基本介紹
- 中文名：國務院關於深化預算管理制度改革的決定
- 發文機關：中華人民共和國國務院
- 發文字號：國發〔2014〕45號
- 發文時間：2014年9月26日
檔案背景,決定全文,政策解讀,
檔案背景
黨的十八屆三中全會明確提出要深化財稅體制改革，吹響了新一輪財稅體制改革的號角。預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，應先行推進，並在今明兩年取得決定性進展，為2016年基本完成深化財稅體制改革的工作任務奠定基礎。
決定全文
國務院關於深化預算管理制度改革的決定
國發〔2014〕45號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
一、充分認識深化預算管理制度改革的重要性和緊迫性
建立與實現現代化相適應的現代財政制度，對於最佳化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要意義。改革開放以來，特別是1995年預算法及預算法實施條例施行以來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國財政制度改革取得顯著成效，初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度體系，作為公共財政制度基礎的預算管理制度也不斷完善，為促進經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。
當前，我國已進入全面建成小康社會的關鍵階段。隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代國家治理要求的問題，主要表現在：預算管理和控制方式不夠科學，跨年度預算平衡機制尚未建立；預算體系不夠完善，地方政府債務未納入預算管理；預算約束力不夠，財政收支結構有待最佳化；財政結轉結餘資金規模較大，預算資金使用績效不高；預算透明度不夠，財經紀律有待加強等，財政可持續發展面臨嚴峻挑戰。
黨的十八屆三中全會確立了全面深化改革的總目標，並對改進預算管理制度提出了明確要求，2014年《政府工作報告》也作出了部署。貫徹落實黨的十八屆三中全會精神和國務院決策部署，深化預算管理制度改革，實施全面規範、公開透明的預算制度，是深化財稅體制改革，建立現代公共財政制度的迫切需要；是完善社會主義市場經濟體制，加快轉變政府職能的必然要求；是推進國家治理體系現代化，實現國家長治久安的重要保障。
二、準確把握深化預算管理制度改革的總體方向
（一）指導思想。
（二）基本原則。
遵循現代國家治理理念。按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，著力構建規範的現代預算制度，並與相關法律和制度的修訂完善相銜接。健全財政法律制度體系，注重運用法律和制度規範預算管理，提高政府公共服務水平。
劃清市場和政府的邊界。凡屬市場能發揮作用的，財稅等優惠政策要逐步退出；凡屬市場不能有效發揮作用的，政府包括公共財政等要主動補位。
著力推進預算公開透明。實施全面規範、公開透明的預算制度，將公開透明貫穿預算改革和管理全過程，充分發揮預算公開透明對政府部門的監督和約束作用，建設陽光政府、責任政府、服務政府。
堅持總體設計、協同推進。既要注重頂層設計，增強改革的系統性、整體性、協同性，又要考慮外部環境和制約因素，實現與行政管理體制改革的有序銜接，合理把握改革的力度和節奏，確保改革順利實施。
三、全面推進深化預算管理制度改革的各項工作
（一）完善政府預算體系，積極推進預算公開。
1.完善政府預算體系。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，政府的收入和支出全部納入預算管理。加大政府性基金預算、國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度，建立將政府性基金預算中應統籌使用的資金列入一般公共預算的機制，加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理，做好基金結餘的保值增值，在精算平衡的基礎上實現社會保險基金預算的可持續運行。
2.健全預算標準體系。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費管理，加快制定機關運行經費實物定額和服務標準。加強人員編制管理和資產管理，完善人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。進一步完善政府收支分類體系，按經濟分類編制部門預決算和政府預決算。
3.積極推進預決算公開。細化政府預決算公開內容，除涉密信息外，政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開。積極推進財政政策公開。擴大部門預決算公開範圍，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。細化部門預決算公開內容，逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。按經濟分類公開政府預決算和部門預決算。加大“三公”經費公開力度，細化公開內容，除涉密信息外，所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。對預決算公開過程中社會關切的問題，要規範整改、完善制度。
（二）改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制。
1.實行中期財政規劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規劃要與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家巨觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。提高財政預算的統籌能力，各部門規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。
