《國務院辦公廳關於加強城市內澇治理的實施意見》是為加快推進城市內澇治理，經國務院同意提出的意見。由國務院辦公廳於2021年4月8日印發。
基本介紹
- 中文名：國務院辦公廳關於加強城市內澇治理的實施意見
- 頒布時間：2021年4月8日
- 發布單位：國務院辦公廳
- 發文字號：國辦發〔2021〕11號
意見全文,內容解讀,解讀一,解讀二,
意見全文
國務院辦公廳關於加強城市內澇治理的實施意見
國辦發〔2021〕11號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
治理城市內澇事關人民民眾生命財產安全，既是重大民生工程，又是重大發展工程。近年來，各地區各部門大力推進排水防澇設施建設，城市內澇治理取得積極進展，但仍存在自然調蓄空間不足、排水設施建設滯後、應急管理能力不強等問題。為加快推進城市內澇治理，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認真落實習近平生態文明思想，牢固樹立總體國家安全觀，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統籌發展和安全，將城市作為有機生命體，根據建設海綿城市、韌性城市要求，因地制宜、因城施策，提升城市防洪排澇能力，用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題，維護人民民眾生命財產安全，為促進經濟社會持續健康發展提供有力支撐。
（二）工作原則。
——規劃統籌，完善體系。統籌區域流域生態環境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和內澇治理，結合國土空間規劃和流域防洪、城市基礎設施建設等規劃，逐步建立完善防洪排澇體系，形成流域、區域、城市協同匹配，防洪排澇、應急管理、物資儲備系統完整的防災減災體系。
——全面治理，突出重點。堅持防禦外洪與治理內澇並重、生態措施與工程措施並舉，“高水高排、低水低排”，更多利用自然力量排水，整體提升城市內澇治理水平。以近年來內澇嚴重城市和重點防洪城市為重點，抓緊開展內澇治理，全面解決內澇頑疾，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關係。
——因地制宜，一城一策。根據自然地理條件、水文氣象特徵和城市規模等因素，科學確定治理策略和建設任務，選擇適用措施。老城區結合更新改造，修復自然生態系統，抓緊補齊排水防澇設施短板；新城區高起點規劃、高標準建設排水防澇設施。
——政府主導，社會參與。壓實城市主體責任，明晰各方責任，加強協調聯動，形成多部門合作、多專業協同、各方面參與的社會共治格局。加大投入力度，創新投融資機制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設施投資、建設和專業化運營管理。
（三）工作目標。到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排並舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內澇治理工作取得明顯成效；有效應對城市內澇防治標準內的降雨，老城區雨停後能夠及時排乾積水，低洼地區防洪排澇能力大幅提升，歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區不再出現“城市看海”現象；在超出城市內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行；有條件的地方積極推進海綿城市建設。到2035年，各城市排水防澇工程體系進一步完善，排水防澇能力與建設海綿城市、韌性城市要求更加匹配，總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現象。
二、系統建設城市排水防澇工程體系
（一）實施河湖水系和生態空間治理與修復。保護城市山體，修復江河、湖泊、濕地等，保留天然雨洪通道、蓄滯洪空間，構建連續完整的生態基礎設施體系。恢復並增加水空間，擴展城市及周邊自然調蓄空間，按照有關標準和規劃開展蓄滯洪空間和安全工程建設；在蓄滯洪空間開展必要的土地利用、開發建設時，要依法依規嚴格論證審查，保證足夠的調蓄容積和功能。在城市建設和更新中留白增綠，結合空間和豎向設計，優先利用自然窪地、坑塘溝渠、園林綠地、廣場等實現雨水調蓄功能，做到一地多用。因地制宜、集散結合建設雨水調蓄設施，發揮削峰錯峰作用。
