各市、縣人民政府,自治區人民政府各組成部門、各直屬機構:
為貫徹落實新預算法和《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號),進一步改進預算管理,實施全面規範、公開透明的預算制度,結合我區實際,現就深化預算管理制度改革提出以下意見:
基本介紹
- 中文名：廣西壯族自治區人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見
- 時間：2014年
一、深化預算管理制度改革要求和主要目標,(一)總體要求。,(二)主要目標。,(三)基本原則。,二、完善預算體系,健全全口徑預算制度,三、推進預決算公開,建立透明預算制度,四、中期財政規劃管理,跨年預算平衡機制,五、加強財政收入管理,規範財稅優惠政策,六、最佳化財政支出結構,加強結餘資金管理,七、規範預算執行管理,提高資金使用效益,八、規範地方政府債務管理,防範財政風險,九、增強全局觀念,確保改革措施落實到位,
一、深化預算管理制度改革要求和主要目標
(一)總體要求。
深化預算管理制度改革,要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神,深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神,以及自治區黨委十屆四次、五次全會精神,落實中央、自治區決策部署,按照全面深化財稅體制改革的總體要求,完善預算管理制度,創新預算管理方式,提高預算管理績效,逐步構建全面規範、公開透明的預算制度,進一步規範政府行為,防範財政風險,實現有效監督,提高資金效益,為全區深入實施“雙核驅動”發展戰略、加快實現“兩個建成”目標提供財政支撐。
(二)主要目標。
以建立全面規範、公開透明的現代預算制度為目標,2015年預算管理改革要取得決定性進展,2016年基本完成預算管理改革的重點工作和任務,現代預算管理制度基本建立。
(三)基本原則。
1. 依法理財,規範透明。按照推進國家治理體系和治理能力現代化的要求,健全財經法規和制度體系,注重運用法律、法規和制度規範預算管理,實施全面規範、公開透明的預算管理制度。
2. 劃清邊界,理順職能。凡屬市場能發揮作用的,財稅等優惠政策要逐步退出;凡屬市場不能有效發揮作用的,政府包括公共財政等要主動補位。
3. 最佳化結構,提高效益。按照事權與支出責任相匹配的要求,明確支出重點,完善支持方式,合理最佳化財政支出結構,充分發揮財政資金使用效益。
4. 科學管理,防範風險。正確處理髮展與債務的關係,妥善處理存量債務,適度舉債,規範管理,有效規範地方政府債務風險,保障經濟穩健運行。
二、完善預算體系,健全全口徑預算制度
(一)加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度。
從2015年起,各級人民政府要將政府性基金預算中用於提供基本公共服務及主要用於人員和機構運轉的項目收支列入一般公共預算。具體包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、轉讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費等10項基金。轉列後仍主要用於或專項用於安排相關支出。要進一步加大對殘疾人事業等領域的支持力度。要結合政府性基金預算安排情況,統籌安排一般公共預算相關支出項目。政府性基金預算安排支出的項目,一般公共預算可不再安排或減少安排。要制定統一的資金管理辦法,對一些一般公共預算和政府性基金預算都安排支出的項目,實行統一的資金分配方式,避免交叉重複。將政府性基金項目中結轉較多的資金調入一般公共預算。
(二)加大國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度。
進一步提高國有資本收益上繳比例。從2015年起,自治區本級國有獨資企業(一級企業)國有資本收益上繳比例在2014年10%基礎上,每年提高2個百分點,到2019年提高到20%。加大國有資本經營預算調入一般公共預算的力度。從2015年起,自治區本級逐步提高國有資本經營預算收入劃轉一般公共預算的比例,2015年提高到20%,以後每年提高2個百分點,到2020年提高到30%以上。各級人民政府要結合國有資產管理體制改革,加大國有資本經營預算與一般公共預算的統籌力度,不斷完善國有資本經營預算編製程序,逐步細化國有資本經營預算支出。
(三)加強一般公共預算各項資金的統籌使用。
(四)健全預算標準體系。