2.改進年度預算控制方式。一般公共預算審核的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算的同時，要重點報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少預算總支出，必須報經本級人大常委會審查批准。收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測。中央一般公共預算因巨觀調控政策需要可編列赤字，通過發行國債予以彌補。中央政府債務實行餘額管理，中央國債餘額限額根據累計赤字和應對當年短收需發行的債務等因素合理確定，報全國人大或其常委會審批。經國務院批准，地方一般公共預算為沒有收益的公益性事業發展可編列赤字，通過舉借一般債務予以彌補，地方政府一般債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。加強政府性基金預算編制管理。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制；經國務院批准，地方政府性基金預算為有一定收益的公益性事業發展可舉借專項債務，地方政府專項債務規模納入限額管理，由國務院確定並報全國人大或其常委會批准。財政部在全國人大或其常委會批准的地方政府債務規模內，根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算分地區債務限額，並報國務院批准。各省、自治區、直轄市在分地區債務限額內舉借債務，報省級人大或其常委會批准。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
3.建立跨年度預算平衡機制。根據經濟形勢發展變化和財政政策逆周期調節的需要，建立跨年度預算平衡機制。中央一般公共預算執行中如出現超收，超收收入用於沖減赤字、補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金、削減支出或增列赤字並在經全國人大或其常委會批准的國債餘額限額內發債平衡。地方一般公共預算執行中如出現超收，用於化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡，省級政府報本級人大或其常委會批准後增列赤字，並報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，並在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。
（三）加強財政收入管理，清理規範稅收優惠政策。
1.加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，並建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系。切實加強稅收征管，做到依法徵收、應收盡收，不收過頭稅。嚴格減免稅管理，不得違反法律法規的規定和超越許可權多征、提前徵收或者減征、免徵、緩徵應徵稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理。
2.加強非稅收入管理。各地區、各部門要依照法律法規切實加強非稅收入管理。繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，堅決取消不合法、不合理的收費基金項目。加快建立健全國有資源、國有資產有償使用制度和收益共享機制。加強國有資本收益管理，完善國家以所有者身份參與國有企業利潤分配製度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善非稅收入征繳制度和監督體系，禁止通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入。
3.全面規範稅收優惠政策。除專門的稅收法律、法規和國務院規定外，各部門起草其他法律、法規、發展規劃和區域政策都不得突破國家統一財稅制度、規定稅收優惠政策。未經國務院批准，各地區、各部門不能對企業規定財政優惠政策。各地區、各部門要對已經出台的稅收優惠政策進行規範，違反法律法規和國務院規定的一律停止執行；沒有法律法規障礙且具有推廣價值的，儘快在全國範圍內實施；有明確時限的到期停止執行，未明確時限的應設定優惠政策實施時限。建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制，加強考核問責，嚴懲各類違法違規行為。
（四）最佳化財政支出結構，加強結轉結餘資金管理。
1.最佳化財政支出結構。嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養人員以及“三公”經費等一般性支出。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項，一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排，優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革，完善相關法律法規，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配。在此之前，負責資金分配的部門要按規定將資金具體安排情況及時報財政部門。
2.最佳化轉移支付結構。完善一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上；明顯增加對革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區的轉移支付；中央出台增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。要大力清理、整合、規範專項轉移支付，在合理界定中央與地方事權的基礎上，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付，屬地方事務的劃入一般性轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消，其餘需要保留的也要予以壓縮或實行零增長，並改進分配方式，減少行政性分配，引入市場化運作模式，逐步與金融資本相結合，引導帶動社會資本增加投入。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。規範專項轉移支付項目設立，嚴格控制新增項目和資金規模，建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。加快修訂完善中央對地方轉移支付管理辦法，對轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等作出規定。研究建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。在明確中央和地方支出責任的基礎上，認真清理現行配套政策，對屬於中央承擔支出責任的事項，一律不得要求地方安排配套資金；對屬於中央和地方分擔支出責任的事項，由中央和地方按各自應分擔數額安排資金。各地區要對本級安排的專項資金進行清理、整合、規範，完善資金管理辦法，提高資金使用效益。
