山西省人民政府關於加強政府性債務管理的實施意見

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各市、縣人民政府，省人民政府各委、辦、廳、局：

為加強和規範政府性債務管理，有效防範財政金融風險，充分發揮政府性債務對經濟社會發展的推動作用，根據《中華人民共和國預算法》《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），結合我省實際，現就加強和規範政府性債務管理提出如下實施意見：

一、政府性債務管理的基本原則

（一）分級負責。全省各級人民政府（以下簡稱各級政府）是政府性債務管燥戲乘理的責任主體，負責統一領導本行政區域內政府性債務管理工作並具體負責本級政府性債務的管理。

（二）劃清責任。明確劃清政府與企業的責任，政府債務不得通過企業舉借，企業債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規則依法承擔相關責任。

（三）規模控制。上級政府負責核定下級政府的債務規模。下級政府在核准的債務規模內，依法合規舉借政府債務。堅決制止違法違規和超規模舉債。

（四）規範管理。嚴格限定政府舉債程式和資金用途，把政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統一。

二、建立規範的政府舉債融資機制

（一）明確舉債主體。省政府在國務院批准的限額內舉借債務，各市、縣政府債務由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。

（二）規範舉債方式。政府舉債採取發行政府債券方式灑拔匙。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

（三）嚴格舉債程式。省政府在國務院批准的限額內確定省級債務規模、具體項目和市縣債務總限額，並編制預算調整方案，報省人大常委會批准。分市債務限額由省財政廳根據各市債務風險、財力狀況、建設投資需求等因素測算，報省政府批准。各市在省政府批准的限額核心定本級和所屬縣債務規模。市、縣政府在上級政府批准的限額內安排使用政府債務，列入預算或預算調整方案，報本級人大或其常委會批准。在政府債務限額內，各市、縣和省直部門編制本地區、本部門債務舉借計畫，逐級匯總上報省財政廳。省財政廳組織發行地方政府債券。

（四）嚴格限定政府債務資金用途。政府債務資金主要您烏海危用於公共基礎設施、城市建設、保障性安居工程等公益性項目或置換存量債務，不得用於經常性支出。嚴格控制能夠通過市場化方式籌資的項目舉借政府債務。

（五）切實履行償債責任。債務單位的法定代表人為償債責任人；債務單位的行政主管部門為償債責任監管人。原債務主體已不存在的，由其行政主管部門牽頭處置債權債務。有關債務單位和債務部門要按照協定認真落實償債責任，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。各級政府凝邀主要設定債務化解目標，將政府到期債務納入預算管理，並視財力情況優先安排償債資金。

（六）分類納入預算管理。從2015年起，各級政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。各債務部門、債務單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。

（七）嚴禁違規擔保。除法律法規和國務院另有規定婚獄外，各級政府及所屬機關事業單位、社會團體不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協定，不得以行政事業單位及社會團體的國有資產為其他單位或企業融資進行抵押或質押，不得為其他單位或企業融資承諾承擔償債責任。各級政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。

（八）推廣使用政府與社會資本合作模式。引導和鼓勵社會資本通過特台兵嬸許經營等方式，參與城市供水、污水處理、垃圾處理、供熱、供氣、道路橋樑、公共停車場、地下綜合管廊、交通基礎設施等有一定收益的公益性項目的投資、建設和運營，共同承擔項目全生命周期管理，發揮政府和社會資本各自優勢，提高公共產品和服務供給的質量和效率。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。政府採取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式，加強對項目的支持。投雅煉祝漿資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。各級政府要完善公用領域價費與財政補貼、土地管理等體制機制，為政府與社會資本合作創造良好的政策環境。

三、妥善處理存量債務

（一）將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對政府性債務存量進行甄別。對政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。確需將政府負有擔保或救助責任的債務劃轉為政府債務的，按照“權責利相一致”的原則，相應的資產、收入或權利等也應一併劃轉。各級政府將甄別後的政府存量債務逐級匯總上報，經批准後分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關係不變，償債資金要按照預算管理要求規範管理。

