為了加強和規範行政執法監督，防止和糾正違法或者不當的行政執法行為，維護公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
基本介紹
- 中文名：山東省行政執法監督條例
- 地點：山東省
- 性質：條例
- 實施時間：2015年5月1日
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條例全文
第一章 總 則
第一條 為了加強和規範行政執法監督，防止和糾正違法或者不當的行政執法行為，維護公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等有關法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條 在本省行政區域內開展行政執法監督工作，應當遵守本條例。
國家權力機關、司法機關、新聞媒體和公民、法人、其他組織對行政執法行為的監督，依照有關法律、法規的規定進行。
行政複議、行政監察、審計監督等監督活動，依照有關法律、法規的規定進行。
第三條 行政執法監督應當堅持憲法確定的基本準則，遵循合法公正、程式正當、違法必糾的原則，實行預防與糾錯、教育與懲處相結合，保證法律、法規、規章的正確實施。
第四條 縣級以上人民政府對下級人民政府的行政執法行為實施監督，本級人民政府對其所屬部門的行政執法行為實施監督。縣級以上人民政府對設立在本行政區域內實行垂直領導的行政執法部門的行政執法行為進行監督，法律、行政法規另有規定的除外。
縣級以上人民政府依法設立的派出機關或者派出機構的行政執法行為，由設立該派出機關或者派出機構的人民政府負責監督。
縣級以上人民政府負責政府法制工作的部門依照法定職責，負責本級人民政府行政執法監督的具體工作。
縣級以上人民政府工作部門依照法定職責，負責本行業的行政執法監督工作。
第五條 縣級以上人民政府應當改革和創新行政執法體制，健全行政執法監督機制，協調解決行政執法監督工作中的重大問題，並將行政執法監督工作作為本級人民政府依法行政考核內容。
縣級以上人民政府應當加強行政執法監督隊伍建設，配備專職行政執法監督工作人員。
行政執法監督工作所需經費，納入同級財政預算予以保障。
第六條 公民、法人和其他組織認為行政執法機關及其工作人員的行政執法行為違法或者不當的，可以依法向縣級以上人民政府和有關部門投訴、舉報。
第二章 監督內容和監督措施
第七條 行政執法監督主要包括下列內容：
（一）檢查法律、法規、規章的實施情況；
（二）檢查行政執法責任制落實情況；
（三）檢查相對集中行政處罰權、行政許可權等綜合執法的實施情況；
（四）檢查行政執法裁量基準制度實施情況；
（五）審查行政執法主體的合法性；
（六）檢查行政執法人員和行政執法聽證主持人資格和證件管理工作；
（七）監督行政執法程式是否合法、正當；
（八）協調處理行政執法主體之間的執法爭議；
（九）依法應當監督的其他事項。
第八條 行政執法監督機關對下列行政執法行為實施監督：
（一）行政處罰；
（二）行政強制；
（三）行政許可；
（六）行政給付；
（七）行政裁決；
（八）法律、法規、規章規定的其他行政執法行為。
第九條 實行行政執法主體公告制度。
縣級以上人民政府應當依法審核確認本級政府監督範圍內行政執法機關的行政執法主體資格，並向社會公告。
第十條 實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度。
行政執法人員應當按照規定參加專業法律知識、公共法律知識和職業素養等培訓，經考試合格，取得行政執法證件後，方可從事行政執法工作。
行政執法機關聘用的勞動契約制人員、勞務派遣人員、臨時借調人員以及其他無行政執法資格的人員不得從事行政執法工作。
除法律、行政法規對行政執法人員的證件另有規定外，行政執法人員應當使用省人民政府統一頒發的行政執法證件。
第十一條 實行行政執法聽證主持人資格認證制度。
行政執法聽證活動應當由符合條件的人員主持。聽證主持人應當具備相應的法律知識和專業知識，並按照規定參加統一培訓，經考試合格，取得省人民政府頒發的行政執法聽證主持人資格證件。
第十二條 實行行政執法裁量基準制度。
縣級以上人民政府應當組織其所屬部門對法律、法規、規章規定的有裁量幅度的行政執法條款進行梳理，並根據當地經濟社會發展實際，對行政執法裁量權予以細化、量化，制定行政執法裁量基準，並向社會公布。
第十三條 實行重大行政執法決定法制審核制度。
行政執法機關作出重大行政許可、行政處罰、行政強制、行政徵收等行政執法決定的，應當按照規定進行法制審核。
第十四條 實行行政執法案卷評查制度。
行政執法機關在行政執法活動中形成的檢查記錄、證據材料、執法文書等，應當按照國家和省有關規定進行收集、整理、立卷、歸檔，並實行集中統一管理。
行政執法監督機關應當定期組織行政執法案卷評查。
第十五條 實行行政執法責任制。
縣級以上人民政府應當組織其所屬部門對行政執法依據進行梳理，科學界定執法崗位職責，合理確定執法人員的執法責任。有關部門應當將梳理確認後的行政執法依據、崗位、職責、程式等向社會公布。
第十六條 實行行政執法評議考核制度。
縣級以上人民政府應當遵循公開、公平、公正的原則，定期對所屬部門及其行政執法人員行使行政執法權和履行法定職責的情況進行評議考核。評議考核結果應當作為有關機關獎勵、懲處以及幹部任免的重要依據。
縣級以上人民政府進行行政執法評議考核時，可以委託具備條件且信譽良好的社會組織或者機構作為第三方，對行政執法活動進行外部評議。
第十七條 實行法律、法規、規章實施情況報告制度。
法律、法規、規章實施滿一年的，自期滿之日起三十日內，負責實施的有關部門應當向本級人民政府書面報告下列情況：