3.加強結轉結餘資金管理。建立結轉結餘資金定期清理機制，各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用於結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結餘資金管理，其中一般公共預算的結餘資金，應當補充預算穩定調節基金。各部門、各單位上一年預算的結轉、結餘資金按照財政部的規定辦理。要加大結轉資金統籌使用力度，對不需按原用途使用的資金，可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支持的領域。建立預算編制與結轉結餘資金管理相結合的機制，細化預算編制，提高年初預算到位率。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度的通報制度和監督檢查制度，有效控制新增結轉結餘資金。
4.加強政府購買服務資金管理。政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或者經批准的專項資金等既有預算中統籌安排，支持各部門按有關規定開展政府購買服務工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質量。
（五）加強預算執行管理，提高財政支出績效。
1.做好預算執行工作。硬化預算約束，年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出台增加當年支出的政策，一些必須出台的政策，通過以後年度預算安排資金。及時批覆部門預算，嚴格按照預算、用款計畫、項目進度、有關契約和規定程式及時辦理資金支付，涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。進一步提高提前下達轉移支付預計數的比例，按因素法分配且金額相對固定的轉移支付提前下達的比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度，除據實結算等特殊項目外，中央對地方一般性轉移支付在全國人大批准預算後30日內正式下達，專項轉移支付在90日內正式下達。省級政府接到中央一般性轉移支付或專項轉移支付後，應在30日內正式下達到縣級以上地方各級政府。規範預算變更，各部門、各單位的預算支出應當按照預算科目執行。不同預算科目、預算級次或者項目間的預算資金需要調劑使用的，按照財政部的規定辦理。
2.規範國庫資金管理。規範國庫資金管理，提高國庫資金收支運行效率。全面清理整頓財政專戶，各地一律不得新設專項支出財政專戶，除財政部審核並報國務院批准予以保留的專戶外，其餘專戶在2年內逐步取消。規範權責發生制核算，嚴格權責發生制核算範圍，控制核算規模。地方各級財政除國庫集中支付年終結餘外，一律不得按權責發生制列支。按國務院規定實行權責發生制核算的特定事項，應當向本級人大常委會報告。全面清理已經發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強財政對外借款管理，各級財政嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。
3.健全預算績效管理機制。全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐步將績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果套用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。
4.建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。研究制定政府綜合財務報告制度改革方案、制度規範和操作指南，建立政府綜合財務報告和政府會計標準體系，研究修訂總預算會計制度。待條件成熟時，政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為考核地方政府績效的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。
（六）規範地方政府債務管理，防範化解財政風險。
1.賦予地方政府依法適度舉債許可權，建立規範的地方政府舉債融資機制。經國務院批准，省、自治區、直轄市政府可以適度舉借債務；市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區、直轄市政府代為舉借。政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借。地方政府舉債採取政府債券方式。剝離融資平台公司政府融資職能。推廣使用政府與社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。
2.對地方政府債務實行規模控制和分類管理。地方政府債務規模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批准的限額。地方政府債務分為一般債務、專項債務兩類，分類納入預算管理。一般債務通過發行一般債券融資，納入一般公共預算管理。專項債務通過發行專項債券融資，納入政府性基金預算管理。
3.嚴格限定政府舉債程式和資金用途。地方政府在國務院批准的分地區限額內舉借債務，必須報本級人大或其常委會批准。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。
