1988年2月25日，國務院以國發〔1998〕11號印發《國務院住房制度改革領導小組關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案》。該《方案》分改革的目標與今後幾年的任務、分年度的安排、城鎮住房制度改革的若干具體政策3部分。
具體政策是：合理調整公房租金；從實際出發確定發住房券（補貼、下同）的係數；理順住房資金渠道，建立住房基金；堅持多住房多交租和少住房可得益的原則；積極組織公有住房出售；配套改革金融體制，調整信貸結構；對住房建設、經營在稅收政策上給予優惠；加強房產市場管理。
基本介紹
- 中文名：國務院住房制度改革領導小組關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案
- 印發機關：國務院
- 文號：國發〔1998〕11號
- 印發時間：1988年2月25日
檔案通知,實施方案,
檔案通知
國務院關於印發在全國城鎮分期分批推行住房制度改革實施方案的通知
國發〔1998〕11號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國務院同意住房制度改革領導小組關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案，現印發給你們，請結合實際情況貫徹執行。
住房制度改革是經濟體制改革的重要組成部分，在經濟上和政治上都具有重要意義。從煙臺市等幾個試點城市的情況來看，這項改革可以取得很大的經濟效益和社會效益。國務院決定，從一九八八年起，用三、五年時間，在全國城鎮分期分批把住房制度改革推開。
我們的國家很大，各地情況不一樣，住房制度改革主要應由各省、自治區、直轄市來抓。今後，國家主要從巨觀上統一政策，加強規劃指導，總結、推廣成功的經驗。國務院住房制度改革領導小組不再直接抓試點城市。在全國統一政策指導下，各地可從實際情況出發，因地制宜，選擇適合自己情況的做法，充分發揮主動性和創造精神。
住房制度改革是一項複雜的工作，牽涉面廣關係到廣大人民的切身利益。各地區要把這項改革提到領導工作的議事日程，加強領導，統一認識，精心組織，縝密安排，切實把這項改革搞好。
各省、自治區、直轄市要制訂本地區分期分批的實施規劃，於今年（1988年）六月底前報國務院住房制度領導小組。
國務院
一九八八年二月二十五日
實施方案
國務院住房制度改革領導小組關於在全國城鎮分期分批推行住房制度改革的實施方案
（一九八八年二月十五日）
我國現行的住房制度存在著嚴重弊端。國家為城鎮居民建房花了大量投資，但由於不能從經濟機制上制約不合理的需求，城鎮住房問題並沒有得到緩和。住房分配上的不公正，已成為一個嚴重的社會問題。城鎮住房制度改革，是經濟體制改革的重要組成部分。搞好這項改革，不僅可以正確引導和調節消費，促進消費結構趨向合理，在經濟上有很大意義，而且在住房領域的不正之風會大大減少，在政治上也有很大意義。幾個試點城市的實踐說明，住房制度改革可以取得很大的經濟效益和社會效益，是一件利國利民的事情，要從一九八八年起，用三、五年時間，把住房制度改革在全國城鎮分期分批推開。
改革的目標與今後幾年的任務
我國城鎮住房制度改革的目標是：按照社會主義有計畫的商品經濟的要求，實現住房商品化。從改革公房低租金制度著手，將現在的實物分配逐步改變為貸幣分配，由住戶通過商品交換，取得住房的所有權或使用權，使住房這個大商品進入消費品市場，實現住房資金投入產出的良性循環，從而走出一條既有利於解決城鎮住房問題，又能夠促進房地產業、建築業和建材工業發展的新路子。
