山西省人民政府發布、同意《山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案》。
各市、縣人民政府,省人民政府各委、廳,各直屬機構:
省人民政府同意《山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案》,現印發給你們,請結合實際,認真貫徹落實。
二〇〇七年三月三十一日
山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案
根據《國務院關於同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批覆》(國函〔2006〕52號),為了切實搞好試點工作,積累總結經驗,特制定本方案。
一、指導思想和基本原則
試點工作的指導思想:以科學發展觀為指導,從確保國家能源安全和推動山西地方經濟持續健康發展出發,認真貫徹國務院第133次常務會議精神,統籌研究推進管理體制、資源開發、安全生產、環境治理、煤礦轉產和煤炭城市轉型等各項工作,建立職責明確、相互協調、務實高效的行業管理體制和監管機制,進一步完善煤礦安全生產長效機制,培育具有活力、依法經營、承擔經濟和社會責任的市場主體,形成節約、合理的資源開發機制,構建不欠新賬、漸還舊賬的生態環境恢復補償機制,建立煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展援助機制,促進山西煤炭工業儘快步入資源回採率高、安全有保障、環境污染少、經濟效益好、全面協調和可持續的發展道路,為推進全國煤炭工業可持續發展提供經驗。
試點工作應堅持的原則:
――立足山西,著眼全局。試點工作要立足當前,著眼未來,將當前利益與長期發展相結合;立足山西,著眼全國,既要推動地方經濟可持續發展,更要確保國家能源安全。
――統籌考慮,周密安排。統籌考慮管理體制、資源開發、安全生產、環境治理、煤礦轉產和煤炭城市轉型等各個方面;統籌推進煤炭工業可持續發展與其他配套工作。
――積極穩妥,把握節奏。統籌考慮企業和社會的承受能力,逐步落實各項政策措施,推進相關改革,確保煤炭價格保持平穩和煤炭企業健康運行。
――突出重點,區別對待。要重點培育市場主體,著重解決生態環境破壞、資源浪費、枯竭煤礦轉產、煤炭城市轉型等突出問題,其中對於煤炭開採造成的新問題和歷史遺留問題應區別對待,在不欠新賬的同時,逐步消化歷史欠賬;對於不同煤種、不同類型的煤礦應區別對待。
二、政策措施
(一)加強煤炭行業巨觀管理
進一步理順健全煤炭行業管理體制。加強煤炭行業管理,科學確定職能,充實和加強煤炭管理力量,健全和完善管理制度,最佳化政策環境,加強對煤炭生產經營全過程的監督管理。具體的機構調整、職能配置及編制核定等事宜,由省編委專題研究審定。山西煤礦安全監察局依法履行國家監察的職能。
加強煤炭行業巨觀調控。按照國家巨觀調控政策和全省“十一五”煤炭發展規劃,山西省要率先實行煤炭生產總量控制,並建議國家在全國範圍內強化煤炭總量調控。省發展改革部門要結合國家煤炭行業巨觀調控,根據國民經濟發展、國家能源中長期發展規劃和“十一五”規劃,統籌國內外各種因素,合理確定山西煤炭產量等中長期規劃目標;省國土資源管理部門會同煤炭行業主管部門編制山西省煤炭資源勘查開發利用規劃,指導和規範全省煤炭資源的保護、勘查、開採和審批管理。省煤炭行業主管部門編制和實施山西省煤炭生產開發規劃。各級各部門要嚴格按照規劃,結合各自職能,加強對煤炭行業的具體調控,最佳化資源配置和煤炭開發布局,確保煤炭總量平衡和煤炭行業健康發展。
提高煤炭行業準入標準。資源整合後的礦井規模不低於30萬噸/年,新建礦井規模原則上不低於60萬噸/年,礦井採區回採率不低於國家標準。對於30萬噸/年以下的煤礦,不再辦理增層、擴界手續;對於礦區布局不合理的煤礦,採礦許可證到期後不再辦理延續手續。年產量30萬噸以上煤礦的礦長,以及安全、生產、機電副礦長和總工程師,必須具有中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱;30萬噸以下煤礦至少配備3名中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱的人員擔任領導職務。
改革完善煤炭運銷體制。在提高煤炭生產集中度的同時,要注重提高煤炭銷售集中度,尤其要提高地方中小煤礦的銷售集中度,避免無序競爭帶來的利益流失,真正變資源優勢為生產優勢和經濟優勢,提高全省煤炭整體效益。以煤炭工業可持續發展為目標,統籌煤炭企業改革、地方煤炭運銷體制改革、培育煤炭交易市場、建立煤炭交易中心等相關工作。
(二)完善煤礦安全生產長效機制
落實安全生產責任制。企業是安全生產的責任主體,政府是安全監管的責任主體。要進一步完善煤礦主要負責人對安全生產工作全面負責的企業安全責任體系。涉煤部門要按照各自的職能加強對煤礦乃至煤炭行業的安全管理、監督、監察。根據《工傷保險條例》和《安全生產許可證條例》的規定,強制實行煤炭工傷保險,將煤炭企業參加工傷保險作為頒發安全生產許可證的前置條件。
建立聯合執法機制。在省人民政府的領導下,由煤炭行業管理、煤礦安全監管、煤礦安全監察、勞動保障、國土資源、工商管理、公安等部門建立煤礦安全聯合執法制度。一是建立聯席會議制度。分析煤礦安全形勢,提出安全生產任務;研究安全生產重大政策,制定安全工作制度,明確部門職責,協調聯合執法要解決的重大問題。二是建立聯合檢查制度。對全省煤炭生產企業安全生產規章制度、安全設施、安全隱患、安全生產條件等進行聯合檢查,促進安全責任落實到位。三是建立聯合執法制度。對煤炭生產企業的違法、違規行為實施處罰。檢查中發現的煤礦違法、違規行為,按照職責劃分由相關部門查處的,要及時書面移送各部門,各級政府及相關部門要及時核實並查處,確保執法到位,形成強大合力。
提高安全生產技術水平。加強煤礦安全技術培訓和資質管理,煤礦井下人員必須經有資質的安全培訓機構培訓並考試合格,做到持證上崗;從事瓦斯檢查、井下爆破、安全檢查、主提升機操作、井下電鉗工、採煤機司機等煤礦特殊工種的人員必須具備國中以上文化程度,應經過職業培訓,並取得職業資格證書;政府相關部門要加強對煤礦全員培訓的日常監管,建立全員培訓管理制度,確保全員培訓的落實;加強安全專業學歷教育,著力培養安全專業人才和具有一定安全專業技能的管理人才;依託現有國有重點煤礦科技資源,建立面向中小煤礦的區域性煤礦安全生產技術服務中心;改善回採工作面支護條件,提高採煤機械化水平;改善安全技術裝備,加大安全投入,重點加大煤礦“一通三防”安全設備設施和瓦斯治理的投入;實現省、市、縣、礦四級聯網;鼓勵煤礦深入開展安全質量標準化活動,對達到一級標準的企業,減繳核定風險抵押金額度的30%,並優先進行驗收或免檢。
加強勞動用工管理。各級勞動保障部門要建立和完善煤礦招工登記和備案制度,並按國家有關法律規定要求煤礦與勞動者簽定勞動契約。煤礦招用的職工必須按照規定在當地勞動保障部門辦理招用工登記、備案手續,辦理社會保險,繳納保險費,做好就業前的安全教育培訓工作。對達不到要求的企業,限期進行整改;逾期未進行整改或仍達不到要求的,依法責令其停產整頓。制定並實施煤礦井下工人艱苦崗位津貼標準。
(三)深化煤炭企業改革
加快分離國有煤炭企業辦社會職能。根據國家有關政策,在徵收煤炭可持續發展基金的同時,同步分離國有煤炭企業辦社會職能,切實減輕企業負擔,培育具有競爭力的市場主體,確保煤炭工業可持續發展試點工作順利開展。將國有煤炭企業所屬的全日制普通中國小和公安等單位,按屬地原則移交所在市或縣級人民政府管理,實行一次性、成建制分離;將企業辦醫療機構、市政機構、消防機構、社區機構、生活服務單位等,按《山西省人民政府辦公廳轉發省國資委等部門關於國有企業改革配套檔案的通知》(晉政辦發〔2006〕33號)有關規定辦理,加快分離。
