填海造地是指把原有的海域、湖區或河岸通過人工技術手段轉變為陸地的行為。對於山多地少的沿海城市，填海造地是一個為城市有限空間的發展起到重要作用的方法。
不少沿海大城市，例如東京、香港、澳門、深圳、大連及天津，均採用該法製造平地。
基本介紹
- 中文名：填海造地
- 外文名：Sea reclamation
- 適用地區：山多平地少的沿海城市
- 成功案例：東京、香港、澳門、深圳
- 目的：拓寬城市空間，發展城市經濟
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填海文化
各國填海歷史
荷蘭
日本
日本的填海計畫很早，石川潤一郎說：“日本早在11世紀就有了填海造地的歷史記錄，當時一個名叫平清盛的將軍就在神戶填海建了一個人工碼頭。到了17世紀，幕府將軍又在東京灣進行了大規模的填海造地。”二戰後，日本大規模填海造地的情況更為普遍，1945至1975年，日本政府造地11.8萬公頃。
實際上日本的填海造陸只有1600多平方公里，也就是160000多公頃，主要包括神戶人工島以及大阪國際航空港，日本是個群島國家，國土狹小，人口稠密。第二次世界大戰後50多年間，日本人圍海造陸達200平方千米，相當於2.6個香港島的面積。20世紀70年代日本將圍墾的重點轉移到海岸以外的人工島。東京人口1200多萬，面積只有2145平方千米。為了尋找新的生活空間，東京將在15年時間內用城市垃圾填出18個人工小島。
在海中心建造的日本關西國際機場
在海中心建造的日本關西國際機場日本的人造陸地從利用方式的變化大體可分三個階段：
①明治維新以前--以拓海圍田、開墾耕地為主的農業利用期；
②明治維新到20世紀70年代的經濟高速增長期--綜合工業到重化工業為主的工業利用期，據日本國土廳統計，1912～1954年僅東京灣6港區造陸就有3000公頃，1954～1982年，全日本人造陸地面積達到6萬公頃；
③經濟高速增長時期以來--從以工業開發為主轉向以交通住宅、商務、情報、文化娛樂等為主的城市功能多樣化開發利用期。
日本已建的最著名的人工島是神戶人工島。不久前，日本有關部門又提出了再建造700個人工島的構想，以實現擴大國土面積1.15萬平方千米，解決日本經濟發展的需要。
日本神戶人工島，這是世界上第一座海上城市，位於神戶市以南約3000米，水深12米，面積達436萬平方米。歷時15年完工，耗資達55億日元。與神戶市由一座大橋相邊。島中部是住宅區，南側建有防波堤，其他三面是現代化的貨櫃裝卸載碼頭。
中國
大陸地區
中國從上世紀五、六十年代開始圍填海活動，到上世紀末，沿海地區圍填海造地面積達1.2萬平方公里，平均每年圍填海230至240平方公里。以大連為例，大連市的星海廣場、東港開發區即為填海造地所得。不過大規模的填海造地工程會對周邊生態環境產生許多不利影響，環境評估亦會出現問題。正是考慮到保護海洋環境，2002年，《中華人民共和國海域使用管理法》實施後，國家每年對圍填海規模都控制在100多平方公里左右。
案例：遼寧大連填海造陸帶給海岸線的變化
案例：遼寧大連填海造陸帶給海岸線的變化香港
香港山多平地少，1842年香港首次將興建皇后大道的沙石推進大海，以後香港便不斷填海造地，一百多年來，填海面積已達六十七平方公里，占香港總面積超過百分之六。台灣台塑集團的麥寮六輕也是填海造陸的巨大工程，開發造地的面積約2255公頃。
澳門