進一步完善基本支出定額標準體系,加快推進項目支出定額標準體系建設,充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費管理,加快制定機關運行經費實物定額和服務標準。加強人員編制管理和資產管理,完善人員編制、資產管理與預算管理相結合機制。進一步完善政府收支分類體系,從2015年起,各級各部門要按經濟分類科目編制部門預決算和政府預決算。
三、推進預決算公開,建立透明預算制度
(一)進一步擴大預決算公開的範圍。
從2015年起,各級人民政府要按照預決算信息公開的要求,公開本級政府預決算。除涉密信息外,全區所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算。各級各部門要積極開展專項轉移支付、基層民生支出、地方政府債務、政府採購項目信息、預算績效信息、財稅政策和規章制度等方面的公開工作。
(二)細化預決算公開的內容。
各級人民政府預決算要全部細化公開到支出功能分類的項級科目,一般公共預算中的基本支出要細化公開到支出經濟分類的款級科目,一般公共預算支出決算要全部細化公開到支出經濟分類的款級科目。各級各部門預決算要全部細化公開到支出功能分類的項級科目,按照經濟分類將部門預決算公開到基本支出和項目支出。除涉密信息外,所有財政資金安排的“三公”經費都要公開。專項轉移支付預決算按項目按地區公開。
(三)完善預決算公開機制。
各級各部門要不斷細化預算編制,夯實預算公開的基礎工作。對預決算公開過程中社會關切的問題,及時規範整改,完善制度。
四、中期財政規劃管理,跨年預算平衡機制
(一)加強對形勢的分析和預判。
各級人民政府要根據經濟發展情況和巨觀調控方向,做好經濟運行情況分析,預測未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標。在此基礎上,預測未來三年財政收支情況。對規劃期內的重大改革、重要政策和重大項目,研究政策目標、運行機制和評價辦法。各級財政部門要指導本級部門結合有關行業領域的發展規劃和部門職責,研究未來三年涉及財政收支的重大改革和政策事項,準確測算部門收支數額。各部門制定延續性政策要統籌考慮多個年度。
(二)實施中期財政規劃管理。
從2015年起,各級人民政府要按照三年滾動方式編制中期財政規劃。中期財政規劃涵蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算,主要包括四部分內容:預測現行政策下財政收支,根據國民經濟和社會發展五年規劃綱要及年度計畫,考慮國際國內發展環境重大變化,結合基期年的經濟社會發展情況,預計未來三年經濟社會發展狀況及主要經濟指標,預測未來財政收支情況;分析現行財政收支政策問題,對現行政策下財政收支的預測和對現行財政收支政策實施效果的分析,深入查找財政收入制度、財政支出政策和債務風險存在的問題;制定財政收支政策改革方案,提出重大稅收政策調整、清理規範收費和政府性基金項目的路線圖和時間表,梳理規劃期內重大改革、支出政策和支出項目,合理確定財政赤字規模、政府債務限額等風險控制目標;測算改革後財政收支情況,根據財政收支政策改革方案測算未來三年財政收支情況,並進行綜合平衡。強化對年度預算的約束和指導。各部門擬出台的增支事項,要通過編制部門預算滾動規劃的方式與中期財政規劃相銜接。中期財政規劃和部門預算滾動規劃實行滾動更新管理。
(三)改進年度預算控制方式。
各級人民政府要根據年度經濟形勢和政策調整等因素,參考上一年預算執行情況,科學預測本年度收入預算。收入預算要由約束性轉向預期性,不得在預算之外向收入徵收部門和單位下達收入指標。一般公共預算審核的重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和支出政策拓展。各級人民政府向本級人大報告支出預算的同時,重點報告支出政策內容;預算執行中如需增加或減少支出預算總規模,必須報經本級人大常委會審查批准。自治區本級一般公共預算為沒有收益的公益性事業發展可編列赤字,通過舉借一般債務予以彌補。政府性基金預算按照以收定支的原則,根據政府性基金項目的收支情況和實際支出需要編制;自治區本級政府性基金預算為有一定收益的公益性事業發展可編列赤字,通過舉借專項債務予以彌補。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制,不列赤字。
(四)建立跨年度預算平衡機制。