要實現這個目標，住房制度改革主要包括這樣幾個內容：（一）改變資金分配體制，把住房消費基金逐步納入正常渠道，使目前實際用於職工建房，修房資金的大量暗貼轉化為明貼，並逐步納入職工工資。（二）改革現行的把住房作為固定資產投資的計畫管理體制，確定住房作為商品生產的指導性計畫管理體制。（三）通過財政、稅收、工資、金融、物價和房地產管理等方面配套改革，在理順目前圍繞住房所發生的各種資金渠道的基礎上建立住房基金，逐步形成能夠實現住房資金良性循環的運行機制。（四）調整產業結構，開發房地產市場，發展房地產金融和房地產業，把包括住房在內的房地產開發、建設、經營、服務納入整頓社會主義有計畫的商品經濟大循環。
根據上述目標和改革內容，今後三、五年內的任務主要是：調整公房租金，按折舊費、維修費、管理費、投資利息、房產稅五因素的成本租金計租，抑制不合理項的住房需求，促進職工個人買房，並從政策、立法、社會輿論等方面採取措施，引導和調節居民消費，使消費結構趨向合理，為實現住房商品化奠定基礎。
據統計，一九八七年底我國有三百八十一個城市，一萬多個縣城和建制鎮（統稱縣鎮）。在改革步驟上，初步安排：今年（1988年），各省、自治區、直轄市都要選擇幾個城市（區縣）先行改革，取得直接經驗；明年（1999年），在總結經驗的基礎上，把步子邁大一點，爭取大部分城市和縣鎮都進行改革；後年，除邊遠和落後地區一些城市和縣鎮可推遲一、二年外，其他所有城市和縣鎮都要進入改革行列，使住房制度改革在全國範圍內全面推開。在改革做法上，各地可以根據上述要求，從當地實際情況出發，在全國統一政策指導下，因地制宜，多種多樣，不拘一格。可以空轉起步，可以空實結合，可以實轉一步到位，也可以實轉分步到位；可以全市全面改革，也可以先在部分單位、部分地區起步，但所有這些城市，新房都要實轉。暫時沒有進入改革行列的城鎮，要積極創造條件，先實行新房新租，舊房超標準加租，以及集資建房，組織建房合作社等單項改革。
分年度的安排如下：
一九八八年：從工作基礎、經濟承受能力等方面考慮，先選包括各省會城市在內的八十個城市，把住房制度改革推開，為一九八九年大面積推開積累經驗。原來預定今年試點出台城市有14個，各省、自治區原計畫今年試點出台城市有三十九個，共五十三個（加上一九八七年已出台的三個共五十六個）。這些城市工作有一定基礎，一般應進行全面改革。
京、津、滬三大市和省會（自治區首府）城市，改革都要起步。這些城市由於問題比較複雜，可以採取分期分片改革的辦法，或在一部分條件好的大企業、大單位先起步，或先在一個有代表性的區起步，一片一片地搞，逐步向全市推開。
各省、自治區、直轄市不要選一、二個縣鎮進行試點，為明後年大量縣鎮投入改革積累經驗，探索路子。
今年不實行改革的城市和縣鎮，都要認真抓好調查、測算工作，著手擬定改革方案，為明後年改革做好準備。同時，要積極創造條件，進行一些單項改革。
一九八九年：再有一百五十個到二百個城市和五、六千個縣鎮，進入全面改革或一定範圍內起步的改革行列。
一九九○年：除邊遠和經濟落後地區少數城鎮外，住房制度改革在全國城市和縣鎮全面鋪開，而且大部分城市和縣鎮都要實轉，做到全部公房按五項因素計租，住房基金初步建立起來，給職工買房創造有利條件，使我國集市制度開始走上新的軌道。
這一步改革任務完成之後，下一步改革的主要內容是：隨著工資調整，逐步把住房券理入工資，進入企業成本（機關、事業單位列入財政經費預算）；把住私房和家住農村的職工納入住房制度改革範圍；在逐步增加工資和住房由成本租金提高到商品租金的基礎上，進一步實行住房商品化，推動住房的社會化、專業化、企業化經營，搞活房地產市場。
城鎮住房制度改革的若干具體政策：
從試點城市的情況看，住房制度改革是一項涉及面很廣、政策性很強的重大改革，全國要有統一的政策，以加強巨觀控制和指導。
一、合理調整公房租金
確定公房租金標準，是住房制度改革重要環節。租金定得過高，國家、企業、個人三者都難承受；租金定得太低，難以吸引個人買房，不利於抑制不合理的需求，失去了改革的意義。租金標準應按住房的折舊費、維修費、管理費、投資利息和房產稅五項因素計算，每平方米使用面積月租金（下同）全國測算平均約一元五角六分，目前，要定在一元以上。可以一步到位，也可以分步達到，但第一年起點不宜太低。
二、從實際出發確定發住房券（補貼、下同）的係數
