六條強調：規範性檔案的制定機關和備案監督機關應當加強隊伍建設，保證機構設定、人員配備、經費安排、工作條件與工作任務相適應。