（一）法律、法規、規章的學習宣傳情況；
（二）相應配套措施和制度的制定情況；
（三）行政執法隊伍的建設和培訓情況；
（四）違法案件的查處情況；
（五）行政執法中存在的問題和改進的措施；
（六）對法律、法規、規章實施情況的意見和建議；
（七）其他需要報告的事項。
第十八條 實行行政執法爭議協調裁決制度。
行政執法機關之間發生行政執法爭議的，應當提請本級人民政府負責政府法制工作的部門協調解決；協調無法達成一致的，由政府負責政府法制工作的部門報請本級人民政府裁決。
第十九條 縣級以上人民政府應當建立健全網上政府法制監督系統和行政權力事項動態管理系統，運用信息化手段對行政執法行為實施監督。
第三章 監督程式
第二十條 縣級以上人民政府應當根據本級人民代表大會常務委員會的年度監督工作計畫，結合經濟社會發展和法律、法規、規章的實施情況，制定行政執法監督年度工作計畫。
第二十一條 行政執法監督應當採取日常監督、專項監督、綜合檢查等方式進行，也可以採取抽查或者暗訪等方式對行政執法行為實施監督。
第二十二條 行政執法監督工作人員應當持有省人民政府統一頒發的行政執法監督證件；執行行政執法監督公務活動時，不得少於兩人，並應當主動出示行政執法監督證件。被監督單位不得拒絕、阻礙。
（一）查閱、複製、調取行政執法案卷和其他有關材料；
（二）詢問行政執法機關有關人員、行政管理相對人和其他相關人員，並製作詢問筆錄；
（三）組織實地調查、勘驗，或者進行必要的錄音、錄像、拍照、抽樣等；
（四）委託符合法定條件的社會組織進行鑑定、評估、檢測、勘驗；
（五）組織召開聽證會、專家論證會；
（六）法律、法規、規章規定的其他方式。
第二十四條 行政執法監督機關在實施行政執法監督過程中，認為行政執法監督事項涉及有關單位職責和許可權的，可以提請有關單位予以協助。有關單位應當在職責範圍內及時予以協助。
第二十五條 行政執法監督事項具有重大社會影響或者涉及公民、法人和其他組織重大利益的，行政執法監督機關應當組織人員進行專門調查。
第二十六條 行政執法監督機關在實施行政執法監督過程中，發現行政執法機關的行政執法行為違法或者不當等比例較高的，可以約請該行政執法機關的相關負責人進行談話。
第二十七條 縣級以上人民政府負責政府法制工作的部門在行政執法監督工作中，應當加強與檢察機關、監察機關的協作配合，建立信息資源共享機制。
第四章 監督處理
第二十八條 行政執法監督機關在監督檢查中發現行政執法行為違法或者不當的，應當發出《行政執法監督意見書》。有關行政執法機關應當自收到《行政執法監督意見書》之日起三十日內，自行糾正違法或者不當的行政執法行為。
第二十九條 行政執法機關逾期未按照《行政執法監督意見書》自行糾正違法或者不當的行政執法行為的，由行政執法監督機關根據行政執法行為的性質、程度等情況，按照職責許可權分別作出以下處理決定：
（一）責令限期履行；
（二）責令補正或者改正；
（三）撤銷；
（四）確認違法或者無效。
依照前款規定作出處理決定的，由行政執法監督機關出具《行政執法監督決定書》。有關行政執法機關應當自收到決定書之日起三十日內向行政執法監督機關報告執行情況。
第三十條 行政執法機關無正當理由不履行或者拖延履行法定職責的，由行政執法監督機關責令其限期履行。
第三十一條 行政執法機關的行政執法文書有下列情形之一的，由行政執法監督機關責令其補正或者改正：
（一）未說明事實、依據或者理由，當事人、利害關係人沒有異議的；
（二）文字表述錯誤或者計算錯誤的；
（三）未載明決定作出日期的；
（四）需要補正或者改正的其他情形。
行政執法機關作出補正或者改正，應當採用書面方式。
第三十二條 行政執法機關的行政執法行為有下列情形之一的，由行政執法監督機關予以撤銷：
（一）主要事實不清、證據不足的；
（二）適用依據錯誤的；
（三）違反法定程式，但是可以補正或者改正的除外；
（四）超越或者濫用職權的；
（五）行政執法行為明顯不當的；
（六）法律、法規、規章規定的其他應當撤銷的情形。
行政執法行為被撤銷的，行政執法機關可以依法重新作出行政執法行為。
第三十三條 行政執法機關的行政執法行為有下列情形之一的，由行政執法監督機關確認違法：
（一）不履行法定職責，但是責令其履行已沒有意義的；
（二）行政執法行為違法，但是不具有可撤銷內容的；
（三）行政執法行為違法，但是撤銷可能對公民、法人和其他組織或者社會公共利益造成重大損害的；
（四）法律、法規、規章規定確認違法的其他情形。
前款規定的行政執法行為不予撤銷的，行政執法機關應當自行採取補救措施。
第三十四條 行政執法機關的行政執法行為有下列情形之一的，由行政執法監督機關確認無效：
（一）行政執法機關沒有法定依據作出的；
（二）行政執法決定未加蓋本行政執法機關有效印章的；
（三）行政執法決定不具有可執行內容的；
（四）法律、法規、規章規定確認無效的其他情形。
無效的行政執法行為，自始不發生法律效力。
第五章 責任追究
第三十五條 縣級以上人民政府應當建立健全行政執法責任追究制度與機制，對行政執法機關及其工作人員違反本條例規定，不依法履行職責或者拒絕執行處理決定的，應當及時予以糾正，並追究有關人員的責任。
第三十六條 縣級以上人民政府未依照本條例規定公告行政執法主體，或者未落實行政執法責任制和行政執法評議考核制度的，由上級人民政府責令改正。
第三十七條 行政執法機關有下列情形之一的，由縣級以上人民政府責令限期改正；逾期不改正的，給予通報批評，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分：
（一）未執行行政執法人員持證上崗和資格管理制度、行政執法聽證主持人資格認證制度的；
（二）未公布並實施行政執法裁量基準的；
（三）未執行重大行政執法決定法制審核制度的；
（四）未按照本級人民政府要求落實行政執法責任制的；