自治區本級一般公共預算執行中如出現超收,用於化解政府債務或補充預算穩定調節基金;如出現短收,通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。如採取上述措施後仍不能實現平衡,報自治區人大或其常委會批准後增列赤字並報財政部備案,在下一年度預算中予以彌補。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收,結轉下一年安排;如出現短收,通過削減支出實現平衡。各市縣要遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則,編制本級一般公共預算。自治區人民政府建立市縣人民政府臨時救助體系,市縣一般公共預算執行中如出現超收,用於補充預算穩定調節基金;如出現短收,通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡;如採取上述措施後仍不能實現平衡,通過向自治區申請臨時救助實現平衡,並在下一年度預算中歸還。
五、加強財政收入管理,規範財稅優惠政策
(一)加強稅收征管。
各級財稅部門要積極加強溝通、協調和銜接,合理預計財政收入預期目標。堅持依法徵收,依法組織收入,確保稅收及時、足額入庫;堅決制止違反法律法規規定,多征、提前徵收或減征、免徵、緩徵應徵稅款。探索建立與相關經濟指標變化情況相銜接的稅收收入組織考核體系。
(二)加強非稅收入管理。
各級各部門要規範和加強非稅收入徵收管理工作,依法、依規將各項非稅收入按規定及時足額納入財政管理。按照中央統一部署,繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金,取消不合法、不合理的收費基金項目。加強非稅收入檢查,及時查處通過違規調庫、亂收費、亂罰款等手段虛增財政收入的行為。各級人民政府要引導非稅收入占比回歸合理的區間,促進財政收入質量的提升。
(三)清理規範財稅優惠政策。
自治區財政根據各級各部門前期財稅優惠政策調查摸底工作情況,分類規範現行稅收優惠政策。對違反法律法規和國務院規定的一律停止執行;沒有法律法規障礙且具有推廣價值的,按程式報告國務院,爭取在全國範圍內實施。經過專項清理後保留的優惠政策,及今後新制定的優惠政策,各級各部門要建立健全財稅優惠政策管理的長效機制進行統一管理。建立財稅優惠政策評估和退出機制,定期評估財稅優惠政策執行情況,研究提出取消、調整和延續等處理意見,其中擬調整和延續的政策報財政廳審核匯總後請示財政部。建立清單制度,除涉及國家秘密和安全的事項外,財稅優惠政策的制定、調整或取消等信息,應當在信息生成後20個工作日內形成目標清單,並向社會公開。建立舉報制度。明確受理、核查、處理、協調、督辦、移送、答覆、統計和報告辦法,並在入口網站設立舉報專區、設定舉報電話,方便各方力量舉報違反規定出台或繼續實施財稅優惠政策行為。
六、最佳化財政支出結構,加強結餘資金管理
(一)最佳化財政支出結構。
各級各部門要從嚴編制一般性支出預算,除重點支出外,其他一般性項目支出預算按照“零增長”原則編制。要從嚴控制新建樓堂館所、增加財政供養人員支出,對“三公”經費、會議費和培訓費等一般性支出實行分項目分科目控制。各級財政部門要清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項,一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排,優先保障,不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。
(二)最佳化轉移支付結構。
自治區財政逐步增加一般性轉移支付規模和比例,到2020年,將一般性轉移支付占比提高到70%以上。明顯增加對革命老區、民族地區、邊境地區和貧困地區的轉移支付。結合事權與支出責任劃分,大力清理、整合、規範專項轉移支付。嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項轉移支付,屬於市縣事務的劃入一般性轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一進行甄別排查,凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯的要堅決取消,其餘需要保留的予以壓縮或實行零增長,並改進分配方式,減少行政性分配,引入市場化運作模式,逐步與金融資本相結合,引導帶動社會資本增加投入。對目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的專項轉移支付予以整合。規範專項轉移支付項目設立、嚴格控制新增項目和資金規模,建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制。完善各項財政轉移支付資金管理辦法,對轉移支付項目的設立、資金分配、使用管理、績效評價、信息公開等作出規定。建立健全以客觀因素法分配、競爭性分配等為主要內容的轉移支付資金分配製度。建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。在明確自治區和市縣支出責任的基礎上,全面清理現行配套資金政策,對屬於自治區承擔支出責任的事項,一律不得要求市縣安排配套資金;對屬於自治區和市縣分擔支出責任的事項,由自治區和市縣按各自應分擔數額安排資金;根據各地財政困難程度,同一專項對不同地區可採取有區別的分擔比例,但不同專項對同一地區的分擔比例應儘量統一規範。