分離國有煤炭企業辦社會職能所需經費由省、市、縣各級人民政府負責籌集,主要通過地方分成的有償出讓地方煤礦過去無償獲得資源的礦業權價款和徵收的煤炭可持續發展基金解決。
加快培育和發展大型煤炭企業集團。依託三大煤炭基地建設,打破地域、行業和所有制界限,以資源資本化和產權制度改革為突破口,堅持“一個規劃礦區由一個開發主體開發,一個開發主體可以開發多個礦區”的原則,加強煤炭行業橫向、縱向聯合,實施資產重組和企業併購、託管,積極引導和鼓勵煤炭企業以資產化管理、股份制改造、集團化重組的方式,加快培育和發展大型煤炭企業集團,提高產業集中度和企業核心競爭力。鼓勵大型國有重點煤礦採取收購、兼併、控股、託管多種形式整合地方國有、鄉鎮煤礦,促使煤炭資源向優勢企業集中,促進大型煤炭企業發展,帶動中小型煤礦生產技術和管理水平的提高。力爭在“十一五”期間在全省形成大同煤礦集團公司、山西焦煤集團公司2個億噸級生產能力的特大型煤炭企業集團;陽泉煤業集團有限公司、潞安礦業集團有限公司、晉城無煙煤礦業集團有限公司、山西省煤炭運銷總公司、山西煤炭進出口集團公司、中國中煤能源集團公司平朔公司6個3000～5000萬噸級生產能力的大型煤炭企業集團。同時,集團內部要最佳化組織結構,創新管理體制和運行機制,建立規範的股東會、董事會、經理層和監事會,形成有效制衡的公司法人治理結構。
加快中小型煤礦股份制改造。按照現代企業制度的要求,加快中小煤礦股份制改造。有條件的市縣要以所在區域內市縣營骨幹礦井為龍頭,通過資源整合,對本區域內的中小型煤礦進行重組,組建千萬噸級以上的煤炭集團,提高產業集中度,提高煤礦管理水平,提高市場競爭力。到“十一五”末,全省煤礦個數控制在2500個以內。
(四)推進煤炭資源合理開發和有償使用
強化煤炭資源勘查開發規劃和礦業權管理。加強煤田地質勘探工作,建立煤炭資源戰略儲備制度。省國土資源管理部門會同發展改革部門、煤炭行業管理部門編制並實施礦產資源規劃和三大煤炭基地資源勘查開發利用規劃。省發展改革和煤炭行業管理部門負責組織編制煤炭礦區總體規劃,並報國家發展改革部門審批。省國土資源管理部門組織制定優質主焦煤及其他稀缺煤炭資源開發保護管理辦法,推進其保護性和集約型開發。強化煤炭資源規劃的指導和約束作用,規範煤炭資源的勘查、開發、保護及審批管理。
加強煤炭礦業權管理,嚴格執行國家規劃礦區管理制度,加快完成全省12個國家規劃礦區內礦業權設定方案的報批工作。組織開展其餘煤炭礦產地的礦業權設定方案編制、審批工作。凡新設定煤炭礦業權,一律根據礦業權設定方案進行;凡礦業權設定方案未經批准的,一律不得設定新的煤炭礦業權。除規定情形外,新設立的煤炭礦業權原則上採用招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。不再設定由社會投資的普查程度及以下的探礦權,已經取得的要按期提交普查報告,逾期不提交的不再受理探礦權延續登記申請。完善國家規劃礦區礦產督察員制度。
全面推行煤炭礦業權有償取得制度。對新設立的煤炭礦業權,按照“統一規劃、集中開發、一次置權、分期付款”的原則,一律實行有償出讓。對國有地方煤礦、非國有煤礦現已無償取得的礦業權,要結合資源整合、兼併重組和股份制改造,在2008年年底以前全部實現有償使用。新設立的礦業權以市場競爭方式出讓的,以評估機構按照礦業權價款評估標準所評估的結果為依據,由省國土資源管理部門以招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓。以協定方式出讓的,出讓價款比照同類條件下的市場價確定,由省國土資源管理部門會同同級發展改革部門組織協定出讓工作。國有重點煤炭企業對其現有礦井周邊由國家出資勘查形成的礦產地,同等條件下具有優先受讓權。
煤炭探礦權價款以國土資源部規定為依據進行評估,採取貨幣繳納方式,繳納期限最長不得超過2年。煤炭採礦權價款以國土資源部規定的評估標準和方法為依據進行評估,具體出讓標準由省人民政府根據煤炭品種、質量、煤田賦存、礦山區位等進行調整。新設煤炭採礦權價款採取貨幣繳納方式,新設煤炭採礦權價款的繳納期限最長不得超過10年。煤炭礦業權價款按照管理許可權,原則上由審批登記管理機關負責徵收,但參與煤炭資源整合和有償使用煤礦的採礦權價款由縣級國土資源管理部門代收,市營國有(含市管)煤礦的採礦權價款由市級國土資源管理部門負責代收。
合理分配礦業權收益。有償出讓煤炭礦業權取得的價款,由中央政府和山西省人民政府按2:8比例分成。其中,山西省所得部分分配比例為:以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓取得的採礦權價款,由省國土資源管理部門直接徵收,價款收入按照省、市、縣7:1:2比例分成;委託市級國土資源管理部門出讓的,由市級國土資源管理部門徵收,價款收入按照省、市、縣6:2:2比例分成。在煤炭資源整合和有償使用工作中,以協定方式出讓取得的採礦權價款,按照省、市、縣3:2:5比例分成;以市場競爭方式出讓取得的採礦權價款,按照省、市、縣2:3:5比例分成。煤炭礦業權價款地方各級留成部分除用於煤炭資源勘查、保護和管理支出外,主要用於解決因採煤引起的生態環境破壞和國有企業辦社會等歷史遺留問題,以及關閉合法礦井的補償支出等。對山西原國有地方煤礦、非國有煤礦已無償取得礦業權的資源,其礦業權價款中央分成部分用於支持山西煤炭工業發展。
切實推進煤炭資源整合。全面組織制定產煤縣煤炭資源整合方案。對位於重要水源地、風景名勝區和文物保護區、城市規劃區、交通樞紐區域的煤礦,以及不符合產業政策要求的部分高硫(含硫量3%以上)和高灰(灰分含量40%以上)的煤礦,一律予以關閉,其資源不得參與整合;主要產煤縣核定生產能力9萬噸/年以下(邊角礦除外)、證照不全、經整改仍不具備安全生產條件、不具備採煤方法改革條件、不符合環保要求、布局不合理的煤礦,一律予以關閉,其資源可以參與整合。經過煤炭資源整合後的煤礦,只能由一個法人主體經營,必須實現壁式開採,達到一礦一證一井、兩個安全出口、全負壓通風等安全生產條件。
(五)規範徵收(提取)、合理使用煤炭工業可持續發展相關基金(資金)
為形成提高煤炭資源回採率的內在促進機制,建立生態環境恢復補償機制和煤炭城市轉型、重點煤炭接替產業發展援助機制,從而促進煤炭工業可持續發展,促進產煤地區經濟和社會的協調發展,對山西省境內所有煤炭生產企業統一徵收煤炭可持續發展基金,設立礦山環境治理恢復保證金和煤礦轉產發展資金。
規範徵收煤炭可持續發展基金。徵收範圍:山西省行政區域內,從事煤炭開採的所有生產企業。徵收標準:按動用(消耗)資源儲量、區分不同煤種,確定適用煤種徵收標準為,動力煤?5―15元/噸?、無煙煤10―20元/噸、焦煤15―20元/噸。計征辦法:礦井基金月徵收額=適用煤種徵收標準×礦井核定產能規模調節係數×礦井當月原煤產量;企業基金月徵收額=所屬各個礦井基金月徵收額之和。其中,具體適用煤種徵收標準由省煤炭工業可持續發展試點工作領導組組織省財政廳、省發展改革委、省經委、省煤炭局、省國土資源廳等部門,根據山西省礦區總體規劃,按煤種、煤質、資源賦存條件及煤炭市場價格變動情況,適時提出區域性適用煤種徵收標準,報省人民政府批准後公布執行。
加強煤炭可持續發展基金管理。煤炭可持續發展基金徵收主體為省人民政府。省財政部門負責基金的徵收和預算管理,省發展改革部門負責基金使用的綜合平衡和計畫管理,省人民政府相關部門負責本行業領域項目的組織和實施。省煤炭工業可持續發展試點工作領導組負責協調解決基金徵收、使用中存在的重大問題。省財政部門委託省地方稅務局具體組織基金徵收工作。根據山西實際情況,地稅部門可委託相關單位進行查驗補征。各級基金收支納入同級財政預算管理,按《國務院關於投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)和政府投資管理要求,編制收支計畫,納入年度國民經濟和社會發展計畫及投資計畫總盤子管理,嚴格執行收支兩條線制度。