（五）未執行法律、法規、規章實施情況報告制度的；
（六）不執行行政執法爭議協調意見和裁決決定的；
（七）不履行行政執法職責或者違反法定程式的；
（八）擅自開展相對集中行政處罰權、行政許可權等綜合執法工作或者擅自變更其許可權範圍的；
（九）未執行罰款決定與罰款收繳分離、收支兩條線管理制度的；
（十）拒絕或者阻礙行政執法監督工作人員依法履行監督職責的；
（十一）拒絕執行行政執法監督處理決定或者拒絕報告行政執法監督處理決定執行情況的；
（十二）法律、法規、規章規定的其他情形。
第三十八條 行政執法人員有下列行為之一的，由其所在單位根據情節給予通報批評，並可以作出告誡、離崗培訓、調離執法崗位等處理決定；情節嚴重的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）執行公務活動時，不依法出示合法有效行政執法證件的；
（二）非法收費或者截留、私分罰款和沒收的違法所得或者財物的；
（三）不履行法定職責或者違反法定程式的；
（四）對投訴人、舉報人實施打擊報復的；
（五）拒絕或者阻礙行政執法監督工作人員依法履行監督職責的；
（六）拒絕向行政執法監督機關或者行政執法監督工作人員提供有關資料或者隱匿、銷毀、轉移執法證據的；
（七）法律、法規、規章規定的其他行為。
第四十條 縣級以上人民政府負責政府法制工作的部門及其工作人員在行政執法監督工作中有下列行為之一的，由本級人民政府責令改正，並由省人民政府收回其行政執法監督證件；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：
（一）不依法履行行政執法監督職責，造成嚴重後果的；
（二）利用行政執法監督職權謀取私利的；
（三）塗改、轉借行政執法監督證件的；
（四）違反本條例的其他行為。
第六章 附 則
第四十一條 對法律、法規授權組織的行政執法行為的監督，適用本條例的規定。
第四十二條 本條例自2015年5月1日起施行。
條例說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受省人民政府委託，現就《山東省行政執法監督條例（草案）》（以下簡稱《條例草案》）作如下說明：
一、立法的必要性
加強行政執法監督，是防止和糾正違法或者不當行政執法行為、確保行政權力正當行使、維護行政管理相對人合法權益的有效途徑，也是各級政府打造最優營商環境、促進依法行政和建設法治政府的有力保障。多年以來，我省各級人民政府及其所屬部門認真貫徹依法治國基本方略，全面推進依法行政，行政執法行為進一步規範，執法水平不斷提高。但是，在行政執法工作中，仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，行政執法不作為和亂作為現象時有發生，損害了國家利益、公共利益和公民、法人及其他組織的合法權益，有些個案造成了很壞的社會影響，人民民眾反映強烈。這些問題的產生，既有執法機構和執法人員執法為民的觀念不強、執法水平不高的因素，也有監督制度建設滯後、監督機制不健全的原因。因此，在進一步規範行政執法行為的同時，亟需加強對行政執法行為的監督。
在實際工作中，各級人民政府不斷創新行政執法監督方式，加大檢查力度，糾正違法行為，取得了一定效果，但是監督工作中還存在許多問題，主要體現在：一是，執法監督主體眾多，監督力量過於分散，沒有形成監督合力；二是，執法監督體制不健全，現行法律、法規沒有明確行政機關內部層級監督主體及其職責，致使監督工作難以深入開展，內部層級監督制度形同虛設；三是，執法監督法律制度不完善，監督措施、監督內容不明確，導致執法監督依據不足，監督工作尚未做到經常化、制度化；四是，執法監督程式不完備，監督標準不統一；五是，當前執法監督的重點主要放在“糾偏於既遂”，對“防患於未然”的事前監督和事中監督沒有給予足夠的重視；六是，執法監督的結果如何處理缺乏明確的法律規範，對監督工作中發現的違法或者不當的行政執法行為，各地在處理和追究責任時往往流於形式，導致監督乏力。
目前，除了行政監察、審計監督等專項監督制度已有法律和行政法規外，國家還沒有專門就行政機關內部的層級監督制定相應的法律和行政法規。1989年，省政府發布了《關於加強行政執法和行政執法監督檢查的暫行規定》（魯政發〔1989〕106號），在全國首創了規範行政執法和行政執法監督工作的先河；但隨著改革開放和我國民主法治建設進程的發展，我省的這個政府規章所確立的基本制度和措施，早已不適應當前實際工作的需要。上個世紀90年代初，各省市紛紛借鑑山東經驗，先後制定出台了20多部有關行政執法監督的地方性法規或者規章；2000年以後，各省市根據國家有關法律、行政法規，陸續開始了第二輪行政執法監督的地方立法工作，對原有的法規或者規章進行了修改完善。到2013年底，除山東外，全國其他省、市、自治區制定出台行政執法監督方面的地方性法規11部、政府規章13部；另有5個省、市在規範行政執法的地方性法規中設專章明確了行政執法監督的內容。這些省市的地方立法實踐，為我省行政執法監督地方立法提供了很好的借鑑和參考。去年，黨的十八屆三中全會提出：要完善行政執法程式，規範執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，做到嚴格規範公正文明執法。為落實三中全會的這一要求，制定一部專門的地方性法規，通過地方立法建立健全我省行政執法監督制度，對深化行政執法體制改革，進一步完善行政執法監督機制，推進依法行政和法治政府建設，具有非常重大的意義。
二、《條例草案》的起草過程