（二）實施管網和泵站建設與改造。加大排水管網建設力度，逐步消除管網空白區，新建排水管網原則上應儘可能達到國家建設標準的上限要求。改造易造成積水內澇問題和混錯接的雨污水管網，修復破損和功能失效的排水防澇設施；因地制宜推進雨污分流改造，暫不具備改造條件的，通過截流、調蓄等方式，減少雨季溢流污染，提高雨水排放能力。對外水頂托導致自排不暢或抽排能力達不到標準的地區，改造或增設泵站，提高機排能力，重要泵站應設定雙迴路電源或備用電源。改造雨水口等收水設施，確保收水和排水能力相匹配。改造雨水排口、截流井、閥門等附屬設施，確保標高銜接、過流斷面滿足要求。
（三）實施排澇通道建設。注重維持河湖自然形態，避免簡單裁彎取直和侵占生態空間，恢復和保持城市及周邊河湖水系的自然連通和流動性。合理開展河道、湖塘、排洪溝、道路邊溝等整治工程，提高行洪排澇能力，確保與城市管網系統排水能力相匹配。合理規劃利用城市排澇河道，加強城市外部河湖與內河、排洪溝、橋涵、閘門、排水管網等在水位標高、排水能力等方面的銜接，確保過流順暢、水位滿足防洪排澇安全要求。因地制宜恢復因歷史原因封蓋、填埋的天然排水溝、河道等，利用次要道路、綠地、植草溝等構建雨洪行泄通道。
（四）實施雨水源頭減排工程。在城市建設和更新中，積極落實“滲、滯、蓄、淨、用、排”等措施，建設改造後的雨水徑流峰值和徑流量不應增大。要提高硬化地面中可滲透面積比例，因地制宜使用透水性鋪裝，增加下沉式綠地、植草溝、人工濕地、砂石地面和自然地面等軟性透水地面，建設綠色屋頂、旱溪、乾濕塘等滯水滲水設施。優先解決居住社區積水內澇、雨污水管網混錯接等問題，通過斷接建築雨落管，最佳化豎向設計，加強建築、道路、綠地、景觀水體等標高銜接等方式，使雨水溢流排放至排水管網、自然水體或收集後資源化利用。
（五）實施防洪提升工程。統籌乾支流、上下游、左右岸防洪排澇和沿海城市防台防潮等要求，合理確定各級城市的防洪標準、設計水位和堤防等級。完善堤線布置，最佳化堤防工程斷面設計和結構型式，因地制宜實施防洪堤、海堤和護岸等生態化改造工程，確保能夠有效防禦相應洪水災害。根據河流河勢、岸坡地質條件等因素，科學規劃建設河流護岸工程，合理選取護岸工程結構型式，有效控制河岸坍塌。對山洪易發地區，加強水土流失治理，合理規劃建設截洪溝等設施，最大限度降低山洪入城風險。
三、提升城市排水防澇工作管理水平
（一）強化日常維護。落實城市排水防澇設施巡查、維護、隱患排查制度和安全操作技術規程，加強調蓄空間維護和城市河道清疏，增加施工工地周邊、低洼易澇區段、易淤積管段的清掏頻次。汛前要全面開展隱患排查和整治，清疏養護排水設施。加強安全事故防範，防止窨井傷人等安全事故，對車庫、地下室、下穿通道、捷運等地下空間出入口採取防倒灌安全措施。
（二）實行洪澇“聯排聯調”。建立健全城區水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等“聯排聯調”運行管理模式。加強跨省、跨市河流水雨工情信息共享，健全流域聯防聯控機制，堅持立足全局、洪澇統籌，提升調度管理水平。加強統籌調度，根據氣象預警信息科學合理及時做好河湖、水庫、排水管網、調蓄設施的預騰空或預降水位工作。
（三）提升應急管理水平。完善城市排水與內澇防範相關應急預案，明確預警等級內涵，落實各相關部門工作任務、回響程式和處置措施。加強流域洪澇和自然災害風險監測預警，按職責及時準確發布預警預報等動態信息，做好城區交通組織、疏導和應急疏散等工作。按需配備移動泵車等快速解決城市內澇的專用防汛設備和搶險物資，完善物資儲備、安全管理制度及調用流程。加大城市防洪排澇知識宣傳教育力度，提高公眾防災避險意識和自救互救能力。
（四）加強專業隊伍建設。建立專業隊伍或委託專業機構負責城市排水防澇設施運行維護。加強排水應急隊伍建設，強化搶險應急演練，提升應急搶險能力。充分發揮專家團隊在洪澇風險研判、規劃建設、應急處置等方面的專業作用。加強政府組織領導，強化城市管理、水利、自然資源、生態環境保護、交通等執法隊伍協調聯動。
（五）加強智慧平台建設。建立完善城市綜合管理信息平台，整合各部門防洪排澇管理相關信息，在排水設施關鍵節點、易澇積水點布設必要的智慧型化感知終端設備，滿足日常管理、運行調度、災情預判、預警預報、防汛調度、應急搶險等功能需要；有條件的城市，要與城市信息模型（CIM）基礎平台深度融合，與國土空間基礎信息平台充分銜接。
四、統籌推進城市內澇治理工作
（一）最佳化城市布局加強豎向管控。編制內澇風險圖，探索劃定洪澇風險控制線和災害風險區。充分考慮洪澇風險，最佳化排澇通道和設施設定，加強城市豎向設計，合理確定地塊高程。新城區建設要加強選址論證，合理布局城市功能，科學確定排水分區。