公房租金提高后，需要相應給住公房職工發住房券。為了便於今後住房券逐步進入職工工資，特別是考慮到在住房、工資方面有關歷史情況發放住房券以採用比例法為宜。按全市職工平均使用面積、每平方米平均新增租和職工平均發券工資基數，計算出住房券發券額占工資的比例，即發券係數。發券係數乘職工本人計券工資基數，就是職工應得的住房券金額。
由於各地住房水平差距較大，各地發住房券係數會有高有低。為了使今後各地住房券進入工資數大致平衡，需要進行巨觀控制。根據測算，發券係數應控制在25%以內。各個城市要按職工平均使用面積和職工平均發券工資基數的實際數據測定發券係數，堅持發放的住房券總額與新增加的租金總額持平，城市之間發券係數的差別，在今後住房券理入工資時，由國家作出統一規定，予以合理調整。
對職工發住房券，可採取轉帳結算的辦法，不直接給個人發現金，住房券只能用於交納新增租金，不得抵交老租金，如有結餘可存入銀行，作為個人購、建房基金，不得衝擊其他消費品市場。
三、理順住房資金渠道，建立住房基金
目前，每年國家和企業、事業單位用於新職工住房的資金達二百多億元。加上為維修、管理現有的二十四億平方米住房而支出的幾十億元，以及許多單位發給職工個人的住房補貼等，總數約三百億元左右。這些錢一直分散使用，只有投入沒有產出，連住房的簡單再生產都不能維持。住房制度改革所需資金要貫徹暗補改明補的原則，立足於現有資金的轉化，就是要把圍繞住房生產、經營、消費所發生的資金集中起來，在同級財政部門參與下分別進行核定，變無序為有序，使之合理化、固定化、規範化、建立城市（縣鎮）、企業事業單位、個人三級住房基金。城市的住房基金，從市財政原來用於住房建設、維修和房租補貼的資金，當地提取的住房建築稅、房產稅、以及出售直管住房回收的資金中籌集。
企業和事業單位的住房周轉基金，可以從原來用於住房建設、維修、房租補貼資金，預算外收入按一定比例提取的住房折舊費、大修理基金，以及從後備基金、福利基金、結餘的獎勵基金分離出來的部分，都要納入住房周轉基金。企業住房周轉基金，要同其他專項基金劃分開來，單立帳戶，互相不擠不占。職工個人購、建房基金，從個人結餘的住房券和企業用於職工其它消費支出的節餘部分中籌集。
各級住房基金，只能定向用於住房的生產、經營和消費，不得挪作他用。要作為專項資金由城市相應的金融機構集中管理，監督使用，以保證住房制度改革和今後住房建設有一個固定的資金渠道。
城市和企業事業單位的住房基金是發放住房券的主要資金來源。不足部分，在改革起步時，可以少量進入企業成本（機關、事業單位列入財政經費預算）。改革由實轉起步或由空轉過渡到實轉時，全市企業住房券進入成本要控制在20%以內（包括12%的房產稅）。由空轉起步時，全市企業住房進入成本控制在發券額的5%以內，用於減、免、補助的統籌資金。進入成本以後，不能提高產品價格，由企業和各級財政分擔。目前無力建立住房基金的虧損、微利企業，住房資金可以從集體福利、資金中擠一點，在成本中進一點，市住房基金貸一點（經濟好轉後償還）。機關、事業單位發放的住房券，列入財政經費預算的部分一般以控制在50%以內為宜。新房實轉的住房券資金來源，企業可進入成本，機關、事業單位可列入財政經費預算。
四、堅持多住房多交租和少住房可得益的原則
多住房多交租和少住房可得益，應當作為住房制度改革的一條基本原則。推行住房商品化，就要按商品交換原則辦事。工資收入高的人，領得的住房券也多，不能再在改革中沿襲過去某些等級制的作法。
對少數因為提高房租而增加支出較多的生活困難戶，可視其家庭人均面積的不同情況，對新增加的租金實行一定時期內（如三年內）減、免、補助的政策。減、免補助的支出額要嚴格控制，全市最多不得超過發放住房券總額的5%，其資金來源從城市住房基金中統籌。要求給予減、免補助的支出額要嚴格控制，全市最多不得超過發放住房券總額的5%，其資金來源從城市住房基金中統籌。要求給予減、免、補助的職工，必須由本人提出書面申請，經單位批准，各單位減、免、補助的額度，由市核定。
