《青海省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見》是青海省人民政府2015年7月17日印發的檔案。
基本介紹
- 中文名：青海省人民政府關於深化預算管理制度改革的實施意見
- 索 引 號:：015000185/2015-00124
- 文號:：青政[2015]62號
- 主題分類:：財政、金融、審計
- 服務對象:：機關
- 發布單位:：省政府辦公廳
各市、自治州人民政府，省政府各委、辦、廳、局：
為認真貫徹落實新預算法和《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）精神，按照《中共青海省委青海省人民政府關於印發〈青海省深化財稅體制改革總體方案〉的通知》（青發〔2015〕6號）要求，現就深化我省預算管理制度改革提出以下實施意見：
一、準確把握深化預算管理制度改革的總體要求
建立與實現現代化相適應的現代財政制度，對於最佳化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安具有重要的意義。近年來，在黨中央、國務院和省委的正確領導下，我省財政制度改革取得顯著成效，初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政制度體系，作為公共財政制度基礎的預算管理制度也不斷完善，為促進全省經濟社會持續健康發展發揮了重要作用。
當前，我省已進入同步全面建成小康社會的關鍵階段。隨著經濟社會發展，現行預算管理制度也暴露出一些不符合公共財政制度和現代國家治理要求的問題，主要表現在：預算體系不夠完整，預算編制不夠科學，預算信息公開範圍還需拓展，預算約束力不強，部分專項支出剛性固化，資金使用績效不高，財經紀律有待加強等，財政可持續發展面臨嚴峻挑戰，深化預算管理制度改革迫在眉睫。
按照新預算法及中央和省委全面深化財稅體制改革的總體要求，我省深化預算管理制度改革必須全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，緊緊圍繞建立現代財政制度的總目標，改進預算管理制度，創新預算管理方式，健全預算管理體系，最佳化預算收支結構，提升預算管理績效，強化預算約束，防範財政風險，加快構建全面規範、公開透明的現代預算管理制度，進一步規範政府行為，提高資金效益，為推進政府治理體系和治理能力現代化提供預算制度保障。
二、全面推進深化預算管理制度改革工作
（一）深化預算編制改革，健全全口徑預算管理機制。
1．完善政府預算體系。明確一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算的收支範圍，全省縣級以上政府全面建立定位清晰、分工明確的政府預算體系，並將所有收入和支出全部納入預算管理。
2．加大預算統籌力度。建立健全政府性基金預算與一般公共預算統籌安排使用機制。加大將彩票公益金等政府性基金納入一般公共預算統籌使用力度。將地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金等政府性基金轉列一般公共預算。對繼續納入政府性基金預算管理的支出項目，一般公共預算可不再安排或減少安排，避免交叉重複。
完善國有資本經營預算制度，逐步提高國有資本經營收益上繳比例，從2015年起，每年提高3個百分點，到2020年達到30%。加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。國有資本經營預算支出除調入一般公共預算和補充社保基金外，限定用於解決國有企業歷史遺留問題及相關改革成本支出、對國有企業的資本金注入及國有企業政策性補貼等方面，一般公共預算安排用於這方面的資金逐步退出。
加強社會保險基金預算管理，細化編制內容，規範編製程序，健全和完善社會保險基金預算調整機制。在確保社會保險基金正常運行和各項待遇支出的同時，促進保值增值。遵循精算平衡的原則，加強社會保險基金收支運行分析，並做出中長期預測，逐步夯實可持續運行基礎。
3．健全預算標準體系。建立健全科學完備、動態管理的預算支出定額標準體系和資產配置標準，進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。嚴格機關運行經費管理，加快制定機關運行實物定額和服務標準，完善機關運行經費預算支出定額標準和有關開支標準，嚴格執行公務接待、國內差旅、因公出國（境）、會議、培訓等經費管理辦法和開支標準。規範機關事業單位收入分配秩序，嚴格按政策落實公務人員薪酬、福利和社保費用支出。完善財政供養人員基礎信息，實行財政供養人員實名制管理，嚴禁超編配備人員。加強人員編制管理和資產管理，健全人員編制、財務管理、資產管理與預算管理相結合的機制。