澳門由於山多平地少，除了歷史上先後把城市的範圍擴展至關閘，占領青洲、氹仔、路環，又向清政府索要橫琴島、對面山，葡澳政府亦在1863年進行第一次填海工程。截至2011年時，澳門半島的面積在填海工程下已超過9.3平方公里，比1840年的2.78平方公里增大了3倍以上。澳門總面積因沿岸填海而不斷擴大，自有記錄的1912年的11.6平方公里逐步擴展至2011年的29.9平方公里。
台灣
台灣在日據時期，在今高雄市哈瑪星一帶填海造地，設立“打狗停車場”（今高雄港車站）作為縱貫鐵道終點，後來發展成為高雄政經中心。而近年台灣的填海造地，台灣最早的海埔新生地位於新竹市的新竹海埔新生地，1957年5月著手開發；1960年3月完成，實驗區共八十八公頃。 最具代表性的是雲林縣麥寮鄉的六輕，開發造地的面積約2,255公頃。
填海原因
由於事先城市規劃的不合理，沒有給港口倉儲服務預留足夠的空間，導致港口倉儲能力不足，使商品流通能力、效率持續下降，城市生活成本持續上升，經濟不能持續發展，填海造地的目的是為了提升一個城市的倉儲能力，做出的一個無奈的選擇，目前先發展的城市已經發現了事先沒有預留倉儲空間的問題，該留給港區的地方開發了房地產，留下了後患無窮的後果，而發展中的城市並沒有接受教訓，城市象攤大餅一樣的擴張，必然走向物價飛漲的老路。
現狀
在亞洲部分國家，陸地資源貧乏的沿海國家和地區，都很重視利用灘涂或海灣填海造地，像日本、韓國、新加坡、印度和中國香港、澳門等，都在向大海要土地。
荷蘭
由於國際上對海洋經濟觀念上認識的不斷成熟，一些海洋大國也在逐年減少圍海造地的面積。進入21世紀以來，荷蘭在保障抵禦海潮和防洪安全的前提下，研究退灘還水方案，實施與自然和諧的海洋工程計畫，不再將海域直接圍死形成新的陸地，而是儘量保留海域。12
日本
從1945至1975年，日本政府在臨海填海造地11.8萬公頃(相當於兩個新加坡的面積)，東京灣填海造地工程、神戶人工島和關西國際機場填海造地工程都世界知名。統一進行工業布局，將煉油、石油化工、鋼鐵和造船等資源消耗型聯合企業配置於東京灣以南的沿太平洋帶狀工業地帶上，使原料碼頭與產品碼頭成為工廠的一部分，減少了中轉運輸費用，並據此調整工業布局，向臨海集中。
日本有關專家指出，港口與工業區緊密結合在一起的新布局不僅使能源耗量多的鋼鐵、水泥、制鋁、發電和汽車業等成本下降，促進了這些部門以及造船、機械和建築等工業部門的發展，而且使以石油為原料的石油冶煉、石油化學、合成纖維、塑膠製品和化學肥料等工業飛速發展。
洋山港三期填海造地工程
洋山港三期填海造地工程經過這一時期的發展後，占日本全國總面積31%的臨海地帶，匯集了全國52%的人口和全國58%的工業產值，顯示出臨海工業區在日本國民經濟發展中的重要作用。
至2005年，日本圍填海總面積已經不足1975年的1/4，每年的填海造地面積只有500公頃左右，填海主要用於港口碼頭建設，形式主要是人工島。
可是，在獲得巨大收益的同時，大肆填海造地發展工業經濟也給日本帶來了巨大的後遺症。從1945年到1978年，日本全國各地的沿海灘涂減少了約3.9萬公頃，後來每年仍然以約2000公頃的速度消失，海洋污染、生態退化、航道淤塞等問題層出不窮。日本每年又不得不投入巨資希望能夠找到一些恢復生態環境的方法。
在東京、大阪等港口地區，由於海岸線都被垂直建築取代，使可以平衡海洋生態的海洋生物無法棲息在海岸邊，這樣的情況在日本全國都不同程度地存在著。