2010年底，為貫徹國務院《關於加強法治政府建設的意見》，省政府法制辦對全省行政執法監督工作進行了專題調研，並對執法監督工作的現狀、存在的問題等進行了全面梳理；在此基礎上，擬定了《條例草案》的起草計畫和工作方案。2011年10月，在學習借鑑內蒙古、安徽、重慶、甘肅、廣西、遼寧等省市新一輪地方立法工作好經驗、好做法的基礎上，起草完成了《條例草案》初稿。2012年初，為了做好《條例草案》的起草工作，省政府法制辦和省人大法工委共同組成聯合起草小組；到2013年7月，起草小組先後赴廣西、內蒙古等省區以及青島、淄博、東營、泰安等地進行考察和實地調研，組織召開了三次專家論證會，共修改形成《條例草案》10餘稿。2013年8月，省政府法制辦召開主任辦公會議，對《條例草案》進行了全面討論，形成了會簽稿，傳送省編辦、省監察廳、省財政廳、省人社廳等4個部門進行會簽，並送請全省17個設區的市和11個縣（市、區）人民政府以及省直有關單位徵求意見；11月，在認真梳理、研究並吸收有關方面意見的基礎上，省政府法制辦對草案進行了全面修改。今年1月，該條例列入省人大和省政府今年立法計畫後，省政府法制辦將草案上報省政府；4月，根據省政府領導的要求，省政府法制辦再一次組織召開專家論證會，並修改形成了上報省政府常務會議討論的草案。5月19日，經省政府第30次常務會議討論通過，形成了提請本次會議審議的《條例草案》。
三、《條例草案》的主要內容和需要說明的幾個問題
（一）關於《條例草案》的調整範圍問題
在我國現行監督體系下，行政執法監督按照監督主體的不同，有廣義和狹義兩種不同的解釋。狹義的行政執法監督僅指來自於行政機關自身的內部監督，主要包括行政機關內部層級監督、監察機關和審計機關的專門監督；廣義的行政執法監督還包括來自於行政機關外部的監督，如國家權力機關的監督、政協的民主監督、司法監督、社會監督等。按照國務院多年來發布的有關行政執法監督的檔案精神，行政機關內部層級監督與專門監督是兩種並行的監督方式，監督主體、目的、對象、內容、措施以及結果的處理等都不相同，是兩種不同性質的監督，但二者互為補充，相輔相成，既互不兼容，也不可相互替代。
為此，我們在確定本條例的適用範圍和調整對象時，按照專家論證會的建議，不包括行政監察和審計監督；同時，考慮到行政複議監督已經有專門的法律、法規作出了規範，因此《條例草案》第三條第二款規定：“行政複議以及行政監察、審計監督等專門監督活動，依照有關法律、法規的規定進行。”
（二）關於行政執法監督體制的問題
對行政執法監督體制問題，國務院很早就有明確規定。2010年10月國務院下發的《關於加強法治政府建設的意見》（國發〔2010〕33號）再次重申：“加強政府內部層級監督和專門監督。上級行政機關要切實加強對下級行政機關的監督，及時糾正違法或者不當的行政行為。保障和支持審計、監察等部門依法獨立行使監督權。”
據此，我們在《條例草案》第二章中，對行政執法監督體制與機製作出了明確規定，即：縣級以上人民政府領導並組織實施本行政區域內的行政執法監督工作，依法對其所屬部門、下級人民政府以及設立在本行政區域內實行垂直管理的部門的行政執法活動進行監督；縣級以上人民政府所屬部門依照法定職責，負責本部門、本系統的行政執法監督工作。同時，明確了縣級以上人民政府法制工作部門和政府部門法制工作機構是行政執法監督機構，負責行政執法監督的具體工作。
（三）關於行政執法監督的主要內容
近年來，國家對行政執法和行政執法監督工作非常重視，制定了一系列規範行政執法和行政執法監督的制度與措施。2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》中明確要求建立健全行政執法主體資格制度、行政執法案卷評查制度，推行行政執法責任制、建立評議考核制和執法過錯或者錯案責任追究制；2010年國務院《關於加強法治政府建設的意見》又進一步強調要建立行政裁量權基準制度，嚴格執法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格落實行政執法責任制等。
按照國家要求，結合我省多年來的實踐經驗，《條例草案》第三章採用列舉方式，明確了行政執法監督的內容和監督的具體行政行為；同時，還規定了行政執法監督的基本制度，主要包括：行政執法主體資格公告制度、行政執法人員資格認證制度、聽證主持人資格認證制度、執法裁量權基準制度、重大行政執法決定備案制度、案卷評查制度、執法責任制、評議考核制度、法律法規規章實施情況報告制度、行政執法爭議協調裁決制度等等。
（四）關於行政執法監督的實施
行政執法監督的實施主要包括三個方面的內容：一是監督程式；二是監督結果的適用；三是對實施違法或者不當行政執法行為的機關或者執法人員進行責任追究。《行政處罰法》、《行政許可法》中都對行政處罰和行政許可的實施機關規定了監督的範圍、程式以及責任追究方式。為此，我們在總結、提煉相關法律、行政法規關於執法監督實施制度的基礎上，結合《山東省行政程式規定》的立法實踐，在《條例草案》第四章中明確了行政執法監督的程式，規定了監督計畫、監督方式、程式啟動、調查取證等內容，建立了約談和案件移送制度。在第五章中規定了對監督結果的處理，即監督機構發現行政執法行為違法或者不當的，應當製作《行政執法監督意見書》，由行政執法機關自行糾正；逾期沒有糾正的，監督機關應當根據行為的性質、程度等，分別作出責令限期履行、責令補正或者更正、撤銷、確認違法或者無效的處理決定，並製作《行政執法監督決定書》。另外，《條例草案》第六章對行政執法機關及其執法人員、行政執法監督機構及其工作人員的違法違紀行為，規定了相應的法律責任。
以上說明連同《條例草案》，請予審議。
情況介紹
《山東省行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》）已經2014年11月27日省第十二屆人大常委會第十一次會議通過，將於2015年5月1日起施行。為了更好地理解把握和貫徹落實這部重要的地方性法規，我想重點介紹三個方面的情況：