科學合理使用煤炭可持續發展基金。煤炭可持續發展基金主要用於單個企業難以解決的跨區域生態環境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業發展、解決因採煤引起的社會問題。其中,跨區域生態環境治理主要內容包括:煤炭開採所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染;大氣污染和煤矸石污染;植被破壞、水土流失、生態退化;土地破壞和沉陷引起的地質災害等。支持資源型城市、產煤地區轉型和重點接替產業發展主要包括:重要基礎設施;符合國家產業政策要求的煤化工、裝備製造、材料工業、旅遊業、服務業、高新技術產業、特色農業等。解決因採煤引起的社會問題包括:分離企業辦社會;棚戶區改造;與煤炭工業可持續發展密切相關的科技、教育、文化、衛生、就業和社會保障等社會事業發展。基金用於以上三個方面的支出,原則上按50%、30%、20%的比例安排。具體支出使用方案,由省財政廳、省發展改革委商有關部門綜合平衡提出意見。
建立礦山環境治理恢復保證金制度。山西省境內所有煤炭生產企業應依據礦井設計服務年限或剩餘服務年限,按噸煤10元分年按月提取礦山生態環境治理恢復保證金(以下簡稱保證金),按“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”的原則管理。經省人民政府批准,省屬國有重點等煤炭開採企業,由企業設立保證金專戶儲存,專款專用,接受政府有關職能部門監督。其他煤炭開採企業,其保證金由煤炭可持續發展基金代征機構監交入同級財政部門專戶儲存。
由企業專戶儲存保證金的煤炭企業,其環境治理方案經政府相關部門批准後,由企業組織實施,環境治理恢復後由政府環保行政部門組織相關部門驗收。在財政部門專戶儲存保證金的其他煤炭開採企業使用保證金時,企業按照治理方案提出項目實施計畫申請,經同級環保部門及相關部門審查同意,並按要求完成治理任務的,資金由財政部門按項目進度直接拔付企業。對未完成環境恢復治理任務的,由相關部門監察監管,發出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的,由同級人民政府向社會公開招標進行治理恢復,費用從治理恢復範圍內的企業的保證金中支付。
對終止經營或關閉清算的煤炭企業,已提取保證金有結餘的,其環境恢復治理經環保等有關部門評定達標的,財政部門將保證金返還企業,企業作為清算收益處理;經評定未達標的,結餘資金由政府通過社會公開招標方式,繼續用於環境治理恢複方案的實施。
合理提取和管理煤礦轉產發展資金。山西境內所有煤炭生產企業要建立煤礦轉產發展資金。轉產發展資金“成本列支,自提自用,專款專用,政府監督”。煤礦轉產發展資金根據原煤產量,按月提取,提取標準為5元/噸。煤礦轉產發展資金的使用實行項目管理制度,主要用於煤炭企業轉產、職工再就業、職業技能培訓和社會保障等。企業轉產資金的使用,由政府相關職能部門監管。對無力單獨進行轉產項目實施的小型煤炭企業,可由當地政府組織轉產項目的實施,轉產資金按股份享受權益。對終止經營的煤炭企業,已提取轉產發展資金有結餘的,應首先用於本企業的職工安置,職工安置完成後仍有結餘的,補交所得稅後企業作為清算收益處理。
不斷完善煤炭生產企業成本核算。科學界定煤炭企業成本和費用支出範圍,構建科學、合理的煤炭成本核算新體系,逐步實現煤炭開採外部成本內在化,完善煤炭價格市場形成機制。現階段應在現行成本項目中增加資源、環境和生態成本及轉產成本。企業繳納或提取的礦業權價款、煤炭可持續發展基金、礦山環境治理恢復保證金、煤礦轉產發展資金計入生產成本,按有關會計準則進行處理。
(六)建立煤炭開採生態環境恢復補償機制
按照“統籌兼顧、突出重點,預防為主、防治結合,過程控制、綜合治理”的原則,加強產煤地區生態環境恢復治理,建立健全煤炭開採生態補償機制,構築煤炭開發的“事前防範、過程控制、事後處置”三大生態環境保護防線,做到“漸還舊帳,不欠新帳”,爭取用10年左右時間使全省礦區生態環境明顯好轉。
編制產煤地區生態環境綜合治理規劃,有序推進礦區生態建設。在詳細調查全省煤炭開採生態環境破壞狀況的基礎上,由省環保部門牽頭組織有關部門編制《山西省煤炭開採生態環境恢復治理規劃》,省發展改革部門綜合平衡報省人民政府批准後實施。各市、縣人民政府、各煤炭企業分別組織編制本行政區域、本企業煤炭開採生態環境恢復治理規劃和方案。各市煤炭開採生態環境恢復治理規劃報省相關主管部門審核,由省發展改革、環保部門綜合平衡後審批,其餘由市級相關部門按程式審批。強化規劃管理,所有煤炭開採生態環境恢復治理項目必須納入各級各部門的環境治理規劃。
煤炭開採生態環境恢復治理的內容主要包括:地表沉陷治理、煤矸石治理、水資源保護、土地復墾、水土保持、礦區造林綠化、植被恢復、生物多樣性保護、煤場和集運站除塵、污水處理和中水回用、礦區居民環境條件改善、生態環境監管能力建設等。
依照國家制定的生態環境恢復治理的標準和要求,全省煤炭開採生態環境恢復治理項目總投資按10年期規劃,需資金1400億元左右,規劃期內通過礦山環境治理恢復保證金、煤炭可持續發展基金、煤炭兩權價款等渠道共可籌集1000億元左右,約400億元資金缺口需通過中央財政轉移支付、地方政府投入解決,同時要鼓勵引導民間資本參與煤礦生態環境恢復治理工程。抓好煤炭開採的生態環境治理重點項目。其中,對於企業負責治理的生態環境問題,如礦井廢水處理、煤矸石治理、除塵防治、礦區植被恢復、造林綠化和水土保持等項目,由企業利用生態環境恢復治理保證金實施。對於企業無法解決的區域生態環境問題,如較大範圍採煤地表沉陷、水系破壞、林木損毀、礦區生態恢復治理等項目,由政府利用煤炭可持續發展基金等負責組織實施。使用政府資金的項目,按《國務院關於投資體制改革的決定》要求,嚴格實行政府投資項目審批制,由環保等有關部門實施監督。項目建設實行工程項目法人負責制、招投標制、工程建設監理制和契約管理制管理。
強化事前防範和過程控制,構建煤炭開採環境污染與生態破壞防治機制。嚴格執行《中華人民共和國環境影響評價法》,強化全省煤炭開發規劃和建設項目環境影響評價工作,具體制定煤炭開發環境影響評價的內容、標準和規範。從區域生態環境安全形度出發,合理確定全省煤炭生產規模、布局、開採時段,劃定禁采、限採區。要嚴格禁止有可能誘發嚴重生態衰退和環境災難的採礦活動,建立起長期有效的防範和規避機制。
強化煤炭開發過程控制,實行礦區生態質量季報制度和煤炭企業生態環境保護年度審核制度。建立環境監理制度,加強對煤炭開採活動的環境監理,預防和減少環境污染與生態破壞。新建和已投產各類煤炭生產企業必須提交規範的環境影響報告書,作為發放生產許可證的條件。新建和已投產各類煤炭生產企業必須按照環境影響評價批覆要求,制定礦山生態環境保護與綜合治理方案,並經環保部門審批後實施。煤礦生態建設、環境保護工程要與生產設施同時設計、同時施工、同時投產使用。煤礦閉坑時,必須提交生態環境恢復治理評估報告書,經環保部門驗收合格後,方可辦理有關手續。
強化礦區生態環保能力建設,完善煤炭開採生態環境恢復治理保障體系。加強煤礦開採生態環境監測監理能力建設。加強礦區生態環境遙感監測與科學研究,重視生態環境恢復治理項目可行性研究、投資及工程實施效果的技術審核與評估。建設以遙感和地面觀測站相結合,野外核查與室內糾正相補充的礦區生態環境綜合監測體系。將生態監測和生態質量評價納入環保等有關部門的日常監管工作中,全面及時掌握煤炭開採生態環境質量現狀及動態變化情況。