（二）強化規劃管理與實施。尊重自然地理格局，嚴守生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界以及城市藍線、綠線等重要控制線，保護山水林田湖草等自然調蓄空間。依法劃定河湖管理範圍，保護城市河湖水系。嚴格實施相關規劃，在規劃建設管理等階段，落實排水防澇設施、調蓄空間、雨水徑流和豎向管控要求。
（三）統籌項目建設。加強城市內澇治理項目儲備和前期工作，加快開工建設一批重大項目，做到竣工一批、在建一批、開工一批、儲備一批。嚴格把控工程質量，建立城市排水防澇設施工程質量終身責任制。將城市排水防澇設施建設改造與市政建設特別是洪澇災後恢復重建、污水處理設施建設、城鎮老舊小區改造等有機結合，最佳化各類工程的空間布局和建設時序安排，避免反覆開挖、“馬路拉鏈”、“遍地開花”。統籌防洪排澇、治污、雨水資源化利用等工程，避免相互造成不利影響。
（四）強化監督執法。嚴查違法違規占用河湖、水庫、山塘、蓄滯洪空間和排澇通道等的建築物、構築物。嚴格實施污水排入排水管網許可制度，防止雨污水管網混錯接。依法查處侵占、破壞、非法遷改排水防澇設施，以及隨意封堵雨水排口，向雨水設施和檢查井傾倒垃圾雜物、水泥殘渣、施工泥漿等行為。強化對易影響排水設施安全的施工工地的監督檢查，及時消除安全隱患。
五、保障措施
（一）落實工作責任。實行國家統籌、省負總責、城市具體落實的管理體制。城市政府是內澇治理工作的責任主體，要嚴格落實主體責任，建立多部門統籌協調的工作機制，形成工作合力，把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好。省級政府對本行政區域內各級城市內澇治理工作負總責，要加大指導、組織、協調、支持和監督力度，將內澇治理工作納入政府工作績效考核體系。國務院相關部門要做好頂層設計，加大支持、指導和督促力度，結合城市體檢評估等工作，建立城市內澇治理評估機制。
（二）加大政府投入力度。中央預算內投資加大對城市內澇治理的支持力度。將城市內澇治理領域符合條件的項目納入政府債券支持範圍。地方政府按照盡力而為、量力而行的原則，加大城市內澇治理資金投入，統籌城市建設維護資金、城市防洪經費等支持城市內澇治理重點領域和關鍵環節，加強資金績效管理，探索建立“按效付費”等資金安排機制，切實提高資金使用效益。
（三）多渠道籌措資金。探索供水、排水和水處理等水務事項全鏈條管理機制，吸引社會資本參與。探索統籌防洪排澇和城市建設的新開發模式，採用“分級設防、雨旱兩宜、人水和諧”的城市公共空間彈性利用方式，整合盤活土地資源和各類經營性資源。
（四）加強用地保障。將城市內澇治理重大項目納入國家重大項目清單，加大建設用地保障力度，確保排水防澇設施、應急搶險物資儲備的用地需求。在地下設立建設用地使用權的，應優先保障城市排水防澇設施建設。排水防澇設施用地應納入土地利用年度計畫，防止侵占排水防澇設施用地。
（五）建立健全工作制度。各級城市政府要建立健全有利於城市排水防澇設施系統化管理的各項工作制度，明確職責分工，加強部門協調聯動。統籌規劃建設管理，因地制宜推廣“廠網河（湖）一體化”運營管理模式。結合審批制度改革，協調做好岸上岸下、堤內堤外、地上地下等建設項目審批。
各省（自治區、直轄市）政府要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在“十四五”時期加快治理城市內澇，組織本行政區域內各級有關城市行業主管部門牽頭編制本城市內澇治理系統化實施方案，明確時間表和路線圖，按照5年內見到明顯成效的目標落實具體項目並列入系統化實施方案；在此基礎上，各省級行業主管部門牽頭組織編制本行政區域內城市內澇治理實施方案，並連同各級有關城市系統化實施方案，於2021年6月30日前一併報國家發展改革委、住房城鄉建設部、自然資源部、水利部備案。
國務院辦公廳
2021年4月8日
（此件公開發布）
內容解讀
解讀一
《實施意見》提出，治理城市內澇事關人民民眾生命財產安全，既是重大民生工程，又是重大發展工程。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認真落實習近平生態文明思想，牢固樹立總體國家安全觀，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統籌發展和安全，將城市作為有機生命體，根據建設海綿城市、韌性城市要求，因地制宜、因城施策，提升城市防洪排澇能力，用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題，維護人民民眾生命財產安全，為促進經濟社會持續健康發展提供有力支撐。