4.建立債務風險預警及化解機制。財政部根據債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區債務風險狀況，對債務高風險地區進行風險預警。債務高風險地區要積極採取措施，逐步降低風險。對甄別後納入預算管理的地方政府存量債務，各地區可申請發行地方政府債券置換，以降低利息負擔，最佳化期限結構。要硬化預算約束，防範道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。
5.建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任。地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防範化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。
（七）規範理財行為，嚴肅財經紀律。
1.堅持依法理財，主動接受監督。各地區、各部門要嚴格遵守預算法、稅收徵收管理法、會計法、政府採購法等財稅法律法規，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監督和社會各界的監督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。推進預算公開，增強政府理財工作的透明度，減少政府自由裁量權，讓財政資金在陽光下運行。
2.健全制度體系，規範理財行為。要健全預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、責任追究等方面的制度建設，紮緊制度的籬笆。要規範理財行為，嚴格按照規範的程式和要求編報預決算，按規定的用途撥付和使用財政資金，預決算編報都要做到程式合法、數據準確、情況真實、內容完整。
3.嚴肅財經紀律，強化責任追究。財經紀律是財經工作中必須遵守的行為準則，也是預算管理制度改革取得成效的重要保障。地方各級政府要對本地區各部門、各單位財經紀律的執行情況進行全面檢查，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發現存在的問題。強化責任追究，對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金以及違規出台稅收優惠政策等涉及違規違紀的行為，要按照預算法等法律法規的規定嚴肅處理。
四、切實做好深化預算管理制度改革的實施保障工作
深化預算管理制度改革涉及制度創新和利益關係調整，任務艱巨，面臨許多矛盾和困難。各地區、各部門要從大局出發，進一步提高認識，把思想和行動統一到黨中央、國務院的決策部署上來。要以高度的責任感、使命感和改革創新精神，切實履行職責，加強協調配合，認真落實各項改革措施，合力推進預算管理制度改革。要堅持於法有據，積極推進相關法律法規的修改工作，確保在法治軌道上推進預算管理制度改革。本決定有關要求需要與法律規定相銜接的，按法律規定的程式做好銜接。要加強宣傳引導，做好政策解讀，為深化預算管理制度改革營造良好的社會環境。財政部要抓緊制定深化預算管理制度改革的具體辦法，印發各地區、各部門執行。各地區要結合本地實際情況制定具體政策措施和工作方案，切實加強組織領導，確保改革順利實施。
國務院
2014年9月26日
政策解讀
2014年9月26日，國務院印發《關於深化預算管理制度改革的決定》（以下稱《決定》）。《決定》對全面推進深化預算管理制度改革的各項工作做了羅列，“完善政府預算體系”成了首當其要。具體來說，就是所有財政收支全部納入政府預算，接受人大審查監督。在這樣的語境下，類似於各級政府的小金庫以及三公消費中語焉不詳的“其他支出”將被壓縮生存的空間。而在明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，建立起定位清晰、分工明確的政府預算體系之下，民眾所期盼的全口徑預算的改革方向日漸清晰。
“積極推進預決算公開”是《決定》中的重要陳述。在2014年9月2日的國務院常務會議上，李克強總理強調，預算管理制度改革是一項自我革命的財稅制度改革，“首先觸動的是中央國家機關和地方政府部門的利益”。積極推進預決算的公開，無疑是提升政府公信力、推進“制度反腐”方面，具有不可替代的作用。只有做到“細”字訣，把類、款、項分列清楚，並用民眾能看的懂的語言公開，才能把此項制度改革的初衷落實到位。
“改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制”，這是《決定》重點強調的要素。對於企業來說，無疑是有對準了病灶的著眼點。以往有企業抱怨個別政府在收稅的時候，總喜歡根據指標任務來隨意分配數額。效益好的年份，稅收繳到第三季度就告一段落；任務還沒完成的時候，某些政府甚至會讓企業把來年的稅收提前納入。這種跨周期和過頭稅，讓經濟表象十分不正常，也讓收支平衡無從談起。改變這個潛規則，則是新預算法的重拳所在。
在《決定》中，有“加強財政收入管理，清理規範稅收優惠政策”的字眼。這是對某些地方政府通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入的敲警鐘。對老百姓反映強烈的不合法、不合理的收費基金項目要取消，對國有企業利潤國家要以所有者身份參與分配，對行政事業性收費和政府性基金要繼續清理規範。對於情況的多種說明，也讓國家“錢袋子”的收支做到有法可依，而不是建立在怨聲載道和不清不楚的基礎上。
新預算法的重大內容就是嚴控地方債，合理處理“過渡期”。而“規範地方政府債務管理，防範化解財政風險”正是《決定》篇幅的重中之重。根據審計署的審計報告顯示，截止2013年6月底，地方政府負有直接償還責任的債務有約有11萬億元，其中地方政府融資平台舉借的政府負有償還責任的債務就有4萬億元，未納入財政管理，脫離中央和人大監督，存在主體混亂、渠道多元、成本高昂的特徵。此次新預算法，要求對地方債務做到規範性和透明化。在給地方政府有限的發債權同時，也要嚴守“必須報本級人大或其常委會批准”的權威性，兩級人大的監管作用將在此體現。而用財政部長樓繼偉形象的說法，就是“開前門，疏後門”。
現代國家治理需要一個框架式的制度，而財政是國家的支柱，預算更是財政的核心。在未來發展的道路上，中國的新預算法也將擔負起這個國家全面深化改革的諸多硬性財政法規支撐。站在歷史進程來看，它更是全面深化改革的“同期聲”。