4．改進規範預算編制。深化綜合預算編制改革，將部門所有收支全部納入部門預算，切實做到“收入一個籠子、預算一個盤子、支出一個口子”。上級政府提前下達的各類轉移支付資金要全部編入本級預算，提高預算編制完整性。編實、編細、編準支出預算，將部門支出預算全部細化到經濟分類款級科目，增強預算編制的科學性和有效性。推進零基預算改革，改變基數加增長的預算編制方式。推進項目預算滾動編制，加強項目前期評審論證，將專項支出細化到具體項目，減少代編預算規模。2016年省級預算內基本建設、產業轉型升級、農業、教育、科技等重點專項資金年初預算到位率要達到70%。
（二）推進預決算公開，建立透明預算制度。
5．擴大公開範圍。除涉密信息外，全省縣級以上政府要全面公開經本級人大或其常委會批准的政府預決算報告及報表，並對本級政府財政轉移支付安排、執行等重要事項作出說明。所有使用財政資金的部門和單位均應公開部門預決算及“三公”經費預決算，並逐步公開部門支出績效情況。
6．細化公開內容。政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目，專項轉移支付預決算按項目按地區公開；部門預決算逐步公開到基本支出和項目支出。部門、單位要對機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明，詳細公開包括項目支出在內的所有財政資金安排的“三公”經費預決算，細化說明因公出國（境）團組數及人數，公務用車購置數及保有量，國內公務接待的批次、人數、經費總額等內容。按經濟分類公開政府預決算和部門預決算，明細反映政府支出的經濟性質和具體用途。
7．推進專項資金信息與民生政策公開。按照“誰主管、誰負責、誰公開”的原則，從2015年起，預算部門要及時公開專項資金申報評審、分配使用、績效評價、監督管理等信息。加大對重大公益性項目、生態保護、扶持企業發展等重點專項支出安排使用情況的公開力度。全面推進民生政策公開，繼續加大對扶貧、社保、教育、衛生、支農等民生支出的公開力度，接受社會監督。積極推進各級地方政府債務情況、財稅政策和規章制度等信息公開。對公開過程中社會關切的問題，要及時回應、規範整改、完善制度。
（三）改進預算管理與控制，建立跨年度預算平衡機制。
8．改進年度預算審核與控制方式。一般公共預算審核的重點由收入預算、平衡狀態向支出預算和政策拓展。強化支出預算約束，各級政府向本級人大報告支出預算時，要重點報告支出政策內容。預算執行中如需增加或減少預算總支出，要編制預算調整方案（草案），報經本級人大常委會審查批准。收入預算從約束性轉向預期性，根據經濟形勢和政策調整等因素科學預測、合理安排。省級地方一般公共預算因巨觀調控政策需要可編列赤字，在國務院批准的限額內，通過發行地方政府債券予以彌補。政府性基金預算按照以收定支的原則，根據政府性基金項目的收入情況和實際支出需要編制。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制，不列赤字。
9．建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算年度執行中如出現超收和盤活整合的財力性結餘資金，用於化解政府債務或補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡。若採取上述措施後仍不能實現平衡，省政府報省人大或其常委會批准後可增列赤字，並報財政部備案，在下一年度預算中予以彌補；市（州）縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡，在下一年度預算中歸還，在未還清臨時救助資金之前，原則上不得新增年度收支缺口。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收，結轉下年安排；如出現短收，通過削減支出實現平衡。
10．實行中期財政規劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規劃要與國民經濟和社會發展規劃綱要及國家巨觀調控政策相銜接。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束。推進部門編制三年滾動規劃，加強項目庫管理，健全項目預算審核機制。提高財政預算的統籌能力，各部門規劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規劃相銜接。