日本的各種海洋環保研究機構已經不斷在進行各種實驗，希望能夠找到一些恢復生態環境的好方法，這些實驗包括人造海灘、人造海岸，人造海洋植物生存帶等等。經過把多種技術組合起來進行實驗，看起來很有效，各種小魚小蝦貝類和海洋微生物已經出現在人造海灘、海岸周圍，顯示著環境的改善。與此同時，他們也不斷把研究成果作為環保建議向政府提出，供政府參考。
按照日本現有的法律規定，如果要進行填海造地工程，地方政府首先要組織各方人員進行廣泛調查，其中最主要的內容就是了解填海將對周圍環境造成怎樣的影響，隨後把報告提交給環境省審批，如果環境省同意就可以進行。
但是現今，日本環境省不會輕易同意了，原因是日本的經濟成長已經明顯放緩，人口甚至出現了負增長，對土地的需求已經不如以前急迫，最重要的原因是政府已經意識到填海造地對於日本的海洋生態環境影響太大，而且很可能得不償失。”
據日本國內媒體報導，為了保護海洋資源多樣性，維護生態環境平衡，日本許多環保組織和漁業人士紛紛採取各種形式，反對填海造地。日本政府有關方面已制定的在東京灣上的“三番瀨”、伊勢灣上的“藤前”等灘涂造地的計畫，都遭到了包括當地政府在內的各界人士的強烈反對，後者強烈要求有關方面停止填海計畫，已經使一些項目被迫縮小規模或停止。
日本國內要再申請新的填海工作，基本上是被禁止的，但是也有例外，那就是城市垃圾的填埋，當然填埋垃圾前都需要由專家們進行環境調查和評估，包括應該採取什麼樣的填埋方式。
隨著日本進入大生產、大消費的時代，由此大量產生生活垃圾，由於垃圾處理的成本很高，所以東京將垃圾和泥沙作為填海造地的主要材料。東京灣的二期垃圾填海工程還在進行。
摩納哥
自1861年脫離法國獨立以來，摩納哥便一直尋求各種方法擴大國土面積，截止2009年12月，摩納哥20%的領土為填海造地。摩納哥國家元首阿爾貝二世親王計畫開啟一項“填海造地”工程，以解決國內人口膨脹造成的用地增加問題。該項“填海造地”工程將使摩納哥豐維耶區向地中海延伸5萬多平方米“陸地”，工程預計將在2015年以後動工。
新加坡
環境影響
優點
- 增加城市建設和工業生產用地，有效製造平地，以供市區發展。
- 美化海岸線，改善沿海景觀。
- 擴大耕地面積，增加糧食產量。
缺點
- 破壞海洋生態，影響水中生物生活，不但生物不能生存，更大量出現了赤潮的情況。
- 過度填海會使海港收窄，令水流更急速，波浪波幅更大，影響船隻航行。
- 對於直接把雨水排出大海的地區，填海令地下的雨水渠延長。而因為延長部份斜度的不足，所以整條雨水渠的排水力減低。在雨季時，就可以因為大雨而造成內城街道水浸的問題。
- 產生凸堤效應，讓周邊的海岸線往內縮。例如1945年到1978年，日本全國海灘減少了約3.9萬公頃。
- 影響自然景觀。
- 污染物累積在變狹了的海港內，難以衝去，使港灣水質惡化。
- 水土流失，因海域上增加更多的浪，令一些天然的沙及泥土沖走。
社會爭議
向海要地與生物多樣性問題的衝突
土地資源不斷吃緊，向海洋要地成推動沿海區域經濟成長的新動力。但過度開發，不科學的填海造地，卻會對海洋資源造成嚴重破壞。
“圍填海工程附近海區生物種類多樣性將明顯降低，如紅樹林的大面積消失。同時，對灘涂和海灣大面積地圍填海，嚴重影響納潮量和海水自淨能力，造成海洋生態系統的自我修復能力下降。”2012年中國兩會上，山東省政協委員、煙泰光遠律師事務所主任高月明憂心忡忡。他的擔憂來自於當前規模宏大的圍填海造地行動。調查越深入，他的擔憂就更多。
有關房地產行業的問題