推進煤炭開採生態環境恢復治理法制化建設。組織擬定《山西省煤炭開採生態環境保護管理條例》,提高生態環境恢復治理的法制化水平,統籌協調礦區生態建設與城市化、新農村建設、生態村建設、工業反哺農業、生態移民等。
(七)加快煤礦轉產、煤炭城市(地區)轉型
加大轉產轉型力度。按照建設國家新型能源和工業基地的戰略部署,以科學發展觀為指導,以培育新的支柱產業和接替產業為目標,以資源型城市為主、重點產煤縣和大型煤炭企業集團為重點,調整產業結構,延伸產業鏈條,建設產業園區,發展非煤產業,安置煤炭企業下崗職工再就業,分重點、分步驟實現煤炭城市(地區)轉型和煤炭企業轉產。力爭到2015年,通過自主發展和吸引外資,煤炭城市(地區)各培育2～3個新的支柱產業,非煤產業工業增加值比重提高到60～70%。大型煤炭企業集團通過延伸產業鏈,提高煤炭加工轉化率,非煤產業比重達到50%以上。因資源枯竭關閉礦井的下崗職工和企業冗員,通過再就業培訓和自謀職業,基本實現轉崗就業。
“十一五”期間,要堅持高起點、高標準的要求,在整合中小煤炭企業資源的前提下,建設一批安全高效的現代化接替礦井,提高煤炭產業的技術水平,提高產業控制力和集中度;加快煤電一體化進程,大力發展坑口電站,鼓勵發展煤泥、煤矸石等低熱值燃料綜合利用電廠和熱電聯產電廠建設,鼓勵發展裝備製造業、材料工業。延伸產業鏈條,大力推進煤化工、煤層氣和伴生資源開發利用產業的發展。做大做強尿素、甲醇、乙炔、焦油加工產業,新建一批重點項目,建設煤炭間接液化等煤基液體替代燃料示範項目。扶持煤層氣開發利用企業,開展液化煤層氣、二甲醚、瓦斯提純、瓦斯發電、加氣站工程、城市管網改造等項目建設。加快與煤炭共伴生的鋁土礦、高嶺土、粘土礦的開發利用,充分發揮煤炭城市(地區)資源與能源的雙重優勢,推進大型煤炭企業實現產業擴張;加快第三產業和復墾農業發展,結合城市基礎設施建設、城市改造、棚戶區改造、沉陷區治理,發展現代物流業、服務業和復墾農業、林牧業、養殖業等特色產業發展。
按照“布局集中、用地集約、產業集聚、管理集成、良性循環”的要求,重點建設同煤塔山工業園等一批循環經濟園區和轉產開發園區,為煤炭城市(地區)和煤炭企事業搭建轉型、轉產平台。
為加快推進煤炭企業轉產、煤炭城市(地區)轉型,要結合國家促進中部地區崛起的政策措施,爭取政策扶持。煤炭城市利用報廢礦區土地設立的轉產開發園區,優先審批用地計畫,優先給予項目核准;對原煤炭部屬大型國有煤炭企業下放地方前因利潤總承包而導致的長期貸款利息,記入遞延資產停息掛帳,對欠交利息形成的金融資產股權進行縮水。
積極鼓勵煤礦企業轉產職工再就業。進一步加快對資源枯竭礦井的破產力度,優先將煤炭城市(地區)枯竭煤礦列入破產計畫,解決資源枯竭型礦井職工的安置和基本生活保障問題;鼓勵破產企業職工集資回購本企業清算資產,對破產企業資源和資產進行再開發,解決資源枯竭礦井破產企業職工下崗再就業問題;比照《國務院關於同意東北地區廠辦大集體改革試點工作指導意見的批覆》(國函〔2005〕88號),推進國有煤炭企業廠辦大集體的改革;對安置煤礦轉崗人員就業的企業按規定實行稅收與信貸優惠,鼓勵轉崗,支持培訓與創業。要加強資源枯竭城市勞動力市場建設,加大下崗失業人員再就業的扶持力度;完善工傷保險政策標準體系,逐步將工作保險制度實施之前的“老工傷”人員納入工傷保險。
(八)加強煤礦人才教育和培養
加強煤礦人員技能培訓工作。用五年時間對全省煤礦管理人員普遍培訓一次,並從第三年起開始對已培訓人員進行每兩年一次的復訓;對國有重點煤礦和地方國有煤礦現有專業技術人員,進行為期一個月的知識更新培訓,鄉(鎮)煤礦技術崗位的技術人員,進行為期3個月的專業知識培訓,每兩年復訓一次,達到上崗標準,取得相應職業資格證書;對新從業工人嚴格執行先培訓、後上崗的就業準入標準,進行4個月的培訓,達到上崗標準,從根本上提高從業人員的基本素質。
建立健全省、市、縣(市、區)、礦四級培訓網路體系,根據煤炭企業需求合理布局培訓機構。由勞動主管部門對各級培訓機構進行統一管理和業務指導,加強全省煤炭行業培訓機構資質認證,明確培訓機構基礎設施、組織機構、教師配備、教學管理、培訓質量、後勤管理等環節的建設標準。提高培訓質量,對培訓設施、師資、培訓大綱、培訓計畫、教材、培訓檔案進行定期測評和評定。建立和完善煤礦培訓工作的監督機制和獎懲制度。
加大煤礦人才培養。適應山西煤炭工業當前和長遠發展的要求,以煤炭工業可持續發展為出發點,以培養煤炭企事業單位科技創新型人才、技術套用型人才和技能型人才為著力點,採取有力措施,挖掘煤炭院校、技工學校、培訓機構的潛力,加強煤炭專業人才培養工作,不斷提高我省煤炭行業人才培養能力和水平。建立有效的人才培養機制和人才使用機制,為山西煤炭工業可持續發展提供強大的人才支撐。根據我省煤炭企業對人才的需求,未來五年,面向科研院所、煤炭類院校以及大型煤炭企業,培養和引進碩士以上的高級人才2000名,每年培養本專科專業學生6000名,中等職業學校學生10000名,本、專科成人學歷教育1000名。“十二五”期間,在此基礎上,力爭培養更多的人才。
選擇省內山西大學、太原理工大學、太原科技大學、大同大學以及煤科總院太原分院、中科院太原煤化工研究院、省社科院等和省外中國礦業大學等煤炭院校和科研機構,定向為我省培養煤炭專業人才。加強山西煤炭專業人才培養基地建設,加強煤炭院校和培訓基地的基礎設施建設。由煤炭企業設立“煤礦相關專業學生定向培養獎學金”,用於獎勵學習煤礦相關專業、畢業後願意到煤炭企業就業的學生,解決學生的部分學費和部分生活補助。
培養招生計畫要優先面向煤礦企業優秀青年和礦工子弟,採取“對口單招,訂單培養”的方式。積極向教育部申請單獨招生政策,擴大煤炭相關專業高職專科學生“專升本”錄取比例。
三、組織領導和保障機制
(一)加強領導,落實責任
成立山西省煤炭工業可持續發展試點工作領導組及其辦公室,由省長任領導組組長,對煤炭工業可持續發展重大事宜進行協調,統籌協調各相關規劃和方案。領導組辦公室設在省發展改革委,由省相關部門人員組成,內設體制工作組、資源工作組、安全工作組、環境工作組、轉產發展工作組。領導組辦公室負責領導組的日常事務,具體協調各部門、各市,與國家煤炭工業可持續發展政策研究及試點工作協調小組銜接,與各部委溝通匯報,組織專家對一些涉及全局性的重大問題進行研究。設立專家組,負責試點政策研究制定、諮詢論證和總結完善等工作,為有關政策在全國推廣奠定基礎。
在此基礎上,各市也要成立相應的機構,切實加強領導,強化組織保障。各市各部門要講大局、講紀律,把這項工作擺在重要議事日程,以高度的責任感和使命感加以推進。要結合本地實際,制定周密細緻、操作性強的實施方案,編制生態環境治理恢復、資源型城市和產煤地區轉型、重點接替產業發展,以及與煤炭工業可持續發展相關的其他社會事業發展規劃;建立完善工作機制,細化分解工作任務;按照職能界定,嚴格明確各項政策責任主體,落實到各個具體部門,並且由政府分管領導負責。
(二)精心安排,密切配合
在我省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點,不僅涉及多個部門,而且任務繁重、緊迫。為此,要明確各項工作的時間安排,把握進度,搞好銜接。尤其要在明確責任的前提下,根據實際情況有步驟地出台各項政策及其配套措施。與此同時,要與實施煤炭工業“三大戰役”、“藍天碧水”工程等其他方面的工作進行有效銜接,以取得相得益彰的效果。
(三)強化保障,紮實推進
一是針對試點工作中可能出現的問題,做好應對預案。如分離國有煤炭企業辦社會職能中可能出現的社會穩定問題、煤炭可持續發展基金政策和資源有償使用政策實施過程中可能出現的利益分配問題等等,要建立起有效溝通和信息反饋機制,及時發現問題,解決矛盾,確保礦區的社會穩定,確保試點工作的有序進行。