一、深刻理解《條例》的立法背景和重要意義
十八大召開以來，我國對公權力的約束被提到了前所未有的高度，習近平總書記多次強調要“把權力關進制度的籠子”，要依法設定權力、規範權力、制約權力、監督權力。國務院要求建立政府權力清單制度，梳理公布行政權力清單、政府責任清單和市場準入負面清單，切實做到法無授權不可為、法定職責必須為。行政執法權力是行政機關實施行政管理最普遍、最主要的方式，涵蓋經濟、社會、文化、生態、文明各個領域，在行政權力清單中占據最大篇幅。如何通過監督保障進入清單的執法權履行到位，是擺在政府面前的又一重要課題。黨的十八屆三中全會明確提出，要完善行政執法程式，規範執法自由裁量權，加強對行政執法的監督，做到嚴格規範公正文明執法。四中全會又進一步指出，加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點；要完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。
為深入貫徹落實中央和國務院的要求，省委省政府高度重視，科學謀劃。制定出台《山東省行政執法監督條例》，完善政府內部層級監督體系，是省委省政府立足於我省行政執法工作和執法監督工作的實際，作出的重要決策。多年來，行政執法工作，在糾正違法行為、維護經濟社會管理秩序方面發揮了重要作用。但是，執法不嚴、違法不究、不作為、亂作為的現象仍時有發生，損害了國家利益、公共利益和人民民眾的合法權益，人民民眾反映強烈，有些個案甚至造成了很壞的社會影響。這些問題的產生，既有執法單位和執法人員缺乏依法行政意識，執法為民的觀念不強，執法水平不高的因素，也有監督不到位的原因。尤其是監督體制不健全、監督機制不完善的問題，已經成為制約監督工作深入開展的瓶頸，迫切需要通過立法的形式從源頭上予以解決。這是運用法治思維和法治方式推動發展、化解矛盾的有效途徑，也是全面推進依法行政的現實需要。
我省一直高度重視這項工作，省委十屆十次全會對加強行政執法監督作出了部署，省政府主要領導多次作出重要批示，夏耕副省長還親自帶隊開展執法監督工作調研。《條例草案》提交省人大以後，在審議期間，省人大專程派員赴外省進行專題調研，並赴全國人大和國務院法制辦對《條例草案》的有關內容進行了請示。經多次修改完善，《條例》最終審議通過。《條例》的出台，既是我省貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神的重要舉措，也是對人民民眾熱切期盼的強烈呼應，同時填補了我省在行政執法監督領域的地方立法空白，將我省的行政執法監督工作納入了法治軌道，必將推動我省行政執法和執法監督工作邁向一個新的台階，對於我省全面推進依法行政，加快建設法治政府具有重要的里程碑意義。
二、準確把握《條例》的立法特點和主要內容
《條例》共6章42條，從行政執法監督的對象、體制、監督內容和監督措施、監督程式、監督處理和責任追究等方面，對行政執法監督工作進行了規範和調整。概括起來，有以下幾個特點：
第一，《條例》將約束執法權與規範監督權相結合。本《條例》是一部通過實施政府內部層級監督權來規範執法權力的地方性法規，“權力制約”的理念貫穿了全篇。《條例》將政府內部層級監督作為調整對象，構建了橫向和縱向並存的行政執法監督體制，即縣級以上人民政府對所屬部門和下級政府的執法工作進行監督；縣級以上人民政府工作部門負責本行業的行政執法監督工作。《條例》不僅注重對違法執法行為的監督處理，更注重對執法權行使的事前把關和事中規範，可以說是對執法權行使鏈條的完整監督。同時，為了防止監督權的濫用，《條例》明確規定了監督的內容、程式、方式和違法責任，對監督權的合法行使予以了嚴格規範。通過依法實施監督，促進行政執法機關合法合理執法，防止和糾正違法或者不當的行政執法行為，維護公民、法人和其他組織的合法權益，促進依法行政和法治政府建設。
第二，《條例》將制度傳承和制度創新相結合。多年來，我省各級人民政府和政府部門加大監督工作力度，糾正違法行為，並不斷探索行政執法監督的方式和路徑，積累了很多寶貴的經驗。本《條例》充分吸收了這些成熟的經驗和做法，作為制度固定下來，比如規定了行政執法主體公告制度、行政執法人員持證上崗和資格管理制度、行政執法聽證主持人資格認證制度、行政執法裁量基準制度、行政執法案卷評查制度、行政執法責任制、行政執法評議考核制度等等。在保持工作連續性的同時，也進行了一些制度上的創新，比如實行法律、法規、規章實施情況報告制度、行政執法爭議協調裁決制度，建立約請談話制度等。另外，《條例》創新規定了監督處理，要求監督機關在發現執法行為違法或者不當時，應當首先製作《行政執法監督意見書》，督促執法機關自行糾正。如果執法機關沒有在30日內糾正，監督機關就可以根據違法行為的性質、程度等情況，分別作出責令限期履行、責令補正或者改正、撤銷、確認違法或者無效等處理決定。
第三，《條例》將監督工作的嚴肅性和監督方式的多樣性相結合。本《條例》規定的行政執法監督，由法定的監督主體按照職責許可權和法定的程式實施，並根據監督檢查的結果作出相應的處理，這是由權力法定原則所決定的，監督機關在執行過程中不能打折扣，或者作出變通處理，更不能包庇、袒護行政執法機關的違法行為，否則會嚴重降低監督的公信力和政府的權威。同時，行政執法監督又不同於權力機關的監督、司法監督、複議監督等，監督的方式比較多樣，這是由行政權的特點決定的，也是其優勢所在，比如監督機關通過制定監督計畫進行主動監督，也根據投訴舉報進行被動監督；既注重對執法行為進行事後監督，也注重對執法行為實施事前、事中和事後的全過程實時監督；既通過糾正違法行為實現對個案的監督，也通過實行執法裁量基準制度、約請談話制度等實現對行政執法工作的普遍規範和糾偏。