(三)加強結轉結餘資金管理。
各級財政部門要進一步盤活財政存量資金,按規定將以前年度一般公共預算、部門預算、專項轉移支付結轉資金,收回統籌使用;對政府性基金項目結轉資金規模較大的,調入一般公共預算統籌使用,盤活資金重點投向民生改善、公共服務、基礎設施建設等領域。要完善結轉結餘資金定期清理機制。上一年預算的結轉資金,在下一年用於結轉項目的支出。連續兩年未用完的結轉資金,作為結餘資金管理,其中一般公共預算的結餘資金,應當補充預算穩定調節基金。對於不需按原用途使用的資金,可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支持的領域;要健全預算編制與結轉結餘資金管理相結合機制。細化預算編制,提高年初預算到位率。結合結轉結餘資金和當年預算執行情況,統籌使用結轉結餘資金安排下一年度支出預算。對在年度預算執行中,因項目已完成或終止形成的剩餘資金,未經財政部門批准,不得直接在編制下一年預算時安排使用;要建立科學合理的預算執行進度考核機制。實施預算執行進度通報制度,定期通報預算執行情況,提高支出預算執行率。強化預決算監管,定期開展預算編制、執行和決算情況檢查,及時收回、盤活結轉結餘資金。進一步加強預算周轉金、預算穩定調節基金和償債準備金管理。
(四)加強政府購買服務資金管理。
各級各部門要將政府購買服務所需資金列入財政預算,從部門預算經費或經批准的專項資金等既有預算中統籌安排,支持各部門按有關規定開展政府購買服務工作。
七、規範預算執行管理,提高資金使用效益
(一)做好預算執行工作。
硬化預算約束,年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外,一般不出台增加當年支出的政策;一些必須出台的政策,通過以後年度預算安排資金。及時批覆部門預算,嚴格按照預算、用款計畫、項目進度、有關契約和規定程式及時辦理資金支付,涉及政府採購的應嚴格執行政府採購有關規定。加快轉移支付下達,進一步提高提前下達轉移支付預算數的比例,按因素法分配金額相對固定的轉移支付,提前下達比例要達到90%。加快轉移支付預算正式下達進度,除據實結算等特殊項目外,自治區對市縣一般性轉移支付在自治區人大批准預算後30日內正式下達,專項轉移支付在60日內正式下達。自治區在接到中央一般性轉移支付和專項轉移支付後,應當在30日內正式下達到市縣。規範預算變更,各部門、各單位預算支出應當按照預算科目執行。不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金需要調劑使用的,按照財政廳的規定辦理。提高財政支出預算執行的均衡性、及時性,逐步減少財政結轉結餘資金,切實提高財政支出效率。
(二)規範財政資金管理。
嚴格執行國庫集中支付制度。除依照法律法規和國務院、財政部的規定納入財政專戶管理的資金外,預算安排的資金應全部實行國庫集中支付制度。嚴禁違規將財政資金從國庫轉入財政專戶並虛列支出,嚴禁違規將財政資金支付到預算單位實有資金銀行賬戶。規範權責發生制核算,嚴格規範權責發生制核算範圍,控制核算規模。除國庫集中支付年終結餘外,一律不得按權責發生制列支。按國務院規定實行權責發生制核算的特定事項,應當向本級人大常委會報告。全面清理和規範財政專戶管理。開展存量財政專戶清理整頓工作,2016年底前完成不符合制度規定的財政專戶撤銷工作。實行財政專戶歸口管理,嚴格規範財政專戶開立程式,強化財政專戶資金使用管理。全面清理和規範財政借墊款。分類清理已發生的財政借墊款。應當由預算安排支出的按規定在2017年底前列支完畢,符合制度規定的臨時性借墊款及時收回,不符合制度規定的借墊款限期收回,原則上應在2016年底前全部收回。加強財政對外借款管理。按照財政部有關規定,嚴格控制新增財政對外借款。規範財政對外借款的審批程式,加強財政對外借款日常管理,嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金,建立財政對外借款回收保證和責任追究機制。建立權責發生制政府綜合財務報告制度。待條件成熟時,全區和自治區本級政府綜合財務報告向自治區人大或其常委會報告。逐步建立全區和自治區本級政府綜合財務報告公開機制。進一步加強自治區本級國庫現金管理。強化對自治區本級國庫的管理和監督,按照國務院的規定完善國庫現金管理,合理調節國庫資金餘額。