之所以出現這種“向海洋要土地的衝動”，高月明指出,一方面是巨觀調控下土地指標收緊，一方面是填海造地不涉及拆遷補償，不易引發矛盾，且填海成本遠低於招標土地成本，審批程式便捷，政治風險也小得多，所以備受部分地方政府和開發商青睞。但填海造地應對遠期生態的影響進行認真分析。填海造地，短期收益顯而易見，但長遠後果和代價令人堪憂。
“對上海、青島這樣的房價很高的城市，如果填海造地開發能抑制高房價，也可看成是一個積極行為，但是從事實上看，也並未起到這樣的作用。而且，因急於求成，填海不滿二十年開發商就開始開發，南方一些沿海城市很多填海開發的房地產都開始出現不同程度下沉。這些都應該引起警示。”他建議，填海造地必須妥善處理經濟發展與生態文明建設的關係，同時加大對海洋環境污染的法律懲罰力度，進一步出台相關的政策法規，涉及填海造地的項目審批時應當慎重。
或對氣候與海平面產生影響
對於圍填海造地，山東省人大代表、中國科學院海洋研究所所長、研究員孫松也關注已久。
“一方面，巨大的經濟利益在誘惑著我們，另一方面巨大的生態環境破壞在後面等著我們。”孫松介紹，目前許多地方不僅在灘涂上圍填海造地，還大興人工島等建設，這實際是一種“自殺”行為。他建議，批准項目前應組織專家進行長時間戰略性研究。
在氣候變暖的大趨勢下，填海工程引起的近海地貌變化可能會放大氣候變暖帶來的環境效應。“如荷蘭以前通過圈海造田改寫著地球版圖，但是隨著全球氣候變化和海平面上升，荷蘭有60%的人口、55%的土地處於海平面以下。因此，2009年，荷蘭退耕還水。”
對於海洋總體功能影響的論證問題
根據研究，海洋目前有兩個功能：產出功能和服務功能。但是目前多關注其產出功能，如魚蝦、石油、淡水等，但是其服務功能如運輸和對氣候的貢獻卻相對忽略。“實際上我們呼吸的氧氣70%來自海上，海洋服務功能不能忽略。”孫松稱，發展藍色經濟關鍵是要保證經濟的“藍”色，不要用破壞海洋為代價換取經濟利益。
同時，孫松指出，雖然現在政府對圍填海項目有環評論證程式，但是這個論證對不少開發商來講只是為了拿到許可證，因此，找一些退休的學者、專家論證一番，就輕易拿到了許可證。“國家沒有統一論證團隊，科學家不講良心的話，就很可怕。”
“開發商目前圍填海的成本只有填海成本，而缺少環境生態成本，所以趨之若鶩。但是不少天價海景房其實並不見得宜居。”他以2011年東日本大地震為例，地震發生時，近海多個人工填海區在海嘯發生時被瞬間吞沒。而環黃渤海區域也正好處於環太平洋地震帶上，應該引起重視。
法律性質
海洋問題
海洋，在羅馬法上屬於共用物（res communes omnium），國界以內的海洋屬於公有物（res publica）。沿海岸線的土地增加可以分為淤積地和人工填海造地。人工填海造地中間又可以分為人工輔助淤積和人工填海兩種。從法律上說，後兩種都包含人的行為在其中，可以看作是人為的添附；而第一種淤積地則是由於自然力所導致，因此法律上為自然添附。在羅馬法中，淤積地是一種緩慢的和潛伏的擴張，它出現在由河流帶來的泥土隨著河水的後撤而逐漸同沿岸土地相結合的情況之中。
填海權
填海權的法律性質
從民法物權的角度來看，有關單位在交納海域使用金後，經過國家海洋管理部門批准所獲得的“填海權”應認為是一種物權，其本身具有財產價值。
因為，填海並不是“使用”海，而是“變海為地”。因此，在海域使用管理法中，對於填海造地只應做綱領性規定，未來應考慮將填海造地單獨立法。
填海權的取得
填海權的取得可能有下列原因：
- 因批准而取得。申請單位在獲得國家有關部門批准後，即可獲得填海權。