11．規範地方政府債務管理。從2015年起，全省各級政府債務實行限額控制和預算管理。在國務院批准的限額內，省政府可以適度舉借政府債務；市（州）、縣政府確需舉借債務的，由省級政府代為舉借，並報同級人大或其常委會批准。政府一般債務納入一般公共預算管理，專項債務納入政府性基金預算管理。政府舉借債務只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用於經常性支出。各市（州）、縣政府對其舉借的債務負有償還責任，分類落實償債資金，省級政府對各地舉借債務實行不救助原則。建立考核問責機制，將政府性債務指標納入政績考核，明確責任主體。
（四）加強財政收入管理，完善依法征管機制。
12．依法加強稅收征管。各級稅收征管部門要依照法律法規及時足額組織稅收收入，並建立與相關經濟指標變化情況相銜接的考核體系，做到依法徵收、應收盡收。完善稅源控管機制，推進科技治稅、綜合治稅，搭建全省統一涉稅信息管理平台，加強稅收信用評價體系建設，健全協稅護稅體系，嚴厲打擊抗稅、騙稅及逃避繳納稅款等違法行為，提升稅收征管能力和效率。2016年全面推行稅式支出管理改革，動態掌握稅收政策執行情況。全面落實國家各項結構性減稅政策，嚴禁違反法律法規規定和超越許可權多征、提前徵收或減征、免徵、緩徵應徵稅款。加強執法監督，強化稅收入庫管理。
13．加強非稅收入管理。各地區、各部門要依照法律法規切實加強非稅收入管理。簡化行政審批，繼續清理規範行政事業性收費和政府性基金，從嚴控制新增收費項目，取消法律法規依據不充分、政策效應不明顯的收費基金項目。建立常態化收費公示、聽證制度，涉企收費實施目錄清單管理，目錄清單外的收費項目一律停止執行，堅決制止亂收費、亂罰款、亂攤派行為，減輕企業負擔。規範國有資產資源有償使用收入管理，研究建立公共資源出讓收益合理共享機制。加強國有資本收益管理，完善政府以所有者身份參與國有企業利潤分配製度，落實國有資本收益權。加強非稅收入分類預算管理，完善征繳制度和監督體系，嚴禁違規減免、緩徵或隱匿、滯留、挪用、坐支應繳庫的非稅收入，嚴禁通過違規調庫、混庫等手段虛增收入。
14．規範財稅優惠政策。堅持稅收法定原則，落實國家統一制定的稅收優惠政策。對我省已經出台的優惠政策，有規定期限的按規定期限執行，沒有規定期限又確需調整的，由財稅部門按照把握節奏、確保穩妥的原則，報請省政府批准後設立過渡期，在過渡期內繼續執行。各級政府與企業已簽訂契約中的優惠政策繼續有效，待國家有新的政策按其執行，今後對符合國家產業投向，需要研究出台新的財稅扶持政策的，應按相關程式報國務院批准後執行。安排財政支出一般不得與企業繳納的稅收或非稅收入掛鈎。清理規範並逐步取消以低價出讓土地以及與繳納稅收掛鈎的先征後返、列收列支、財政獎勵或補貼等形式違規出台的財稅優惠政策。建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制，維護財稅法律法規嚴肅性。
（五）深化支出管理改革，調整最佳化財力配置。
15．最佳化財政支出結構。清理規範重點支出與財政收支增幅、支出規模或生產總值等掛鈎事項，一般不再採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容，統籌安排，優先保障，不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。完善公共服務支出保障機制，全面落實關係民眾切身利益的民生政策，做好弱勢群體的社會救助、托底保障等工作，穩步提高民生保障水平。完善改革成本支付機制，落實好必要的改革性支出，推動各項改革順利實施。除國務院、省政府有明確規定外，各級、各部門一律不得將特定領域財政投入情況納入對下級政府及其部門的政績考核體系。健全厲行節約長效機制，嚴格控制政府性樓堂館所、財政供養人員以及“三公”經費等一般性支出，降低行政成本。結合國家稅費制度改革和法規修訂，逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定，統籌安排這些領域的經費。統一預算分配，逐步將所有預算資金納入財政部門統一分配。在此之前，負責資金分配的部門要按規定將資金具體安排情況及時報財政部門。
16．清理整合規範專項轉移支付。結合事權與支出責任劃分，清理壓減專項轉移支付，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，切實壓減專項數量和資金規模。甄別排查競爭性領域專項，凡屬“小、散、亂”以及效用不明顯、用於一般競爭性領域的要逐步取消。對使用方向相似、扶持對象相近的專項轉移支付予以整合。清理規範預算內基本建設支出，主要用於重要基礎設施和公益類項目。加快推進科研經費管理改革，整合最佳化各類科研專項、基金，以目標成果、績效考核為導向統籌分配科技資源，構建新型科技計畫管理體系。創新競爭性領域專項投入方式，綜合採取產業股權投資基金等市場化運作模式或事後補助、間接補助等，推動與金融資本聯動，引導帶動社會資本增加投入。加快實施政府購買服務，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）試點工作，吸引社會資本通過特許經營等方式，參與重大基礎設施建設和公共服務投資運營。建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制，做到有進有退，有增有減。
