山東省人民政府關於貫徹國發〔2014〕43號檔案加強政府性債務管理的實施意見是針對各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校的一項實施意見。
基本介紹
- 中文名：山東省人民政府關於貫徹國發〔2014〕43號檔案加強政府性債務管理的實施意見
- 目的：加強債務規模控制和預算管理
- 作用：控制和化解政府性債務風險
- 類型：意見
各市人民政府，各縣（市、區）人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
長期以來，各級政府把舉債融資作為支持發展的重要手段，通過多方舉借債務，加強基礎設施建設，促進公用事業發展，對擴大內需、穩定增長、改善民生髮揮了重要作用。但是，政府舉債融資也存在缺乏統一管理、舉借行為不規範、規模增長較快、多數債務沒有納入預算等問題，風險隱患持續集聚。為貫徹落實《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），進一步做好政府性債務管理工作，現結合我省實際，提出以下實施意見：
一、建立規範的政府舉債融資機制
（一）規範政府舉債主體和方式。經國務院批准，省政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。政府舉債採取政府債券方式。
（二）對政府債務實行分類管理。政府債務分為一般債務和專項債務。沒有收益的公益性事業發展確需市縣級政府舉借一般債務的，由省政府統一發行地方政府一般債券融資舉借，市縣級政府主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需市縣級政府舉借專項債務的，由省政府統一發行地方政府專項債券融資舉借，市縣級政府以對應的政府性基金或專項收入償還。省政府代市縣級政府舉借的債務資金，各級、各部門必須按規定用途使用，並確保按時足額還本付息。
（三）拓寬公益性事業融資渠道。積極推行政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施和公共服務等領域有一定收益的公益性事業投資和運營。政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債並承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規則依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。鼓勵引導各類經濟組織以股權投資、租賃、重組、轉讓等多種方式參與有收益的公益性項目建設和運營，拓寬融資渠道，不斷提升公共產品供給的規模、質量和效率。
（四）加強政府或有債務監管。各級政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的範圍內，並根據擔保契約依法承擔相關責任。除法律另有規定外，各級政府及其部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。各級政府要加強對或有債務的統計分析和風險防控，做好相關監管工作。
二、加強債務規模控制和預算管理
（一）實行政府債務限額管理。政府債務規模實行限額管理，政府舉債不得突破批准的限額。政府一般債務和專項債務規模均納入限額管理。省政府在國務院批准的限額內確定省本級和市級以下政府債務規模，並報省人大或其常委會批准。分市債務限額由省級財政部門根據各市債務風險、財力狀況以及投資需求等因素測算，並報省政府批准。縣（市、區）債務限額由各市在省政府批准的限額內確定，其中省財政直接管理縣（市）債務限額由省政府確定。
（二）規範舉債程式和資金用途。各級政府在上級政府批准的限額內舉借債務，必須報經本級人大或其常委會批准，並逐級匯總上報省政府統一融資舉借。政府債務資金只能用於公益性資本支出或適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
（三）加強政府債務預算管理。將政府債務收支全面納入預算管理，其中一般債務收支納入一般公共預算管理，專項債務收支納入政府性基金預算管理，政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。各部門、各單位要將政府性債務收支納入本部門、本單位預算管理。或有債務確需政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
三、控制和化解政府性債務風險
（一）建立債務風險預警機制。省級財政部門根據國家統一標準和各地區一般債務、專項債務、或有債務等具體情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標和風險預警值，考核評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警，建立約談制度。列入預警範圍的高風險地區要認真排查債務風險點，制定化解債務風險工作方案，嚴格舉債投資項目審批，加大償債力度，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區，要合理控制債務餘額規模和增長速度。