（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的政府存量債務，各市、縣和省直部門可申請發行政府債券置換，以降低利息負擔，最佳化期限結構。債券資金置換存量債務時，本級財政部門、存量債務債權人、債務人、有關債務部門要共同簽訂協定，明確還款金額、還款時間及相關責任，由各級財政部門按照財政國庫管理規定和償債進度直接支付。

（三）落實存量債務償債資金來源。各級政府要按照“分類管理、區別對待、逐步化解”的原則，責成有關債務部門和債務單位對不同類別、不同期限的債務分別進行處置。對政府負有償還責任的債務，屬於競爭性項目形成的債務，應及時剝離政府償債責任；屬於有穩定經營收益的公益性項目形成的債務，應繼續通過項目收入償還；屬於無經營收益或經營收益不足以還本付息的公益性項目形成的債務，經財政部門審核並報同級政府確認後列入預算逐步償還。對政府負有擔保或救助責任的債務，由政府指導和督促債務人加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。

（四）解決在建項目後續融資。各級政府要嚴格審核項目投資預算和資金來源，新增債務要優先用於項目續建和收尾，防止出現“半拉子”工程。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的在建項目，要繼續按協定提供貸款，推進項目建設。在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和政府債券解決後續融資。

四、加強政府性債務風險管理

（一）明確政府債務風險處置及承擔主體。各級政府是本級債務的風險處置及承擔主體。各債務部門和債務單位是其自身承擔債務的風險處置及承擔主體。市、縣政府對其舉借的債務負有償還責任。

（二）強化政府性債務風險預警防控。省財政廳要綜合運用債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各市、縣債務風險狀況，對債務高風險市、縣進行風險預警。列入風險預警範圍的高風險市、縣，原則上不得新增債務餘額，要積極採取措施，將風險壓縮到可控範圍內。

（三）提高政府債務風險應急處置能力。各級政府要制訂防範和化解政府債務風險的應急預案，健全風險處置機制和責任追究機制，確保政府債務風險的有效應對和合理處置。出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。難以自行償還時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，並追究相關人員責任。

（四）嚴肅財經紀律。建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對政府性債務管理的監督檢查力度。各級政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。各級政府要進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規土地出讓及融資行為。

五、完善政府性債務管理工作措施

（一）完善債務報告和公開制度。完善政府性債務統計報告制度，加快建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產負債情況。對於中央出台的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監督。

（二）剝離融資平台公司政府融資職能。釐清政府與市場邊界，除符合國家有關規定的在建項目後續融資外，融資平台公司不得新增政府債務。原來由融資平台公司舉借的債務，用於商業房地產開發等經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務；對可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣政府與社會資本合作模式；對難以吸引社會資本參與，確需政府舉債的公益性項目，由政府發行債券融資。

（三）嚴格工作考核問責。將加強和規範政府性債務管理納入目標責任考核和領導幹部經濟責任審計範圍，強化各級政府及部門負責人任期內債務情況的考核、審計與責任追究。

（四）加強組織領導和工作協同。各級政府要切實加強對政府性債務管理工作的組織領導，政府主要負責人作為第一責任人，要認真抓好政策落實。財政、發展改革、審計、金融辦等部門要與人民銀行、銀監及相關債務部門密切配合、各司其職，共同做好政府性債務的管理和監督工作，有效防範和化解財政金融風險。

財政部門作為政府性債務的歸口管理部門，要完善債務管理制度，做好政府性債務的規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作。

發展改革等政府投資主管部門要加強政府投資計畫管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的新開工項目。

人民銀行、銀監、金融辦等金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資，切實加強風險識別和風險管理。

審計部門要依法加強對政府性債務的審計監督，促進政府完善債務管理制度，防範風險，規範管理，提高資金使用效益。

債務部門和債務單位要按要求編制政府債務舉借計畫和債務收支預算。嚴格按照規定程式舉借債務、規定用途使用債務資金。加強債務資金管理，切實落實償債責任，及時向財政部門報送債務情況，主動接受相關部門監督檢查。

山西省人民政府

2015年6月9日

山西省人民政府關於加強政府性債務管理的實施意見

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