17．完善一般性轉移支付制度。建立健全一般性轉移支付增長機制，增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將其占比提高到60%以上。結合事權和收入劃分，屬省對市（州）、縣補助且數額相對固定的項目，劃入一般性轉移支付。對市（州）、縣履行本級事權存在財力缺口的，由省級通過一般性轉移支付給予補助。中央和省出台增支政策形成的市（州）、縣財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。完善財政轉移支付分配辦法，健全完善財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制，推動基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。進一步完善縣級基本財力保障機制，保障基層政府實施公共管理、提供基本公共服務的基本財力需要。
（六）加強預算執行管理，提高財政支出效率。
18．做好預算執行工作。硬化預算約束，嚴格執行人大批准的預算，嚴禁超預算或無預算支出，嚴格按程式調整預算。年度執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外，一般不出台增加當年支出的政策；必須出台的，通過預算調整或以後年度預算安排資金。規範預算變更，執行中不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金需要調劑使用的，按照財政部門的規定辦理。嚴格禁止將任何預算資金違規用於個人住房、交通、接待、子女教育、醫療服務等支出。及時批覆部門預算，提高提前下達轉移支付比例。接受增加專項轉移支付的各級政府應向本級人大或其常委會報告有關情況。完善財政支出進度通報和考評機制，強化各級、各部門預算支出管理責任，提高預算執行的時效性和均衡度。
19．推進國庫管理制度改革。健全國庫單一賬戶體系，嚴格控制向部門單位實撥資金，清理取消各級行政單位實有資金基本賬戶。加強財政專戶管理，一律不得新設專項支出財政專戶；現有專戶除經財政部審核並報國務院批准予以保留的外，其餘專戶2016年年底前一律取消。嚴格權責發生制核算範圍，除國庫集中支付年終結餘外，一律不得按權責發生制列支。按規定實行權責發生制核算的有關情況，應當向本級人大常委會報告。加強財政暫付款管理，嚴禁違規對非預算單位及未納入年度預算的項目借款和墊付財政資金。全面清理已經發生的財政借墊款，應當由預算安排支出的按規定列支，符合制度規定的臨時性借墊款及時收回，不符合制度規定的借墊款限期收回。加強對本級國庫的管理和監督，按照國務院的規定完善國庫現金管理，合理調節國庫資金餘額。
20．加強結轉結餘資金管理。健全結轉結餘資金定期清理機制，各級政府上一年度預算的結轉資金，應在下一年度用於結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應作為結餘資金管理，其中地方一般公共預算的結餘資金，用於補充預算穩定調節基金。對部門、單位連續結轉兩年以上的財政性項目資金，由同級財政收回統籌使用。將政府性基金項目中結轉較多的資金，調入公共預算統籌安排。建立預算編制與結轉結餘資金管理相結合的機制，對不需按原用途使用的結轉結餘資金，可按規定統籌用於經濟社會發展亟需資金支持的領域。建立科學合理的預算執行進度考核機制，實施預算執行進度通報和監督檢查制度，有效控制新增結轉結餘資金。
21．建立權責發生制政府綜合財務報告制度。研究制定政府綜合財務報告制度改革實施意見、制度規範和套用指南等制度辦法，推進建立權責發生制政府綜合財務報告制度，全面反映政府所有收支及資產、負債等情況。2015年，編制範圍擴大到全省所有縣（市、區），2016年以市（州）為單位編制政府綜合財務報告，力爭2017年編制全省合併的政府綜合財務報告。適時將政府綜合財務報告向本級人大或其常委會報告。研究將政府綜合財務報告主要指標作為市（州）、縣級政府績效考核的依據，逐步建立政府綜合財務報告公開機制。
（七）深化預算績效管理改革，提高財政資金使用績效。