《實施意見》明確，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排並舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內澇治理工作取得明顯成效；有效應對城市內澇防治標準內的降雨，老城區雨停後能夠及時排乾積水，低洼地區防洪排澇能力大幅提升，歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區不再出現“城市看海”現象；在超出城市內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行；有條件的地方積極推進海綿城市建設。到2035年，各城市排水防澇工程體系進一步完善，排水防澇能力與建設海綿城市、韌性城市要求更加匹配，總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現象。
《實施意見》從三個方面部署了重點工作任務。一是系統建設城市排水防澇工程體系。實施河湖水系和生態空間治理與修復、管網和泵站建設與改造、排澇通道建設、雨水源頭減排工程、防洪提升工程。二是提升城市排水防澇工作管理水平。強化日常維護，汛前要全面開展隱患排查和整治，清疏養護排水設施，實行洪澇“聯排聯調”，提升應急管理水平，加強專業隊伍建設，加強智慧平台建設。三是統籌推進城市內澇治理工作。最佳化城市布局加強豎向管控，強化規劃管理與實施，加快開工建設一批內澇治理重大項目，強化監督執法。
《實施意見》要求，各地區各有關部門要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在“十四五”時期加快治理城市內澇，落實責任、加大投入、加強保障、健全制度，力爭5年內見到明顯成效。
解讀二
2021年4月，國務院辦公廳印發《關於加強城市內澇治理的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），國家發展改革委有關負責同志接受採訪，回答記者提問。
問：請問出台《實施意見》的背景是什麼？
答：黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持新發展理念，堅持人民城市為人民，對城市建設和發展作出一系列重大決策部署，推進形成新型城鎮化發展新格局。黨的十九屆五中全會明確提出，增強城市防洪排澇能力，建設海綿城市、韌性城市。習近平總書記指出，要把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好。李克強總理強調，要加強排澇管網等建設，推進海綿城市建設，使城市既有“面子”、更有“里子”。韓正副總理等領導同志對城市內澇治理提出明確要求。
各地區各有關部門堅決貫徹落實黨中央、國務院決策部署，大力推進城市排水防澇設施建設，城市內澇治理取得積極進展，但仍存在自然調蓄空間不足、排水設施建設滯後、應急管理能力不強等問題，“城市看海”現象時有發生，與全面提升城市安全保障水平的要求和人民民眾期盼還有較大差距。
為此，根據黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委牽頭起草了《實施意見》，近日國務院辦公廳印發實施。《實施意見》對“十四五”時期加快治理城市內澇作了頂層設計和總體部署，旨在系統建設城市排水防澇工程體系，提升城市排水防澇工作管理水平，統籌推進城市內澇治理工作，力爭5年內見到明顯成效。
問：請介紹城市內澇治理的總體思路。
答：《實施意見》提出，治理城市內澇事關人民生命財產安全，既是重大民生工程，又是重大發展工程。要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，認真落實習近平生態文明思想，牢固樹立總體國家安全觀，按照黨中央、國務院決策部署，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，堅持以人民為中心，堅持人與自然和諧共生，堅持統籌發展和安全，將城市作為有機生命體，根據建設海綿城市、韌性城市要求，因地制宜、因城施策，提升城市防洪排澇水平，用統籌的方式、系統的方法解決城市內澇問題，維護人民民眾生命財產安全，為促進經濟社會持續健康發展提供有力支撐。