二是加強市場價格監測,確保煤炭價格平穩。保持煤炭市場價格基本穩定和煤炭企業健康平穩運行是這次煤炭工業可持續發展政策措施試點工作成功的重要標誌。為此,有關部門要建立煤炭企業運行監測機制、信息專報和定期召開會議制度。
三是研究制定試點工作計畫和年度工作計畫,增強工作的主動性。要通過細化目標、分解責任、組織實施、檢查督促等,促進各項工作的順利深入開展。
四是建立重大問題及時跟蹤研究制度,增強工作的預見性。對一些涉及全局性的重大問題,組織省內外有關專家及時進行研究,提出對策建議。
省人民政府同意《山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案》,現印發給你們,請結合實際,認真貫徹落實。
二〇〇七年三月三十一日
山西省煤炭工業可持續發展政策措施試點工作總體實施方案
根據《國務院關於同意在山西省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點意見的批覆》(國函〔2006〕52號),為了切實搞好試點工作,積累總結經驗,特制定本方案。
一、指導思想和基本原則
試點工作的指導思想:以科學發展觀為指導,從確保國家能源安全和推動山西地方經濟持續健康發展出發,認真貫徹國務院第133次常務會議精神,統籌研究推進管理體制、資源開發、安全生產、環境治理、煤礦轉產和煤炭城市轉型等各項工作,建立職責明確、相互協調、務實高效的行業管理體制和監管機制,進一步完善煤礦安全生產長效機制,培育具有活力、依法經營、承擔經濟和社會責任的市場主體,形成節約、合理的資源開發機制,構建不欠新賬、漸還舊賬的生態環境恢復補償機制,建立煤炭企業轉產、煤炭城市轉型發展援助機制,促進山西煤炭工業儘快步入資源回採率高、安全有保障、環境污染少、經濟效益好、全面協調和可持續的發展道路,為推進全國煤炭工業可持續發展提供經驗。
試點工作應堅持的原則:
――立足山西,著眼全局。試點工作要立足當前,著眼未來,將當前利益與長期發展相結合;立足山西,著眼全國,既要推動地方經濟可持續發展,更要確保國家能源安全。
――統籌考慮,周密安排。統籌考慮管理體制、資源開發、安全生產、環境治理、煤礦轉產和煤炭城市轉型等各個方面;統籌推進煤炭工業可持續發展與其他配套工作。
――積極穩妥,把握節奏。統籌考慮企業和社會的承受能力,逐步落實各項政策措施,推進相關改革,確保煤炭價格保持平穩和煤炭企業健康運行。
――突出重點,區別對待。要重點培育市場主體,著重解決生態環境破壞、資源浪費、枯竭煤礦轉產、煤炭城市轉型等突出問題,其中對於煤炭開採造成的新問題和歷史遺留問題應區別對待,在不欠新賬的同時,逐步消化歷史欠賬;對於不同煤種、不同類型的煤礦應區別對待。
二、政策措施
(一)加強煤炭行業巨觀管理
進一步理順健全煤炭行業管理體制。加強煤炭行業管理,科學確定職能,充實和加強煤炭管理力量,健全和完善管理制度,最佳化政策環境,加強對煤炭生產經營全過程的監督管理。具體的機構調整、職能配置及編制核定等事宜,由省編委專題研究審定。山西煤礦安全監察局依法履行國家監察的職能。
加強煤炭行業巨觀調控。按照國家巨觀調控政策和全省“十一五”煤炭發展規劃,山西省要率先實行煤炭生產總量控制,並建議國家在全國範圍內強化煤炭總量調控。省發展改革部門要結合國家煤炭行業巨觀調控,根據國民經濟發展、國家能源中長期發展規劃和“十一五”規劃,統籌國內外各種因素,合理確定山西煤炭產量等中長期規劃目標;省國土資源管理部門會同煤炭行業主管部門編制山西省煤炭資源勘查開發利用規劃,指導和規範全省煤炭資源的保護、勘查、開採和審批管理。省煤炭行業主管部門編制和實施山西省煤炭生產開發規劃。各級各部門要嚴格按照規劃,結合各自職能,加強對煤炭行業的具體調控,最佳化資源配置和煤炭開發布局,確保煤炭總量平衡和煤炭行業健康發展。
提高煤炭行業準入標準。資源整合後的礦井規模不低於30萬噸/年,新建礦井規模原則上不低於60萬噸/年,礦井採區回採率不低於國家標準。對於30萬噸/年以下的煤礦,不再辦理增層、擴界手續;對於礦區布局不合理的煤礦,採礦許可證到期後不再辦理延續手續。年產量30萬噸以上煤礦的礦長,以及安全、生產、機電副礦長和總工程師,必須具有中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱;30萬噸以下煤礦至少配備3名中專以上學歷或助理工程師以上技術職稱的人員擔任領導職務。
改革完善煤炭運銷體制。在提高煤炭生產集中度的同時,要注重提高煤炭銷售集中度,尤其要提高地方中小煤礦的銷售集中度,避免無序競爭帶來的利益流失,真正變資源優勢為生產優勢和經濟優勢,提高全省煤炭整體效益。以煤炭工業可持續發展為目標,統籌煤炭企業改革、地方煤炭運銷體制改革、培育煤炭交易市場、建立煤炭交易中心等相關工作。
(二)完善煤礦安全生產長效機制
落實安全生產責任制。企業是安全生產的責任主體,政府是安全監管的責任主體。要進一步完善煤礦主要負責人對安全生產工作全面負責的企業安全責任體系。涉煤部門要按照各自的職能加強對煤礦乃至煤炭行業的安全管理、監督、監察。根據《工傷保險條例》和《安全生產許可證條例》的規定,強制實行煤炭工傷保險,將煤炭企業參加工傷保險作為頒發安全生產許可證的前置條件。
建立聯合執法機制。在省人民政府的領導下,由煤炭行業管理、煤礦安全監管、煤礦安全監察、勞動保障、國土資源、工商管理、公安等部門建立煤礦安全聯合執法制度。一是建立聯席會議制度。分析煤礦安全形勢,提出安全生產任務;研究安全生產重大政策,制定安全工作制度,明確部門職責,協調聯合執法要解決的重大問題。二是建立聯合檢查制度。對全省煤炭生產企業安全生產規章制度、安全設施、安全隱患、安全生產條件等進行聯合檢查,促進安全責任落實到位。三是建立聯合執法制度。對煤炭生產企業的違法、違規行為實施處罰。檢查中發現的煤礦違法、違規行為,按照職責劃分由相關部門查處的,要及時書面移送各部門,各級政府及相關部門要及時核實並查處,確保執法到位,形成強大合力。
提高安全生產技術水平。加強煤礦安全技術培訓和資質管理,煤礦井下人員必須經有資質的安全培訓機構培訓並考試合格,做到持證上崗;從事瓦斯檢查、井下爆破、安全檢查、主提升機操作、井下電鉗工、採煤機司機等煤礦特殊工種的人員必須具備國中以上文化程度,應經過職業培訓,並取得職業資格證書;政府相關部門要加強對煤礦全員培訓的日常監管,建立全員培訓管理制度,確保全員培訓的落實;加強安全專業學歷教育,著力培養安全專業人才和具有一定安全專業技能的管理人才;依託現有國有重點煤礦科技資源,建立面向中小煤礦的區域性煤礦安全生產技術服務中心;改善回採工作面支護條件,提高採煤機械化水平;改善安全技術裝備,加大安全投入,重點加大煤礦“一通三防”安全設備設施和瓦斯治理的投入;實現省、市、縣、礦四級聯網;鼓勵煤礦深入開展安全質量標準化活動,對達到一級標準的企業,減繳核定風險抵押金額度的30%,並優先進行驗收或免檢。
加強勞動用工管理。各級勞動保障部門要建立和完善煤礦招工登記和備案制度,並按國家有關法律規定要求煤礦與勞動者簽定勞動契約。煤礦招用的職工必須按照規定在當地勞動保障部門辦理招用工登記、備案手續,辦理社會保險,繳納保險費,做好就業前的安全教育培訓工作。對達不到要求的企業,限期進行整改;逾期未進行整改或仍達不到要求的,依法責令其停產整頓。制定並實施煤礦井下工人艱苦崗位津貼標準。
(三)深化煤炭企業改革
加快分離國有煤炭企業辦社會職能。根據國家有關政策,在徵收煤炭可持續發展基金的同時,同步分離國有煤炭企業辦社會職能,切實減輕企業負擔,培育具有競爭力的市場主體,確保煤炭工業可持續發展試點工作順利開展。將國有煤炭企業所屬的全日制普通中國小和公安等單位,按屬地原則移交所在市或縣級人民政府管理,實行一次性、成建制分離;將企業辦醫療機構、市政機構、消防機構、社區機構、生活服務單位等,按《山西省人民政府辦公廳轉發省國資委等部門關於國有企業改革配套檔案的通知》(晉政辦發〔2006〕33號)有關規定辦理,加快分離。