（二）健全債務風險防控機制。按照分級負責、風險自擔的原則，建立健全政府性債務風險防控機制。各級政府及其部門對使用政府債務資金新建公益性項目的必要性和可行性要進行充分科學論證，舉借債務應當有償還計畫和穩定的償還資金來源，對一般公共預算、政府性基金預算的償債能力和有收益項目的收益預期進行客觀評估；對項目建設進度、資金使用和償債收益要予以監管，在確保債務資金安全使用的同時，督促使用單位加強財務管理、統籌安排償債資金，確保償債資金和收益不被挪用；對存量或有債務建設項目和償債收入要進行有效監督，將政府連帶償債責任降到最低限度。
（三）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防範道德風險。省政府對市縣級政府債務實行不救助原則。市縣級政府要按照分級負責和“誰舉借、誰使用、誰償還”原則，落實償債責任和風險防控責任，制定應急處置預案，建立責任追究機制。各級政府出現償債困難時，要通過控制項目規模、壓縮公用經費、處置存量資產等方式，多渠道籌集資金償還債務。市縣級政府確實難以自行償還債務時，要及時啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，積極化解債務風險，並嚴肅追究相關人員責任。
四、剝離融資平台公司政府融資職能
（一）確定政府融資平台公司範圍。各級政府財政部門會同有關部門，以2013年政府性債務審計確定的本級融資平台公司名單為基礎，核實確定本級融資平台公司名單，逐級報省級財政部門備案。
（二）理清融資平台公司債務關係。釐清政府和市場的邊界，合理劃分政府與企業償債責任。經債權人與債務人共同協商確認，將融資平台公司承擔的商業房地產開發等經營性項目推向市場，與政府脫鉤，相應的債務界定為一般企業債務，政府不得承擔償債責任；融資平台公司因承擔公益性項目舉借債務，項目自身運營收入能夠按時還本付息的，應通過項目收入償還；對有一定收益的公益性項目，支持通過政府與社會資本合作模式、股權轉讓、項目出租等途徑吸引社會資本建設和運營，其債務由項目公司按市場化方式舉借和償還，政府不承擔償債責任。
（三）融資平台公司不再履行政府融資職能。在明確償債責任、落實還款措施的基礎上，抓緊剝離融資平台公司政府融資職能，除國家政策允許的在建項目後續融資外，融資平台公司不得新增政府債務。按照國務院規定，對中央出台的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，要單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。
五、妥善處理政府存量債務
（一）甄別確認各級政府存量債務餘額。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計後債務增減變化情況，經債權人與債務人共同協商確認，對各級政府存量債務進行甄別。按照客觀真實、責任明確、依法合規的原則，根據項目性質、項目收益、償債資金來源、舉債單位、債權類型等情況，對存量債務逐項逐筆分析論證，重新核實確認。對各級政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的，相應納入一般債務和專項債務。經本級政府確認的政府存量債務核實結果，由財政部門逐級匯總，經省政府審核報國務院批准後，分類納入預算管理。納入預算管理的存量債務原有債權債務關係不變，償債資金按照預算管理要求規範管理。經國務院批准的政府存量債務餘額只減不增，除正常清償外，債務數據不得調整。
（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別後納入預算管理的政府存量債務，各地可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，最佳化期限結構，騰出更多資金用於重點項目建設。債券發行收入由財政部門統一管理，按批准置換的存量債務償還進度直接支付給債權人。債務舉借單位必須及時足額將還款資金繳納至本級財政部門，並逐級匯繳至省級財政部門。
（三）妥善化解存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規則，減少行政干預。項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續通過項目收入償還；項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優質資產、加強經營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利和償債能力。各級政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理，拓寬償債資金渠道，統籌安排償債資金。對確需政府直接償還的債務，要統籌各類財政性資金，切實履行償債責任；對有收益的公益性項目，積極推廣運用市場化運作模式，利用融入的社會資本置換項目建設債務；新舉借的政府債券，可用於置換存量債務；必要時可以處置政府資產以償還債務。對確需政府依法履行擔保或救助責任的債務，各級政府要切實依法履行協定約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協定認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關係，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業化原則承擔相應責任和損失。