三、大力加強《條例》的貫徹落實工作
《條例》將於5月1日正式施行。下一步將重點通過以下措施抓好貫徹落實：
（一）認真組織《條例》的宣傳學習活動，擴大社會影響力。通過領導幹部專題學法講座和部門專題會議等形式，認真組織領導幹部帶頭學習《條例》的基本精神和主要內容；廣泛組織全省行政執法人員深入細緻學習《條例》的各項具體規定，不斷提高行政執法能力和水平；重點強化對行政執法監督人員的教育培訓，使其儘快熟悉和掌握《條例》的立法精神和具體規定；確定《條例》“宣傳周”，充分運用廣播、電視、報刊、網站等主流宣傳媒體，充分發揮微信、微博等新媒體的作用，集中開展宣傳，形成全社會學習、宣傳、貫徹、執行《條例》的良好氛圍，使廣大民眾了解、關注，進而支持、參與我省的行政執法監督工作。
（二）建立健全各項監督制度，確保《條例》的正確實施。當前，要著重抓好以下幾個方面的工作：一是全面落實行政執法主體公告制度。各級政府依法組織對本行政區域內的行政執法主體進行核准確認並向社會公布。同時，結合各地公布的行政權力清單、責任清單等，加強對行政執法部門的指導和監督；二是嚴格行政執法人員持證上崗和資格管理制度，嚴格禁止無行政執法資格的人員履行行政執法職責；三是進一步落實行政執法裁量基準制度。目前，各級行政執法機關已基本完成了行政處罰裁量基準的制定、公布工作。下一步，要將規範行政處罰裁量權的工作理念和方法，進一步拓展到行政許可、行政強制、行政徵收等其他行政執法領域；四是嚴格落實行政執法責任制和評議考核制度。認真組織行政執法機關對行政執法依據進行梳理，科學界定執法崗位職責，合理確定執法人員的執法責任。建立健全行政執法監督考核指標體系和評價體系，完善獎懲機制，把評議考核結果作為獎勵、懲處和幹部選拔任用的重要依據；五是健全和完善行政執法投訴舉報制度。儘快完善行政執法投訴舉報受理處理工作制度。主動與檢察機關、監察機關聯繫，建立行政執法協調配合機制，構建多手段相銜接與互動的監督體系，形成監督合力；六是組織開展行政執法案卷評查。今年，將組織全省執法案卷評查工作，抽選5-7個執法部門，由省、市、縣三級同步實施案卷評查。
（三）加強組織領導，為《條例》的貫徹實施提供強有力的組織和制度保障。一是理順行政執法監督體制。按照加強行政執法監督工作的總體部署，結合我省實際，借鑑外省實踐經驗，積極探索行政執法監督工作新路徑、新機制，構建適合本地區、本系統行政執法工作需求的行政執法監督體制。今年已經確定濟南、淄博、棗莊等6個設區的市和省公安廳、省水利廳、省食品藥品監管局3個省直部門作為第一批試點單位，力爭儘快形成在全省可複製、可推廣的改革方案，在全省全面予以推開；二是加強行政執法監督隊伍建設。《條例》賦予政府法制機構檢查執法情況、考核執法工作、協調執法爭議、查處違法行為等法定職責。政府法制機構要爭取把政治素質高、業務能力強的人員充實配備到行政執法監督隊伍中來，使行政執法監督人員配備同本地區、本部門的行政執法監督工作任務相適應；三是建立健全各項監督配套制度。為提高《條例》的可操作性，省政府將《重大行政執法決定法制審核辦法》、《行政執法聽證主持人資格管理辦法》和《行政執法案卷評查辦法》列入了今年的立法計畫，爭取年內以省政府規章的形式公布實施。
解讀
備受社會關注的《山東省行政執法監督條例》（以下簡稱《條例》）將於2015年5月1日起正式施行。為便於社會公眾更好地了解和把握《條例》出台的背景和有關內容，4月28日上午，省政府舉行新聞發布會，對《條例》進行了全面介紹。
新聞發布會由省政府副秘書長、省政府新聞發言人李娥主持。李娥副秘書長首先通報了全省深入推進依法行政工作的有關情況。李娥副秘書長在通報中講到，新一屆省政府執政兩年多來，突出圍繞依法行政這個主題，積極推進各項措施落實，全力服務全省經濟社會發展大局，法治政府建設取得重要進展：工作推進機制逐步完善、政府職能轉變和管理方式創新穩步推進、科學民主依法決策機制逐步形成、制度建設水平逐步提高、行政執法行為逐步規範、社會治理方式不斷創新。黨的十八屆四中全會把依法治國上升為全局性、基礎性、戰略性治國方略，對政府依法行政提出了明確要求。我省制定出台《條例》，是省委、省政府貫徹黨的十八屆三中、四中全會精神，進一步加強行政執法監督，規範行政執法行為的重大舉措，對於我省全面推進依法行政，加快建設法治政府具有重要的意義。
省政府法制辦副主任周立軍介紹了《條例》的立法背景，對《條例》的主要內容作了全面解讀。周立軍副主任在介紹中講到，《條例》是在黨的十八屆三中、四中全會反覆強調要強化對公權力的約束，加強對政府內部權力制約的大背景下制定出台的，是我省規範政府內部層級監督，推動行政執法權規範行使的一部重要的地方性法規。行政執法是行政機關實施行政管理最普遍、最主要的方式，涵蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明各個領域，行政執法權在行政權力清單中占據了最大的篇幅。如何通過監督保障行政執法權依法履行，是擺在各級政府面前的一個重要課題。《條例》立足於我省行政執法和行政執法監督工作的實際，以對行政執法的政府內部層級監督為調整對象，對行政執法監督主體、監督內容、監督措施、監督程式、監督的處理和責任追究等事項作出了明確規定，構建了對行政執法行為從事前、事中到事後的完整的監督鏈條，為我省進一步加強行政執法監督工作，更好地發揮層級監督的作用提供了有力的制度保障。
發布會上，省政府法制辦法制監督協調處有關負責人就《條例》的有關內容回答了與會記者的提問。
