公共管理學(廣西師範大學出版社出版)

公共管理學（Public Administration or Public Management） 公共管理學，是運用管理學、政治學、經濟學等多學科理論與方法專門研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動及其規律的學科群體系。在西方，它源於20世紀初形成的傳統公共行政學和60-70年代流行的新公共行政學，後於70年代末期開始因受到公共政策和工商管理兩個學科取向的強烈影響而逐漸發展起來。如今它已經成為融合了、公共事務管理等多個學科方向的大學科門類。

基本介紹

• 中文名：公共管理學
• 外文名：Public Administration or Public Management
• 專門研究：公共組織
• 運用理論：經濟學等多學科理論
• 出版社：廣西師範大學出版社
• 出版時間：2016年3月
• 作者：李國正
• 頁數：554

涵義

公共管理學（Public Administration or Public Management），與行政管理學、政府管理學、公共行政學、行政學可以看做同一個概念，但是在一些地方又有一些區別。是運用管理學、政治學、經濟學等多學科理論與方法專門研究公共組織，尤其是政府組織的管理活動及其規律的學科群體系。在西方，它源於20世紀初形成的傳統公共行政學和60-70年代流行的新公共行政學，後於70年代末期開始因受到公共政策和工商管理兩個學科取向的強烈影響而逐漸發展起來。如今它已經成為融合了、公共事務管理等多個學科方向的大學科門類。

目錄

《公共管理學》目錄

李國正 公共管理學 廣西師範大學出版社

第一章緒論 4
案例：北京“最嚴禁菸令” 33
第二章公共組織 34
案例：“省管縣”體制 49
第三章公共管理者 50
案例：公務員聘任制 66
第四章公共組織人力資源管理 68
案例：“幹部能上能下” 110
第五章政府職能 111
案例：政府該不該救市？ 155
第六章政府權力 156
案例：深圳“行政三分制”
第七章公共政策 184
案例：“車輛限購” 239
第八章公共財政 239
案例：“房產稅” 253
第九章公共組織信息管理 256
案例：一站式服務大廳 280
第十章公共管理技術 281
案例：“酒駕” 301
第十一章公共關係 302
案例：京津冀一體化 332
第十二章公共組織績效管理 333
案例：公務員漲工資 346
第十三章法治與法治政府 346
案例：官員財產申報制度 361
第十四章政府監督 362
案例：“裸官”現象 383
第十五章公共責任 384
案例：終身追責制 393
第十六章行政倫理 394
案例：“八項規定”和“六項禁令” 408
第十七章公共危機管理 410

案例：天津濱海新區爆炸事件 425
第十八章中國政府改革理論與實踐 427
案例：機關事業單位工作人員養老保障制度改革 451
第十九章西方國家公共組織改革理論與實踐 454
案例：公車改革 494
第二十章21世紀公共組織改革展望 495
案例：政府權力清單 515

核心問題

公共管理學研究的核心問題就是政府與市場的關係問題，即政府應該做什麼，不應該做什麼的問題。希望大家在學習的時候一定要從這個問題出發。

對比國內其他權威公共管理學教材，本書的特點主要有以下幾個方面：

一是對十八大以來的熱點問題涉及的較多，能夠讓讀者更加明晰的把握熱點問題的分析思路；

二是編者在寫作過程中力爭站在初學者的視角去組織語言，所以每章節的語言比較通俗易懂；

三是本書的邏輯架構從政府由來出發，依次介紹了政府存在的基礎、政府體制、政府運作流程、政府監督、政府改革與發展，邏輯清晰，知識點全面；

四是在每章節中都有承上啟下的邏輯關係說明，方便讀者理解每章節的內在關係和整個學科體系的架構。

學科框架

從整本書的框架來看，大概可以分為以下四個部分：

第一個部分是政府由來、產生與政府的體制，政府體制包括了政府職能、權力、巨觀層面的行政組織和微觀層面的行政領導（者）等章節；其中，職能是政府存在的前提，是公共管理學科研究的核心，權力是政府存在的基礎，也是政府職能得以履行的保證，所以職能和權力可以合稱為“職權”，不可分割。我們還應該認識到，權力是一種客觀的存在，無所謂好壞，所以行政權力本身是既不會做好事，也不會做壞事的，只有將行政權力賦予某一個群體或者個人，它才能真正發揮出作用。行政權力賦予某一個群里或者個人的過程，就是行政權力的“人格化”，被賦予權力的人就是行政領導（者），這個精英群體就是領導層或者管理層。但是，行政領導擁有了行政權力之後，也必須逐步構建一個趨近完善的組織，來幫助領導決策和執行具體的任務，這一個群體就構成了政府組織。在政府組織中，每個領導者都會竭盡全力去挖掘組織的潛力，激發組織的能動性，進而提高組織效率，這個目標的實現就需要依靠人力資源管理，也就是人事行政。