《實施意見》明確了四條工作原則：一是規劃統籌，完善體系。統籌區域流域生態環境治理和城市建設，統籌城市水資源利用和防災減災，統籌城市防洪和內澇治理，結合相關規劃逐步建立完善防洪排澇體系，形成流域、區域、城市協同匹配，防洪排澇、應急管理、物資儲備系統完整的防災減災體系。二是全面治理，突出重點。堅持防禦外洪和治理內澇並重、生態措施與工程措施並舉，“高水高排、低水低排”，更多利用自然力量排水，整體提升城市內澇治理水平。以近年來內澇嚴重城市和重點防洪城市為重點，抓緊開展內澇治理，全面解決內澇頑疾，妥善處理流域防洪與城市防洪排澇的關係。三是因地制宜，一城一策。根據自然地理條件、水文氣象特徵和城市規模等因素，科學確定治理策略和建設任務，選擇適用措施。老城區結合更新改造，修復自然生態系統，抓緊補齊排水防澇設施短板；新城區高起點規劃、高標準建設排水防澇設施。四是政府主導，社會參與。壓實城市主體責任，明晰各方責任，加強協調聯動，形成多部門合作、多專業協同、各方面參與的社會共治格局。加大投入力度，創新投融資機制，多渠道吸引各方面力量參與排水防澇設施投資、建設和專業化運營管理。
問：請介紹城市內澇治理的目標任務。
答：《實施意見》提出，到2025年，各城市因地制宜基本形成“源頭減排、管網排放、蓄排並舉、超標應急”的城市排水防澇工程體系，排水防澇能力顯著提升，內澇治理工作取得明顯成效；有效應對城市內澇防治標準內的降雨，老城區雨停後能夠及時排乾積水，低洼地區防洪排澇能力大幅提升，歷史上嚴重影響生產生活秩序的易澇積水點全面消除，新城區不再出現“城市看海”現象；在超出城市內澇防治標準的降雨條件下，城市生命線工程等重要市政基礎設施功能不喪失，基本保障城市安全運行；有條件的地方積極推進海綿城市建設。到2035年，各城市排水防澇工程體系進一步完善，排水防澇能力與建設海綿城市、韌性城市要求更加匹配，總體消除防治標準內降雨條件下的城市內澇現象。
《實施意見》從三個方面部署了重點工作任務。
一、系統建設城市排水防澇工程體系。一是實施河湖水系和生態空間治理與修復，增加雨水調蓄空間；二是實施管網和泵站建設與改造，提升城市排水防澇能力；三是實施排澇通道建設，提高雨洪行泄能力；四是實施雨水源頭減排工程，提升城市地面蓄水、滲水能力；五是實施防洪提升工程，降低外洪入城風險。
二、提升城市排水防澇工作管理水平。一是強化日常維護，汛前要全面開展隱患排查和整治，清疏養護排水設施；二是實行洪澇“聯排聯調”，建立健全城區水系、排水管網與周邊江河湖海、水庫等“聯排聯調”運行管理模式；三是提升應急管理水平，按需配備移動泵車等快速解決城市內澇的專用防汛設備和搶險物資；四是加強專業化隊伍建設，建立專業隊伍或委託專業機構負責城市排水防澇設施運行維護；五是發揮智慧平台作用，建立完善城市綜合管理信息平台，整合防洪排澇管理相關信息。
三、統籌推進城市內澇治理工作。一是最佳化城市布局加強豎向管控，合理確定地塊高程，科學確定排水分區；二是強化規劃管理與實施，保護山水林田湖草等自然調蓄空間；三是統籌項目建設，加強項目儲備和前期工作，加快開工建設一批內澇治理重大項目；四是強化監督執法。
問：如何確保《實施意見》得到貫徹落實？
答：《實施意見》要求，各地區各有關部門要認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，在“十四五”時期加快治理城市內澇，取得明顯成效。為此，《實施意見》在抓落實方面提出了五點要求。
一是落實工作責任。實行國家統籌、省負總責、城市具體落實的管理體制。城市政府是內澇治理工作的責任主體，要嚴格落實主體責任，把治理內澇作為保障城市安全發展的重要任務抓實抓好。省級政府對本行政區域內各級城市內澇治理工作負總責。國務院相關部門做好頂層設計，加大支持、指導和督促力度。
二是加大政府投入力度。中央預算內投資加大對城市內澇治理的支持力度。將城市內澇治理領域符合條件的項目納入政府債券支持範圍。地方政府按照盡力而為、量力而行的原則，加大城市內澇治理資金投入，探索建立“按效付費”等機制，切實提高資金使用效益。
三是多渠道籌措資金。探索供水、排水和水處理等水務事項全鏈條管理機制，吸引社會資本參與。探索統籌防洪排澇和城市建設的新開發模式，整合盤活土地資源和各類經營性資源。
四是加強用地保障。將城市內澇治理重大項目納入國家重大項目清單，加大建設用地保障力度。在地下設立建設用地使用權的，應優先保障城市排水防澇設施建設。排水防澇設施用地應納入城市土地利用年度計畫，防止侵占排水防澇設施用地。
五是建立健全工作制度。各級城市要建立健全有利於城市排水防澇設施系統化管理的各項工作制度。統籌規劃建設管理，因地制宜推廣“廠網河（湖）一體化”的運營管理模式。協調做好岸上岸下、堤內堤外、地上地下等建設項目的審批。