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記者28日自山東省人民政府舉行的例行發布會上獲悉，《山東省行政執法監督條例》(以下簡稱《條例》)將於2015年5月1日起正式實施。該《條例》明確了行政執法監督的主體、範圍及體制，規定了行政執法監督的基本制度，是山東省首次以地方法規的形式規範行政執法監督工作，破解了行政執法監督無法可依的難題。
該《條例》對備受社會關注的“臨時工”執法問題也作出了明確規定，中新網記者看到《條例》第十條規定，實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，行政執法人員應當按照規定參加專業法律知識和公共法律知識培訓，經考試合格，取得行政執法證件後，方可從事行政執法工作。規定包括行政執法機關聘用的勞動契約制、勞務派遣、臨時借調以及其他無行政執法資格的四類人員不得從事行政執法工作。
記者在發布會上了解到，本《條例》明確了行政執法監督的主體，僅指行政機關內部層級監督，即上級人民政府對下級人民政府、政府對其所屬部門、上級政府工作部門對下級政府工作部門的行政執法活動進行的監督，不包括外部監督和行政機關內部的專門監督。該《條例》填補了行政機關內部層級監督方面的立法空白，提高了行政執法監督工作的針對性和可操作性。
“山東省政府將按照‘法定職責必須為，法無授權不可為’的要求繼續簡政放權。”山東省政府副秘書長、新聞發言人李娥在發布會上表示，山東將減少和規範前置審批事項和中介服務事項，禁止變相設定或者實施行政審批，做到有效率地放權。
李娥說，山東省政府已經建立權力清單、責任清單和負面清單，去年還公布了省級行政權力清單目錄，下一步，該省還將編制公布政府責任清單、市場準入負面清單，實現“行政權力進清單、清單之外無權力”，堅決消除權力設租尋租空間，加快建設法治政府和服務型政府。
此外，李娥還表示，該省政府下一步將重點圍繞經濟體制改革、保障改善民生、創新社會治理、促進可持續發展和綠色發展、加強政府自身建設等展開立法工作。
據介紹，山東統籌推進依法行政，法治政府建設取得了初步成效，2013年在山東全省縣級政府和市政府有關部門中確定48個單位為依法行政工作聯繫點，通過“以點帶面”的方式，形成了一批具有山東特色的依法行政工作示範單位。2015年，山東省政府又建議將“依法履職”納入了省直部門科學發展綜合考核指標，作為扣分項目。通過考核手段的充分運用，有力提升了行政機關的法治意識，法治政府建設取得階段性成效。
內容解讀
（一）關於《條例》的調整範圍
在我國的行政執法監督體系中，按照監督主體的不同，有廣義和狹義兩種不同的解釋：廣義的行政執法監督包括來自於行政機關外部的監督和行政機關自身的內部監督。外部監督主要是指國家權力機關、司法機關、新聞媒體和人民民眾等對行政執法行為的監督；內部監督主要是指各級人民政府及其所屬部門按照職責許可權對行政執法行為進行的監督，主要包括行政機關內部層級監督、監察機關和審計機關的專門監督。狹義的行政執法監督僅指行政機關自身的內部監督。
本《條例》所指的行政執法監督，僅指行政機關內部層級監督，即上級人民政府對下級人民政府、政府對其所屬部門、上級政府工作部門對下級政府工作部門的行政執法活動進行的監督，不包括外部監督和行政機關內部的專門監督。同時，考慮到行政複議已有專門的立法予以規範，本條例也不將其作為調整對象。因此，本《條例》第二條明確規定：“在本省行政區域內開展行政執法監督工作，應當遵守本條例。國家權力機關、司法機關、新聞媒體和公民、法人、其他組織對行政執法行為的監督，依照有關法律、法規的規定進行。行政複議、行政監察、審計監督等監督活動，依照有關法律、法規的規定進行。”
《條例》的制定出台，從理論上理清了我國對行政執法的各種監督方式的不同，明確界定了行政執法監督的對象，將過去散見於國務院和省政府檔案中對行政機關內部層級監督工作的要求上升為法律規範，並在總結過去實踐經驗的基礎上進行了一些有益的制度創新，填補了行政機關內部層級監督方面的立法空白，提高了行政執法監督工作的針對性和可操作性。
（二）關於行政執法監督體制
雖然國務院檔案中對行政執法監督體製作出過規定，但囿於規定過於籠統，導致實踐中監督主體和職責劃分不夠明確，履職不到位的現象十分嚴重。本《條例》按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《行政處罰法》、《行政許可法》等有關行政法律的規定，明確了行政執法監督的主體，即行政執法監督機關：一是縣級以上人民政府；二是縣級以上人民政府工作部門，負責本行業的行政執法監督工作。
1、縣級以上人民政府的監督職責。按照本《條例》第四條的規定，縣級以上人民政府的監督職責，包括三個方面：一是對所屬各工作部門和下級人民政府進行監督。這也是《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予縣級以上人民政府的法定職責；二是對設立在本行政區域內實行垂直領導的行政執法部門的行政執法行為進行監督。如果法律、行政法規對此另有規定的，從其規定，比如對海關、外匯、國家安全等實行垂直領導的部門的行政執法監督工作，按照有關法律的規定實施；三是對其依法設立的派出機關或者派出機構的行政執法行為進行監督。
2、政府法制部門的工作職責。本《條例》在明確了縣級以上人民政府是監督機關的同時，規定了負責政府法制工作的部門負責本級人民政府行政執法監督的具體工作。縣級以上人民政府作為本行政區域內的最高行政領導機關，職權涉及經濟、社會管理的方方面面，如果沒有明確具體承擔部門，很容易造成行政執法監督工作流於形式，難以深入，這也是過去行政執法監督工作存在諸多問題的主要原因之一。長期以來，政府法制工作部門按照國家和省里有關檔案規定，一直承擔著行政執法監督的許多具體工作，本《條例》通過立法的方式予以確認，從根本上解決了政府法制工作部門的監督職責缺少法律依據的問題，有利於本級人民政府行政執法監督工作的深入開展。