對改革後進住公房的增支戶，因為住房多少是本人根據自己的經濟能力選擇的，一律不實行減、免、補助政策。至於那些特殊困難戶，可按正常的福利性補助的途徑，由各單位自行解決。
對那些住非租賃公房和拆遷戶的職工，在其不交納住房租金期間，不予發券。
五、積極組織公有住房出售
住戶制度改革的主要目地之一，是推動職工個人購買住房，把民眾購買力引導到改善居住條件上來，以便通過國家、企業和職工的共同努力，加快解決住房困難。
要合理確定住房售價。向職工出售新建住房，按標準價計算。新建住房的標準價包括：(1)住房本身建築造價；(2)征地和拆遷補償費。其它公共設施建設費用和建築稅、能源交通重點建設基金等不應攤入標準售價之內。住宅區內的公共建築，凡屬經營性設施（如商店、糧店、郵局、儲蓄所等），應由使用單位購買或租賃，其它非經營性房屋及配套的市政設施投資，應逐步理順渠道加以解決。
舊住房的標準價，按重置價成新折扣和環境因素等按質計價。磚混結構的單元套房，每平方米建築面積售價一般不能低於一百二十元。嚴格防止賤價出售，搞不正之風。
原來實行的補貼出售或有限權出售的辦法，應立即停止實行。今後出售公有住房的價格須經當地物價和房地產部門審定，按照有關規定辦理各項手續。
要對職工買房採取優惠措施，一次付清房款的，產權單位應予適當優惠；無力一次付清的，應先付不少於房價30%的現款，剩下部分可向銀行申請長期低息抵押貸款。留利多的企業單位，可以根據條件給低收入的職工貼息。貸款期限根據職工的償還能力和貸款金額而定，新房一般不超過十五年，最長不超過二十年，舊房最長不超過十年，並根據還款期長短，確定不同的貸款利率。購房戶每月還本付息，除以住房券抵交外，還應拿出占家庭工資收入10-15%的現金。
以上出售新、舊住房的標準價和各項優惠措施，不適用於年收入一萬元以上的住戶。
今後各單位的新建住房，要先賣後租，儘可能做到大部分出售，小部分出租，主要租給低收入者。舊房要有計畫優先出售給原住戶。要儘可能把環境好、質量好的房子拿出來出售，以吸引職工買房。職工買到住房後，產權歸個人所有，可以使用、繼承和出售。出售的增值部分，本人只能分得相當於原來所付房價占當時綜合造價比例的部分。
商品住房要求按不同檔次建造，主體結構與內部裝修可以分開搞，分別計算價格，以便購房戶根據各自的需要和經濟條件選購。從現在開始，不準再建大面積、高標準裝修的住房低價出租。新建住房要以中小戶型為主，設計上要為將來改造留有餘地，儘可能方便住戶。
縣鎮建設住房，要嚴格控制占用土地，提倡集資建樓房。不經批准，不準建平房。
六、配套改革金融體制，調整信貸結構
住房制度改革要廣泛而有效地籌集和融通資金，建立一套科學的結算辦法，金融體制必須進行相應的配套改革，煙臺、蚌埠兩市，已成立住房儲蓄銀行，要切實辦好，取得經驗其他城市可由當地政府委託銀行設立房地產信貸部，專門辦理有關住房生產、消費資金的籌集、融通和信貸結算等業務，實行單獨核算，自主經營，自負盈虧，自求平衡，單獨繳稅。
人民銀行要根據住房制度改革和住房商品化的實際進程，從今年（1988年）開始逐年在計畫上安排一塊商品住房信貸標指，逐步把信貸結構調整過來。
七、對住房建設、經營在稅收政策上給予優惠
住房建築稅和房產稅，從當地全面推行住房制度改革時起三年內，留給城市作為城市的住房基金。經營單位向職工個人出售的商品住房，可免繳建築稅、營業稅。職工個人第一次購買公有住房，免交契稅。對房產經營部門能源交通重點建設基金的徵收，按其收入總額扣除成本和稅金後的數額計征。
八、加強房產市場管理
隨著住房逐步商品化，要建立健全房產交易機構，並置於當地政府主管部門的管理和監督之下，嚴禁非法買賣，投機倒把，牟取暴利。房產的買賣、轉讓，必須按照有關規定，到房產管理部門登記、取證。住房的出售、出租價格，要納入商品價格管理體系，物價部門和房地產管理部門要加強管理。商品住房出售後，要加強售後服務工作，方便住戶，可由房屋修繕經營單位，在住戶自願的基礎上，統一管理和保養維修，提供各種社會服務，收取合理的費用。