分離國有煤炭企業辦社會職能所需經費由省、市、縣各級人民政府負責籌集,主要通過地方分成的有償出讓地方煤礦過去無償獲得資源的礦業權價款和徵收的煤炭可持續發展基金解決。
加快培育和發展大型煤炭企業集團。依託三大煤炭基地建設,打破地域、行業和所有制界限,以資源資本化和產權制度改革為突破口,堅持“一個規劃礦區由一個開發主體開發,一個開發主體可以開發多個礦區”的原則,加強煤炭行業橫向、縱向聯合,實施資產重組和企業併購、託管,積極引導和鼓勵煤炭企業以資產化管理、股份制改造、集團化重組的方式,加快培育和發展大型煤炭企業集團,提高產業集中度和企業核心競爭力。鼓勵大型國有重點煤礦採取收購、兼併、控股、託管多種形式整合地方國有、鄉鎮煤礦,促使煤炭資源向優勢企業集中,促進大型煤炭企業發展,帶動中小型煤礦生產技術和管理水平的提高。力爭在“十一五”期間在全省形成大同煤礦集團公司、山西焦煤集團公司2個億噸級生產能力的特大型煤炭企業集團;陽泉煤業集團有限公司、潞安礦業集團有限公司、晉城無煙煤礦業集團有限公司、山西省煤炭運銷總公司、山西煤炭進出口集團公司、中國中煤能源集團公司平朔公司6個3000～5000萬噸級生產能力的大型煤炭企業集團。同時,集團內部要最佳化組織結構,創新管理體制和運行機制,建立規範的股東會、董事會、經理層和監事會,形成有效制衡的公司法人治理結構。
加快中小型煤礦股份制改造。按照現代企業制度的要求,加快中小煤礦股份制改造。有條件的市縣要以所在區域內市縣營骨幹礦井為龍頭,通過資源整合,對本區域內的中小型煤礦進行重組,組建千萬噸級以上的煤炭集團,提高產業集中度,提高煤礦管理水平,提高市場競爭力。到“十一五”末,全省煤礦個數控制在2500個以內。
(四)推進煤炭資源合理開發和有償使用
強化煤炭資源勘查開發規劃和礦業權管理。加強煤田地質勘探工作,建立煤炭資源戰略儲備制度。省國土資源管理部門會同發展改革部門、煤炭行業管理部門編制並實施礦產資源規劃和三大煤炭基地資源勘查開發利用規劃。省發展改革和煤炭行業管理部門負責組織編制煤炭礦區總體規劃,並報國家發展改革部門審批。省國土資源管理部門組織制定優質主焦煤及其他稀缺煤炭資源開發保護管理辦法,推進其保護性和集約型開發。強化煤炭資源規劃的指導和約束作用,規範煤炭資源的勘查、開發、保護及審批管理。
加強煤炭礦業權管理,嚴格執行國家規劃礦區管理制度,加快完成全省12個國家規劃礦區內礦業權設定方案的報批工作。組織開展其餘煤炭礦產地的礦業權設定方案編制、審批工作。凡新設定煤炭礦業權,一律根據礦業權設定方案進行;凡礦業權設定方案未經批准的,一律不得設定新的煤炭礦業權。除規定情形外,新設立的煤炭礦業權原則上採用招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓。不再設定由社會投資的普查程度及以下的探礦權,已經取得的要按期提交普查報告,逾期不提交的不再受理探礦權延續登記申請。完善國家規劃礦區礦產督察員制度。
全面推行煤炭礦業權有償取得制度。對新設立的煤炭礦業權,按照“統一規劃、集中開發、一次置權、分期付款”的原則,一律實行有償出讓。對國有地方煤礦、非國有煤礦現已無償取得的礦業權,要結合資源整合、兼併重組和股份制改造,在2008年年底以前全部實現有償使用。新設立的礦業權以市場競爭方式出讓的,以評估機構按照礦業權價款評估標準所評估的結果為依據,由省國土資源管理部門以招標、拍賣、掛牌等方式有償出讓。以協定方式出讓的,出讓價款比照同類條件下的市場價確定,由省國土資源管理部門會同同級發展改革部門組織協定出讓工作。國有重點煤炭企業對其現有礦井周邊由國家出資勘查形成的礦產地,同等條件下具有優先受讓權。
煤炭探礦權價款以國土資源部規定為依據進行評估,採取貨幣繳納方式,繳納期限最長不得超過2年。煤炭採礦權價款以國土資源部規定的評估標準和方法為依據進行評估,具體出讓標準由省人民政府根據煤炭品種、質量、煤田賦存、礦山區位等進行調整。新設煤炭採礦權價款採取貨幣繳納方式,新設煤炭採礦權價款的繳納期限最長不得超過10年。煤炭礦業權價款按照管理許可權,原則上由審批登記管理機關負責徵收,但參與煤炭資源整合和有償使用煤礦的採礦權價款由縣級國土資源管理部門代收,市營國有(含市管)煤礦的採礦權價款由市級國土資源管理部門負責代收。
合理分配礦業權收益。有償出讓煤炭礦業權取得的價款,由中央政府和山西省人民政府按2:8比例分成。其中,山西省所得部分分配比例為:以招標、拍賣、掛牌等市場競爭方式出讓取得的採礦權價款,由省國土資源管理部門直接徵收,價款收入按照省、市、縣7:1:2比例分成;委託市級國土資源管理部門出讓的,由市級國土資源管理部門徵收,價款收入按照省、市、縣6:2:2比例分成。在煤炭資源整合和有償使用工作中,以協定方式出讓取得的採礦權價款,按照省、市、縣3:2:5比例分成;以市場競爭方式出讓取得的採礦權價款,按照省、市、縣2:3:5比例分成。煤炭礦業權價款地方各級留成部分除用於煤炭資源勘查、保護和管理支出外,主要用於解決因採煤引起的生態環境破壞和國有企業辦社會等歷史遺留問題,以及關閉合法礦井的補償支出等。對山西原國有地方煤礦、非國有煤礦已無償取得礦業權的資源,其礦業權價款中央分成部分用於支持山西煤炭工業發展。
切實推進煤炭資源整合。全面組織制定產煤縣煤炭資源整合方案。對位於重要水源地、風景名勝區和文物保護區、城市規劃區、交通樞紐區域的煤礦,以及不符合產業政策要求的部分高硫(含硫量3%以上)和高灰(灰分含量40%以上)的煤礦,一律予以關閉,其資源不得參與整合;主要產煤縣核定生產能力9萬噸/年以下(邊角礦除外)、證照不全、經整改仍不具備安全生產條件、不具備採煤方法改革條件、不符合環保要求、布局不合理的煤礦,一律予以關閉,其資源可以參與整合。經過煤炭資源整合後的煤礦,只能由一個法人主體經營,必須實現壁式開採,達到一礦一證一井、兩個安全出口、全負壓通風等安全生產條件。
(五)規範徵收(提取)、合理使用煤炭工業可持續發展相關基金(資金)
為形成提高煤炭資源回採率的內在促進機制,建立生態環境恢復補償機制和煤炭城市轉型、重點煤炭接替產業發展援助機制,從而促進煤炭工業可持續發展,促進產煤地區經濟和社會的協調發展,對山西省境內所有煤炭生產企業統一徵收煤炭可持續發展基金,設立礦山環境治理恢復保證金和煤礦轉產發展資金。
規範徵收煤炭可持續發展基金。徵收範圍:山西省行政區域內,從事煤炭開採的所有生產企業。徵收標準:按動用(消耗)資源儲量、區分不同煤種,確定適用煤種徵收標準為,動力煤?5―15元/噸?、無煙煤10―20元/噸、焦煤15―20元/噸。計征辦法:礦井基金月徵收額=適用煤種徵收標準×礦井核定產能規模調節係數×礦井當月原煤產量;企業基金月徵收額=所屬各個礦井基金月徵收額之和。其中,具體適用煤種徵收標準由省煤炭工業可持續發展試點工作領導組組織省財政廳、省發展改革委、省經委、省煤炭局、省國土資源廳等部門,根據山西省礦區總體規劃,按煤種、煤質、資源賦存條件及煤炭市場價格變動情況,適時提出區域性適用煤種徵收標準,報省人民政府批准後公布執行。
加強煤炭可持續發展基金管理。煤炭可持續發展基金徵收主體為省人民政府。省財政部門負責基金的徵收和預算管理,省發展改革部門負責基金使用的綜合平衡和計畫管理,省人民政府相關部門負責本行業領域項目的組織和實施。省煤炭工業可持續發展試點工作領導組負責協調解決基金徵收、使用中存在的重大問題。省財政部門委託省地方稅務局具體組織基金徵收工作。根據山西實際情況,地稅部門可委託相關單位進行查驗補征。各級基金收支納入同級財政預算管理,按《國務院關於投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)和政府投資管理要求,編制收支計畫,納入年度國民經濟和社會發展計畫及投資計畫總盤子管理,嚴格執行收支兩條線制度。