3、縣級以上人民政府工作部門的監督職責。縣級以上人民政府工作部門作為行政執法監督機關，負責本行業的行政執法監督工作。《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》和行業內有關法律、法規規定了行業主管部門的監督職責。但與縣級以上人民政府相比，行業主管部門並不享有與其完全相同的監督許可權，比如行業主管部門並不享有對下級執法機關所有違法行為的撤銷權，是否可以撤銷要具體看是否有相關的法律依據。
（三）關於行政執法監督的主要內容
1、監督的主要內容。《條例》第二章採用列舉方式，明確了行政執法監督的內容和監督的具體行政行為，涉及行政處罰、行政強制、行政許可、行政徵收、行政給付、行政裁決等各種行政執法行為，既包括監督行政執法主體和人員的合法性，行政執法裁量權的合理行使以及執法程式的合法、正當，也包括綜合執法改革工作的有關實施情況；既可以對具體行政執法行為進行全過程實時監督，也可以通過規範執法權的行使進行整體監督，可以說涵蓋了行政執法工作的方方面面。
2、監督措施。《條例》具體規定了實施行政執法監督的十項基本措施，這既是規範行政執法的手段，也是實施監督的手段，主要包括：行政執法主體公告制度、行政執法人員持證上崗和資格管理制度、行政執法聽證主持人資格認證制度、行政執法裁量基準制度、重大行政執法決定法制審核制度、行政執法案卷評查制度、行政執法責任制、行政執法評議考核制度、法律法規規章實施情況報告制度和行政執法爭議協調裁決制度。從這些措施的具體內容來看，基本上涵蓋了對行政執法行為從事前、事中，到事後的完整鏈條的監督，比如通過實行行政執法主體公告制度及行政執法人員持證上崗和資格管理制度，從源頭上控制了沒有執法權的單位和人員進行執法，也堅決杜絕了民眾強烈關注的所謂“臨時工”執法問題，即明確規定行政執法機關聘用的勞動契約制人員、勞務派遣人員、臨時借調人員以及其他無行政執法資格的人員不得從事行政執法工作；通過實行行政執法聽證主持人資格認證、執法裁量基準、重大執法決定法制審核等制度，對行政執法行為的實施過程進行監督；通過實行執法案卷評查和執法評議考核等制度，從事後對行政執法行為予以規範和審查，發現問題及時糾正。同時，在進行評議考核時，引入了第三方評議機制，即政府可以委託具備條件且信譽良好的社會組織或者機構對行政執法活動進行外部評議，提高評議工作的透明性和公正性，更好地實現對行政執法活動的監督。
（四）關於行政執法監督的實施
主要包括三個方面的內容：一是監督程式；二是監督結果的適用；三是對實施違法或者不當行政執法行為的機關或者執法人員進行責任追究。
1、監督程式。《條例》第三章明確了行政執法監督的程式，規定了監督計畫、監督方式、調查取證等內容，建立了約請談話制度。約請談話制度是我省在總結過去市地工作經驗的基礎上所進行的制度創新，即行政執法監督機關在實施行政執法監督過程中，發現行政執法機關的行政執法行為違法或者不當等比例較高的，可以約請該行政執法機關的相關負責人進行談話。通過實施這項制度，及時發現行政執法機關存在的問題，並通過約談，督促其予以糾正，達到整體規範、提前預防的效果，提高了監督的針對性和效率。
2、監督處理。《條例》第四章規定了對監督結果的處理，即行政執法監督機關通過監督檢查等方式，發現行政執法行為違法或者不當的，應當作出相應的處理。處理分為兩個步驟：一是由行政執法監督機關製作《行政執法監督意見書》，督促行政執法機關自行糾正違法或者不當的行政執法行為；二是行政執法機關逾期沒有糾正的，由監督機關根據行為的性質、程度等，分別作出責令限期履行、責令補正或者改正、撤銷、確認違法或者無效的處理決定，並製作《行政執法監督決定書》。因此，第一個步驟是行政執法監督機關必須要走的步驟，給行政執法機關自行糾正的機會，這樣既符合行政執法監督的目的，也能提高監督的效率。如果行政執法機關自行糾正了，行政執法監督機關就沒有必要作出處理決定了，只有在逾期沒有按照意見書自行糾正的，才分別作出相應的處理。《條例》規定的四種處理決定分別適用不同的違法情形：對於行政執法機關無正當理由不履行或者拖延履行法定職責的，責令其限期履行；對於行政執法機關的行政執法文書存在輕微瑕疵的，責令其補正或者改正；對於行政執法機關作出一般違法行政執法行為，或者不當行政執法行為的，由監督機關予以撤銷；對於行政執法機關作出的行政執法行為存在嚴重或明顯法律缺陷，但不適宜被撤銷的，由監督機關確認違法或者無效。
3、責任追究。《條例》第五章對行政執法機關及其執法人員、行政執法監督機構及其工作人員的違法違紀行為，規定了相應的法律責任。本章第三十七條規定了十一種行政執法機關的違法情形，主要涉及未按照本《條例》規定的監督內容和措施履行相關職責的；未依法履行行政執法職責或者違反法定程式的；拒絕或者阻礙行政執法監督工作人員依法履行監督職責，拒不執行監督處理決定或拒不報告決定執行情況的等等。有其中一種或幾種違法情形的，由縣級以上人民政府責令限期改正，拒不改正的，給予通報批評，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。第三十八條針對行政執法人員的六種違法違紀行為規定了相應的法律責任。本《條例》同時規定了縣級以上人民政府負責法制工作的部門及其工作人員的法律責任。政府法制部門作為本級人民政府具體承擔監督工作的部門，應當嚴格按照本《條例》規定的職責許可權、方式和程式履行監督職責，忠於職守，秉公處理。如果有不依法履行監督職責，造成嚴重後果的；利用監督職權謀取私利的；塗改、轉借行政執法監督證件的等等情形，由本級人民政府責令改正，並由省人民政府收回其監督證件；情節嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