22．實施全過程預算績效管理。全面構建預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有套用的全過程績效管理新機制。加快推進績效目標管理，績效目標與部門預算同步編報、審核、批覆，對專項資金績效目標實行前期評審，逐步將所有財政資金安排的項目全部納入績效目標管理。擴大重點專項支出績效評價範圍，積極開展重點專項支出中期績效評價試點。強化省對下財政管理綜合績效考評，合理劃分績效等級，突出政策激勵導向作用，提升基層財政管理水平。加強對均衡性轉移支付資金安排使用的指導監督，確保投向正確、重點突出。加大對部門的預算績效評價力度，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，績效管理範圍覆蓋到所有預算單位和財政資金，倒逼預算部門增強自我約束，提高資金使用效益。強化評價結果運用，將評價結果作為編制三年財政滾動規劃、完善財政政策和科學安排預算的重要依據，對績效較好的項目優先支持，對績效較差的項目進行整改、調減或撤銷，做到“花錢必問效、無效必問責”。
23．積極推行第三方機構獨立評價。充分發揮第三方機構評級獨立客觀的優勢，每年選取部分資金規模大、社會關注度高的發展類和民生類項目，採取公開招標方式委託第三方機構開展獨立評價。加強對第三方機構的培育、管理和指導，規範委託第三方評價流程和第三方評價行為，健全第三方機構庫和專家庫，建立第三方機構評價質量考核評估機制，強化第三方機構的責任意識，不斷提高評價質量和公信力。
24．夯實預算績效管理基礎。加快預算績效指標和標準體系建設，構建較為科學適用的分級分類績效評價體系。規範績效管理操作規程，完善反饋、報告、通報、激勵和監督機制，明確質量控制要求，實現管理規範化和標準化。加強績效信息系統建設和技術支撐，強化對績效信息的整合、共享和分析。
（八）嚴肅財經紀律，依法規範理財行為。
25．堅持依法理財。各地區、各部門要增強法治觀念，嚴格遵守預算法、稅收徵收管理法、會計法、政府採購法等財稅法律法規，依法組織收入、編制預算、管理支出，依法行使行政決策權和財政管理權，自覺接受人大監督和社會各界的監督。建立和完善政府決算審計制度，進一步加強審計監督。
26．健全制度體系。各地區、各部門要增強規範意識，健全預算編制、收入征管、資金分配、國庫管理、政府採購、財政監督、績效評價、內部控制、責任追究等制度，規範理財行為。落實和強化部門（單位）預算執行的主體責任，健全內控制度，加強部門單位財務資產監督管理，建立行政事業單位財會人員資格審查和準入備案制度，提高財會人員素質。狠抓制度落實，細化管理規定和標準，堅持按制度辦事、按程式辦事，規範工作流程、嚴格審批程式，建立科學規範、安全高效的財政管理機制。
27．強化責任追究。各地區、各部門要定期檢查財經紀律執行情況，通過單位自查、財政部門和審計機關專項檢查，及時發現存在的問題。要強化責任追究，對各種違規違紀行為，依照新預算法和《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規嚴肅處理。要深入分析財經違法違紀問題產生的原因，強化源頭控制，建立健全嚴肅財經紀律長效機制。
三、做好深化預算管理制度改革的實施保障
（一）統一思想，加強組織領導。深化預算管理制度改革是推進財稅體制改革的重頭戲，涉及面廣，政策性強，改革任務艱巨而繁重。各地區、各部門要從全省改革發展大局出發，增強責任意識和擔當精神，把思想和行動統一到中央改革精神和省委、省政府的決策部署上來。要堅持於法有據、上下銜接，積極推進相關地方法規修訂工作，在法治軌道上全力推進預算管理制度改革。要切實加強改革組織領導，落實工作責任，強化協調配合，細化具體措施，務必做到改革上下聯動、左右配合、相互銜接、各負其責，確保各項改革措施落實到位。
（二）明確責任，落實工作任務。各地區、各部門要切實履行職責，健全工作機制，確保改革順利實施。各市（州）政府和財政部門要精心組織，周密部署，建立改革台賬，逐項細化改革措施，明確完成時間節點，確保2016年預算管理改革取得實質性進展。省財政廳要加強工作指導和統籌協調，妥善解決改革中出現的矛盾和問題。各部門要加強協作，合力推進改革任務落實。各級政府督查部門要跟蹤督查，確保落實到位、取得實效。
（三）加大宣傳，營造改革氛圍。各地區、各部門要準確把握改革要義，加強政策解讀，凝聚各方共識，在全省形成關心改革、支持改革、推動改革的良好社會環境。要統籌好改革的各個層次和要素，鼓勵各地在推進預算公開、改進預算編制、深化支出管理改革、強化績效管理等重大領域先行先試、大膽創新、率先突破。及時總結推廣好經驗、好做法，在全省樹立和推廣做得實、推得開的示範典型，確保改革工作健康有序推進。