科學合理使用煤炭可持續發展基金。煤炭可持續發展基金主要用於單個企業難以解決的跨區域生態環境治理、支持資源型城市轉型和重點接替產業發展、解決因採煤引起的社會問題。其中,跨區域生態環境治理主要內容包括:煤炭開採所造成的水系破壞、水資源損失、水體污染;大氣污染和煤矸石污染;植被破壞、水土流失、生態退化;土地破壞和沉陷引起的地質災害等。支持資源型城市、產煤地區轉型和重點接替產業發展主要包括:重要基礎設施;符合國家產業政策要求的煤化工、裝備製造、材料工業、旅遊業、服務業、高新技術產業、特色農業等。解決因採煤引起的社會問題包括:分離企業辦社會;棚戶區改造;與煤炭工業可持續發展密切相關的科技、教育、文化、衛生、就業和社會保障等社會事業發展。基金用於以上三個方面的支出,原則上按50%、30%、20%的比例安排。具體支出使用方案,由省財政廳、省發展改革委商有關部門綜合平衡提出意見。
建立礦山環境治理恢復保證金制度。山西省境內所有煤炭生產企業應依據礦井設計服務年限或剩餘服務年限,按噸煤10元分年按月提取礦山生態環境治理恢復保證金(以下簡稱保證金),按“企業所有、專款專用、專戶儲存、政府監管”的原則管理。經省人民政府批准,省屬國有重點等煤炭開採企業,由企業設立保證金專戶儲存,專款專用,接受政府有關職能部門監督。其他煤炭開採企業,其保證金由煤炭可持續發展基金代征機構監交入同級財政部門專戶儲存。
由企業專戶儲存保證金的煤炭企業,其環境治理方案經政府相關部門批准後,由企業組織實施,環境治理恢復後由政府環保行政部門組織相關部門驗收。在財政部門專戶儲存保證金的其他煤炭開採企業使用保證金時,企業按照治理方案提出項目實施計畫申請,經同級環保部門及相關部門審查同意,並按要求完成治理任務的,資金由財政部門按項目進度直接拔付企業。對未完成環境恢復治理任務的,由相關部門監察監管,發出建議通知書督促限期完成。如逾期不完成的,由同級人民政府向社會公開招標進行治理恢復,費用從治理恢復範圍內的企業的保證金中支付。
對終止經營或關閉清算的煤炭企業,已提取保證金有結餘的,其環境恢復治理經環保等有關部門評定達標的,財政部門將保證金返還企業,企業作為清算收益處理;經評定未達標的,結餘資金由政府通過社會公開招標方式,繼續用於環境治理恢複方案的實施。
合理提取和管理煤礦轉產發展資金。山西境內所有煤炭生產企業要建立煤礦轉產發展資金。轉產發展資金“成本列支,自提自用,專款專用,政府監督”。煤礦轉產發展資金根據原煤產量,按月提取,提取標準為5元/噸。煤礦轉產發展資金的使用實行項目管理制度,主要用於煤炭企業轉產、職工再就業、職業技能培訓和社會保障等。企業轉產資金的使用,由政府相關職能部門監管。對無力單獨進行轉產項目實施的小型煤炭企業,可由當地政府組織轉產項目的實施,轉產資金按股份享受權益。對終止經營的煤炭企業,已提取轉產發展資金有結餘的,應首先用於本企業的職工安置,職工安置完成後仍有結餘的,補交所得稅後企業作為清算收益處理。
不斷完善煤炭生產企業成本核算。科學界定煤炭企業成本和費用支出範圍,構建科學、合理的煤炭成本核算新體系,逐步實現煤炭開採外部成本內在化,完善煤炭價格市場形成機制。現階段應在現行成本項目中增加資源、環境和生態成本及轉產成本。企業繳納或提取的礦業權價款、煤炭可持續發展基金、礦山環境治理恢復保證金、煤礦轉產發展資金計入生產成本,按有關會計準則進行處理。
(六)建立煤炭開採生態環境恢復補償機制
按照“統籌兼顧、突出重點,預防為主、防治結合,過程控制、綜合治理”的原則,加強產煤地區生態環境恢復治理,建立健全煤炭開採生態補償機制,構築煤炭開發的“事前防範、過程控制、事後處置”三大生態環境保護防線,做到“漸還舊帳,不欠新帳”,爭取用10年左右時間使全省礦區生態環境明顯好轉。
編制產煤地區生態環境綜合治理規劃,有序推進礦區生態建設。在詳細調查全省煤炭開採生態環境破壞狀況的基礎上,由省環保部門牽頭組織有關部門編制《山西省煤炭開採生態環境恢復治理規劃》,省發展改革部門綜合平衡報省人民政府批准後實施。各市、縣人民政府、各煤炭企業分別組織編制本行政區域、本企業煤炭開採生態環境恢復治理規劃和方案。各市煤炭開採生態環境恢復治理規劃報省相關主管部門審核,由省發展改革、環保部門綜合平衡後審批,其餘由市級相關部門按程式審批。強化規劃管理,所有煤炭開採生態環境恢復治理項目必須納入各級各部門的環境治理規劃。
煤炭開採生態環境恢復治理的內容主要包括:地表沉陷治理、煤矸石治理、水資源保護、土地復墾、水土保持、礦區造林綠化、植被恢復、生物多樣性保護、煤場和集運站除塵、污水處理和中水回用、礦區居民環境條件改善、生態環境監管能力建設等。
依照國家制定的生態環境恢復治理的標準和要求,全省煤炭開採生態環境恢復治理項目總投資按10年期規劃,需資金1400億元左右,規劃期內通過礦山環境治理恢復保證金、煤炭可持續發展基金、煤炭兩權價款等渠道共可籌集1000億元左右,約400億元資金缺口需通過中央財政轉移支付、地方政府投入解決,同時要鼓勵引導民間資本參與煤礦生態環境恢復治理工程。抓好煤炭開採的生態環境治理重點項目。其中,對於企業負責治理的生態環境問題,如礦井廢水處理、煤矸石治理、除塵防治、礦區植被恢復、造林綠化和水土保持等項目,由企業利用生態環境恢復治理保證金實施。對於企業無法解決的區域生態環境問題,如較大範圍採煤地表沉陷、水系破壞、林木損毀、礦區生態恢復治理等項目,由政府利用煤炭可持續發展基金等負責組織實施。使用政府資金的項目,按《國務院關於投資體制改革的決定》要求,嚴格實行政府投資項目審批制,由環保等有關部門實施監督。項目建設實行工程項目法人負責制、招投標制、工程建設監理制和契約管理制管理。
強化事前防範和過程控制,構建煤炭開採環境污染與生態破壞防治機制。嚴格執行《中華人民共和國環境影響評價法》,強化全省煤炭開發規劃和建設項目環境影響評價工作,具體制定煤炭開發環境影響評價的內容、標準和規範。從區域生態環境安全形度出發,合理確定全省煤炭生產規模、布局、開採時段,劃定禁采、限採區。要嚴格禁止有可能誘發嚴重生態衰退和環境災難的採礦活動,建立起長期有效的防範和規避機制。
強化煤炭開發過程控制,實行礦區生態質量季報制度和煤炭企業生態環境保護年度審核制度。建立環境監理制度,加強對煤炭開採活動的環境監理,預防和減少環境污染與生態破壞。新建和已投產各類煤炭生產企業必須提交規範的環境影響報告書,作為發放生產許可證的條件。新建和已投產各類煤炭生產企業必須按照環境影響評價批覆要求,制定礦山生態環境保護與綜合治理方案,並經環保部門審批後實施。煤礦生態建設、環境保護工程要與生產設施同時設計、同時施工、同時投產使用。煤礦閉坑時,必須提交生態環境恢復治理評估報告書,經環保部門驗收合格後,方可辦理有關手續。
強化礦區生態環保能力建設,完善煤炭開採生態環境恢復治理保障體系。加強煤礦開採生態環境監測監理能力建設。加強礦區生態環境遙感監測與科學研究,重視生態環境恢復治理項目可行性研究、投資及工程實施效果的技術審核與評估。建設以遙感和地面觀測站相結合,野外核查與室內糾正相補充的礦區生態環境綜合監測體系。將生態監測和生態質量評價納入環保等有關部門的日常監管工作中,全面及時掌握煤炭開採生態環境質量現狀及動態變化情況。
推進煤炭開採生態環境恢復治理法制化建設。組織擬定《山西省煤炭開採生態環境保護管理條例》,提高生態環境恢復治理的法制化水平,統籌協調礦區生態建設與城市化、新農村建設、生態村建設、工業反哺農業、生態移民等。
(七)加快煤礦轉產、煤炭城市(地區)轉型