六、確保在建項目後續融資建設
（一）核實確認政府舉債在建項目。各級政府要結合存量債務清理甄別工作，重新審核政府舉債在建項目，實行名錄管理。凡符合國家產業政策和巨觀調控政策以及依法依規履行項目審批、核准或備案手續等有關要求的在建項目，納入政府舉債在建項目名錄。對不符合上述要求的項目，要儘快清理、妥善處置。
（二）合理控制融資需求。各級政府要認真組織核實在建項目後續融資需求。債務高風險地區要從嚴控制在建項目後續投資規模；確需繼續建設的，加強項目投資預算審核和項目管理，儘量合理控制投資規模，通過資產置換等市場化方式多渠道籌集建設資金，降低在建項目建設的債務負擔。
（三）加強在建項目續建資金保障。各級政府要統籌各類資金，優先保障在建項目續建和收尾，防止出現“半拉子”工程。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規定的項目，要繼續按協定提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過市場化運作模式和地方政府債券解決後續融資。
七、加強對政府性債務管理的組織保障
（一）加強組織領導。政府性債務管理事關經濟社會可持續發展。各級、各部門要高度重視，嚴格按照中央部署要求，迅速行動、紮實工作，切實擔負起政府性債務管理的責任。政府主要負責人作為第一責任人，要加強組織領導，認真抓好政策落實。要建立政府統一領導、財政歸口管理、部門分工協作的工作機制，統籌加強政府性債務管理。財政部門要完善債務管理制度，明確債務管理機構，充實債務管理力量，做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作；發展改革部門要加強政府投資計畫管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區的政府投資類新開工項目；金融監管部門要加強監管、正確引導，制止金融機構等違法違規提供融資；審計部門要依法加強審計監督，將政府性債務審計納入對市縣級政府和有關部門主要負責人經濟責任審計範圍；監察機關要加大對違法違規行為的查處和責任追究力度。
各級、各部門要緊緊圍繞建立“借、用、還”相統一的政府性債務管理機制，本著修明渠、堵暗道的原則，規範政府舉債融資行為，堅決制止各級政府違法違規舉債；清晰界定政府和市場的邊界，明確政府和企業的責任，做到誰借誰還、風險自擔；注重規範管理，嚴格舉債程式和資金用途，將政府債務分類納入預算管理，加強預算約束和監督；強化風險預警和防控，牢牢守住不發生區域性和系統性風險的底線；堅持穩步推進，妥善處理存量債務，確保在建項目有序實施。通過健全政府性債務管理機制，充分發揮政府規範舉債的積極作用，為全省經濟社會持續健康發展提供有力保障。
（二）強化保障措施。各級財政部門要完善政府性債務統計分析報告制度，加強對政府性債務的動態監測，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府收支及資產、負債情況。加強政府信用體系建設，建立政府信用評級制度。建立政府性債務公開制度，依據法律和有關規定，定期向社會公開政府性債務相關情況，自覺接受社會監督。
要強化債權人約束。金融機構等不得違法違規向各級政府提供融資，不得要求政府違法違規提供擔保。金融機構等購買政府債券要符合監管規定；向屬於政府或有債務舉借主體的企業法人等提供融資要嚴格規範信貸管理，切實加強風險識別和風險管理；違法違規提供政府性融資的，應自行承擔相應損失和法律責任。
（三）嚴格考核監督。嚴肅財經紀律，建立對違法違規融資和違規使用政府性債務資金的懲罰機制。各級政府及其部門不得在預算之外違法違規舉借債務，不得以支持公益性事業發展名義舉借債務用於經常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業的注資、財政補貼等行為必須依法合規，不得違法以任何方式為任何單位和個人的債務提供擔保；不得違規干預金融機構等正常經營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。要進一步規範土地出讓管理，堅決制止違法違規出讓土地及融資行為。
建立考核問責機制，把政府性債務作為一個硬指標納入科學發展綜合考核範圍，落實責任，堅決糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要嚴肅追究相關責任人責任。