(三)健全預算績效管理機制。
逐步擴大預算績效管理範圍和增加預算績效評價項目,逐步將預算績效管理範圍覆蓋各級預算單位和所有財政資金。著力推動各級財政專項資金的績效評價,同時開展部門整體支出、市縣財政支出管理和財政政策等方面的績效綜合評價。預算績效評價結果,作為編制三年滾動財政規劃、調整支出結構、完善財政政策制度和預算安排的重要依據。
八、規範地方政府債務管理,防範財政風險
(一)規範舉債行為。
自治區人民政府在科學測算的基礎上,適度舉借債務,市縣級人民政府需舉借債務的由自治區人民政府代為舉借,鄉鎮人民政府不得舉借債務。明確劃清政府與企業界限,政府債務只能通過政府及其財政部門舉借,不得通過企事業單位等舉借,企業債務不得推給政府償還。各級人民政府舉債採取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的,由各級人民政府提出申請,通過自治區人民政府發行一般債券舉借,納入一般公共預算管理,主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的,由各級人民政府提出申請,通過自治區人民政府發行專項債券舉借,納入政府性基金預算管理,以對應的政府性基金或專項收入償還。政府債務舉借和償還必須納入年度預算。推廣使用政府與社會資本合作(PPP)模式,鼓勵社會資本通過特許經營等方式,參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營。剝離融資平台公司政府融資職能,融資平台公司不得新增政府債務。
(二)實行規模控制和分類管理。
各級人民政府債務實行債務限額管理,各級人民政府舉債不得突破自治區確定的限額。全區政府一般債務和專項債務總限額由自治區人民政府確定並報自治區人大或其常委會批准,分地區限額由財政廳在總限額內根據各地區債務風險、財力狀況等因素測算並報自治區人民政府批准。
(三)限定債務資金用途。
各級人民政府舉借的債務,只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務,不得用於經常性支出。債務資金安排用於公益性資本支出時,要安排用於事關長遠發展且難以吸引社會投資的公益性項目建設,重點用於基礎性和民生項目建設,不得用於競爭性或市場化行為可以替代的領域,不得為招商引資企業墊付資金等。
(四)建立風險預警和應急處置機制。
財政廳根據各地區一般債務、專項債務、或有債務等情況,測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標,評估各地區債務風險狀況,對債務高風險地區進行風險預警和提示。列入風險預警範圍的債務高風險地區,要積極採取措施,逐步降低風險;債務風險相對較低的地區,要嚴格控制債務餘額的規模和增長速度。市縣人民政府對其舉借的債務負有償還責任,中央和自治區實行不救助原則。各級人民政府要制定應急處置預案,建立責任追究機制。
九、增強全局觀念,確保改革措施落實到位
(一)加強組織領導。
各級各部門要從大局出發,增強全局意識,把思想和行動統一到中央和自治區黨委、自治區人民政府的決策部署上來,落實好本級本部門的預算管理制度改革各項工作任務,共同推進預算管理制度改革工作。各級財政部門要大力宣傳預算管理制度改革的重要意義,拓寬宣傳渠道,利用各種媒體向公眾宣傳,向相關部門宣傳,向各級黨政領導宣傳,讓各方面全面了解和掌握預算管理制度改革政策,創造良好的改革氛圍;要加強工作指導和統籌協調,協調好與各部門的關係,妥善解決改革推進過程中出現的矛盾和問題;要制定好各項預算管理制度改革任務的具體實施方案,落實階段性工作任務和目標,確保全區預算管理制度改革穩步實施。
(二)堅持依法理財。
各級各部門要嚴格遵守新預算法、稅收徵收管理法、會計法、政府採購法等財稅法律法規,依法行使行政決策權和財政管理權,自覺接受人大、審計監督、財政監督和社會各界的監督。要堅持於法有據、制度創新,積極推進相關法規、規章和制度的修訂和完善工作。
(三)嚴肅財經紀律。
各級人民政府要對本地區各部門、各單位財經紀律的執行情況進行全面檢查,通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查,及時發現存在的問題。要強化責任追究,對檢查中發現的虛報、冒領、截留、挪用、滯留財政資金及違規出台財稅優惠政策等涉及違規違紀的行為,要按照新預算法等法律法規的規定嚴肅處理。
廣西壯族自治區人民政府
2015年4月13日