加大轉產轉型力度。按照建設國家新型能源和工業基地的戰略部署,以科學發展觀為指導,以培育新的支柱產業和接替產業為目標,以資源型城市為主、重點產煤縣和大型煤炭企業集團為重點,調整產業結構,延伸產業鏈條,建設產業園區,發展非煤產業,安置煤炭企業下崗職工再就業,分重點、分步驟實現煤炭城市(地區)轉型和煤炭企業轉產。力爭到2015年,通過自主發展和吸引外資,煤炭城市(地區)各培育2～3個新的支柱產業,非煤產業工業增加值比重提高到60～70%。大型煤炭企業集團通過延伸產業鏈,提高煤炭加工轉化率,非煤產業比重達到50%以上。因資源枯竭關閉礦井的下崗職工和企業冗員,通過再就業培訓和自謀職業,基本實現轉崗就業。
“十一五”期間,要堅持高起點、高標準的要求,在整合中小煤炭企業資源的前提下,建設一批安全高效的現代化接替礦井,提高煤炭產業的技術水平,提高產業控制力和集中度;加快煤電一體化進程,大力發展坑口電站,鼓勵發展煤泥、煤矸石等低熱值燃料綜合利用電廠和熱電聯產電廠建設,鼓勵發展裝備製造業、材料工業。延伸產業鏈條,大力推進煤化工、煤層氣和伴生資源開發利用產業的發展。做大做強尿素、甲醇、乙炔、焦油加工產業,新建一批重點項目,建設煤炭間接液化等煤基液體替代燃料示範項目。扶持煤層氣開發利用企業,開展液化煤層氣、二甲醚、瓦斯提純、瓦斯發電、加氣站工程、城市管網改造等項目建設。加快與煤炭共伴生的鋁土礦、高嶺土、粘土礦的開發利用,充分發揮煤炭城市(地區)資源與能源的雙重優勢,推進大型煤炭企業實現產業擴張;加快第三產業和復墾農業發展,結合城市基礎設施建設、城市改造、棚戶區改造、沉陷區治理,發展現代物流業、服務業和復墾農業、林牧業、養殖業等特色產業發展。
按照“布局集中、用地集約、產業集聚、管理集成、良性循環”的要求,重點建設同煤塔山工業園等一批循環經濟園區和轉產開發園區,為煤炭城市(地區)和煤炭企事業搭建轉型、轉產平台。
為加快推進煤炭企業轉產、煤炭城市(地區)轉型,要結合國家促進中部地區崛起的政策措施,爭取政策扶持。煤炭城市利用報廢礦區土地設立的轉產開發園區,優先審批用地計畫,優先給予項目核准;對原煤炭部屬大型國有煤炭企業下放地方前因利潤總承包而導致的長期貸款利息,記入遞延資產停息掛帳,對欠交利息形成的金融資產股權進行縮水。
積極鼓勵煤礦企業轉產職工再就業。進一步加快對資源枯竭礦井的破產力度,優先將煤炭城市(地區)枯竭煤礦列入破產計畫,解決資源枯竭型礦井職工的安置和基本生活保障問題;鼓勵破產企業職工集資回購本企業清算資產,對破產企業資源和資產進行再開發,解決資源枯竭礦井破產企業職工下崗再就業問題;比照《國務院關於同意東北地區廠辦大集體改革試點工作指導意見的批覆》(國函〔2005〕88號),推進國有煤炭企業廠辦大集體的改革;對安置煤礦轉崗人員就業的企業按規定實行稅收與信貸優惠,鼓勵轉崗,支持培訓與創業。要加強資源枯竭城市勞動力市場建設,加大下崗失業人員再就業的扶持力度;完善工傷保險政策標準體系,逐步將工作保險制度實施之前的“老工傷”人員納入工傷保險。
(八)加強煤礦人才教育和培養
加強煤礦人員技能培訓工作。用五年時間對全省煤礦管理人員普遍培訓一次,並從第三年起開始對已培訓人員進行每兩年一次的復訓;對國有重點煤礦和地方國有煤礦現有專業技術人員,進行為期一個月的知識更新培訓,鄉(鎮)煤礦技術崗位的技術人員,進行為期3個月的專業知識培訓,每兩年復訓一次,達到上崗標準,取得相應職業資格證書;對新從業工人嚴格執行先培訓、後上崗的就業準入標準,進行4個月的培訓,達到上崗標準,從根本上提高從業人員的基本素質。
建立健全省、市、縣(市、區)、礦四級培訓網路體系,根據煤炭企業需求合理布局培訓機構。由勞動主管部門對各級培訓機構進行統一管理和業務指導,加強全省煤炭行業培訓機構資質認證,明確培訓機構基礎設施、組織機構、教師配備、教學管理、培訓質量、後勤管理等環節的建設標準。提高培訓質量,對培訓設施、師資、培訓大綱、培訓計畫、教材、培訓檔案進行定期測評和評定。建立和完善煤礦培訓工作的監督機制和獎懲制度。
加大煤礦人才培養。適應山西煤炭工業當前和長遠發展的要求,以煤炭工業可持續發展為出發點,以培養煤炭企事業單位科技創新型人才、技術套用型人才和技能型人才為著力點,採取有力措施,挖掘煤炭院校、技工學校、培訓機構的潛力,加強煤炭專業人才培養工作,不斷提高我省煤炭行業人才培養能力和水平。建立有效的人才培養機制和人才使用機制,為山西煤炭工業可持續發展提供強大的人才支撐。根據我省煤炭企業對人才的需求,未來五年,面向科研院所、煤炭類院校以及大型煤炭企業,培養和引進碩士以上的高級人才2000名,每年培養本專科專業學生6000名,中等職業學校學生10000名,本、專科成人學歷教育1000名。“十二五”期間,在此基礎上,力爭培養更多的人才。
選擇省內山西大學、太原理工大學、太原科技大學、大同大學以及煤科總院太原分院、中科院太原煤化工研究院、省社科院等和省外中國礦業大學等煤炭院校和科研機構,定向為我省培養煤炭專業人才。加強山西煤炭專業人才培養基地建設,加強煤炭院校和培訓基地的基礎設施建設。由煤炭企業設立“煤礦相關專業學生定向培養獎學金”,用於獎勵學習煤礦相關專業、畢業後願意到煤炭企業就業的學生,解決學生的部分學費和部分生活補助。
培養招生計畫要優先面向煤礦企業優秀青年和礦工子弟,採取“對口單招,訂單培養”的方式。積極向教育部申請單獨招生政策,擴大煤炭相關專業高職專科學生“專升本”錄取比例。
三、組織領導和保障機制
(一)加強領導,落實責任
成立山西省煤炭工業可持續發展試點工作領導組及其辦公室,由省長任領導組組長,對煤炭工業可持續發展重大事宜進行協調,統籌協調各相關規劃和方案。領導組辦公室設在省發展改革委,由省相關部門人員組成,內設體制工作組、資源工作組、安全工作組、環境工作組、轉產發展工作組。領導組辦公室負責領導組的日常事務,具體協調各部門、各市,與國家煤炭工業可持續發展政策研究及試點工作協調小組銜接,與各部委溝通匯報,組織專家對一些涉及全局性的重大問題進行研究。設立專家組,負責試點政策研究制定、諮詢論證和總結完善等工作,為有關政策在全國推廣奠定基礎。
在此基礎上,各市也要成立相應的機構,切實加強領導,強化組織保障。各市各部門要講大局、講紀律,把這項工作擺在重要議事日程,以高度的責任感和使命感加以推進。要結合本地實際,制定周密細緻、操作性強的實施方案,編制生態環境治理恢復、資源型城市和產煤地區轉型、重點接替產業發展,以及與煤炭工業可持續發展相關的其他社會事業發展規劃;建立完善工作機制,細化分解工作任務;按照職能界定,嚴格明確各項政策責任主體,落實到各個具體部門,並且由政府分管領導負責。
(二)精心安排,密切配合
在我省開展煤炭工業可持續發展政策措施試點,不僅涉及多個部門,而且任務繁重、緊迫。為此,要明確各項工作的時間安排,把握進度,搞好銜接。尤其要在明確責任的前提下,根據實際情況有步驟地出台各項政策及其配套措施。與此同時,要與實施煤炭工業“三大戰役”、“藍天碧水”工程等其他方面的工作進行有效銜接,以取得相得益彰的效果。
(三)強化保障,紮實推進
一是針對試點工作中可能出現的問題,做好應對預案。如分離國有煤炭企業辦社會職能中可能出現的社會穩定問題、煤炭可持續發展基金政策和資源有償使用政策實施過程中可能出現的利益分配問題等等,要建立起有效溝通和信息反饋機制,及時發現問題,解決矛盾,確保礦區的社會穩定,確保試點工作的有序進行。
二是加強市場價格監測,確保煤炭價格平穩。保持煤炭市場價格基本穩定和煤炭企業健康平穩運行是這次煤炭工業可持續發展政策措施試點工作成功的重要標誌。為此,有關部門要建立煤炭企業運行監測機制、信息專報和定期召開會議制度。
三是研究制定試點工作計畫和年度工作計畫,增強工作的主動性。要通過細化目標、分解責任、組織實施、檢查督促等,促進各項工作的順利深入開展。
四是建立重大問題及時跟蹤研究制度,增強工作的預見性。對一些涉及全局性的重大問題,組織省內外有關專家及時進行研究,提出對策建議。