- 因受讓而獲得。例如，甲公司經過國家海洋部門批准同意以後，獲得了某海域的填海權。但是甲公司無力填海，將填海權轉讓給乙公司，乙公司獲得填海權。
- 因抵押權的實現而取得。甲公司獲得填海權以後，將獲得的填海權設定抵押，向乙銀行請求貸款。到期不能還款，乙銀行拍賣填海權，丙銀行拍得填海權，因此獲得填海權。
填海權的變更
填海權是具有財產內容的非專屬性的物權，因此，填海權應當可以抵押、可以轉讓。但是國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位進行監督。填海權抵押和轉讓，應當在國家海洋管理部門進行登記，以彰顯其公信力和其物權效力。在填海權轉讓以後，國家海洋管理部門應當對受讓填海權的單位法人進行監督，使得該單位能夠按照許可的內容、方式和範圍進行填海，防止出現濫填海的現象。
填海權的消滅
- 填海權因填海完成而消滅。初，填海權的權利內容為按照國家海洋管理部門的規定填海的權利，但是一旦填海完成，則轉化為對所填之海產生的土地擁有土地使用權。因此，填海權本身消失，轉化為土地使用權。海域使用權人應當自填海項目竣工之日起三個月內，憑海域使用權證書，向縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請，由縣級以上人民政府登記造冊，換髮國有土地使用權證書，確認土地使用權。
- 填海權因填海權拋棄而消滅。填海權是否可以拋棄？填海權的拋棄應當在國家海洋管理部門的監督下進行。填海權拋棄以後，應當在登記簿上將填海權註銷。
- 填海權因填海行為不合法被海洋管理部門吊銷而消滅。
- 填海權因收回而消滅。特殊情況下國家得收回填海權。因自然環境改變而不適合填海的，或者國家重要軍事、戰略需要認為需要此地的，或者國家軍事戰略原因認為不適宜填海的等，國家海洋部門得收回填海權。國家海洋管理部門收回填海權，應當退還海域使用金（海洋資源補償金）。
填海權的登記
填海權作為一種物權，應當自登記時生效。填海權的取得、轉讓、抵押應該登記。登記為填海權的生效要件。填海權拋棄應當自塗銷登記的時候生效。填海權拋棄後不可先占取得。填海權自拋棄後消滅。填海權的登記不同於土地和房產登記，填海權之登記屬於他物權登記。因此，填海權的登記機關應當在國家海洋部門而並非在國家土地資源管理部門。
填海權的時間限制
因為海洋之變化莫測，填海權的行使應當儘快進行。法律亦規定3年之除斥期間。即，如果自填海權登記之日起三年內不行使填海權，則填海權應罹於除斥期間，填海權人最終喪失填海權。填海權一旦開始行使，填海行為應當在合理時間內完成，如果該填海權人由於資金匱乏等原因無力在規定時間和規定範圍內填海，則喪失填海權。當事人可將填海權讓與。無故不讓與的，國家海洋管理部門收回填海權。可視情況退還部分海域使用金。
填海權獲得的程式
一般項目，應當由國家海洋行政主管部門負責，特殊情況下或者占用海域過大的由國務院審批。海域使用管理法第十八條規定，“下列項目用海，應當報國務院審批：（一）填海五十公頃以上的項目用海；（二）圍海一百公頃以上的項目用海； ”審批以後，申請主體獲得填海權。填海造地是由國家統一進行為好，避免各自為政，亂填濫填海域。
物權屬性
無論從法理還是從中國的現行立法，填海造地所造之地均應為國家所有。中國海域使用管理法第三十二條明確規定，填海項目竣工後形成的土地，屬於國家所有。但有填海權的單位對於填海所造之地擁有土地使用權，應當認為可以轉讓。可以抵押。