···············

第三部分講述的是對政府的監督，因為政府自產生之後，權力不斷膨脹，並且政府的觸角已經伸展到了經濟、社會等各個領域，隨時都有侵犯私權的可能，所以要對政府進行約束，對政府的約束就包括了法律制度約束（有法可依）、監督（有法必依）、獎懲責罰（違法必究）、倫理制度等。十八大後，政府改革的一個重要趨勢就是法制化，何為政府法制化，何為法制化政府，何為依法行政，如何做到依法行政，就成為了公共管理學研究的重點和學界關注的重點。要回答這些問題，關鍵是抓住“法律”、“監督”、“責任”、“透明化”、“倫理”幾個關鍵字。

第四部分講述的是政府改革與發展，政府自產生到現在，承擔了很多的經濟社會管理職能，但是很多問題也逐步凸顯出來，比如效率低下、機構臃腫、決策遲緩、官僚化等，所以，為了適應經濟社會的發展，政府必須不斷的進行改革；政府的改革一方面涉及到的是自身不良現象，另一方面涉及到的是政府經濟社會管理重心的轉變、管理方式方法的轉換等。

所以，對於初學者來說，在通讀本書前，或者在學習公共管理這門學科之前，必須掌握這個學科的框架和內在的邏輯關係，也是學習和掌握公共管理學最關鍵的。這個框架和內在邏輯關係也正是本書的特點和價值之一。

特點

公共管理學是70年代末期以後因為受到公共政策學科範式和工商管理學科範式的影響而在原新公共行政學的基礎上形成的。其主要特點：

①研究公共管理問題

在綜合運用多學科理論與方法的同時更重視從經濟學視角來研究公共管理問題，在重視定性分析的同時更強調定量分析工具的運用；

②研究利益關係問題

以公共利益為核心展開對公共機構與其它社會機構（各類企業和公共組織等）以及與個人之間的利益關係問題的研究，大大拓展了以往公共行政學的研究領域：它涉及的對象，除了政府組織管理外，還包括一般的社會公共組織、公益性組織或非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）的管理問題；它涉及的主題眾多，如政府與市場、政府與企業、政府與社會、外部性、公共物品、公共選擇、政府失敗、公共政治管理、公共（人力、財力、信息）資源管理等等。

發展沿革

公共管理學興起於20世紀70—80年代，在其發展過程中，因學者們研究取向上的差異而顯現出不同的風貌與內涵。公共管理學者波茲曼(Bany Bozeman)認為，儘管研究途徑及理念互有差異，但就概念的演進而言，公共管理研究大致可分為兩種途徑。其一是公共政策途徑(Public Policy Approach，簡稱P途徑)。P途徑下的基本觀點是：公共管理必須與公共政策的形成與制定密切聯繫，因而該學派直接將公共管理界定為政策管理。認為只有從管理的觀點探討公共政策，才能落實政策目標，實現理想境界。其二是企業管理途徑(Business Approach，簡稱B途徑)。20世紀70年代，在管理思潮的影響下，各國的企業行政管理學院不再專注於對內部行政管理過程的研究，轉而注重研究工商政策與管理戰略。在此背景下，B途徑的公共管理研究也逐步發展起來。B途徑與P途徑有以下不同之處：(1)前者的課程設計依循商業學院的傳統，後者則依循公共政策學的傳統。(2)前者並不強調公共組織與私人組織的差異性，後者則特別凸顯公共組織的特殊性。(3)前者企圖與公共行政合流，後者則企圖擺脫公共行政，而形成一個獨立的管理領域。(4)前者重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而強調組織設計、人事與預算等問題；後者則強調政策與政治問題。(5)前者主張採用量化分析(如集群資料分析、實驗設計)，後者則強調採用個案研究方法。

系統、科學的公共管理學只有在整合公共政策與企業管理兩種研究途徑的基礎上才有可能形成。為此，國外研究者進行了長期不懈的探索，波茲曼總結學術界各種觀點，提出公共管理具有以下本質特徵：公共管理是一個整合性的概念(integrative concept)，是介於企業管理與公共行政之間的“第三條道路(thirday)。它在“什麼”(What)與“為什麼”(Why)的層面上沿襲公共行政或公共政策途徑，而在如何(How)的層面上沿襲企業管理途徑。雖然公共管理是將私人部門的管理手段運用於公共部門，但並未由此改變公共部門的主體性。當代公共管理學非常重視組織運行的內外部環境，尤其是重視外部環境的變化，強調實施戰略管理，這是公共管理相對於公共行政的優越之處。公共管理強調價值融合和與責任分擔，關注政府改革與政府重塑，是一種全新的治理模式。

綜上所述，由社會事務複雜性、社會價值觀多元性，以及公共關係的錯綜複雜等因素所決定，公共管理學必然是一個科際整合的研究領域。這意味著公共問題的解決有賴於運用多學科的基礎理論與分析工具。公共管理需要借用社會科學其他領域，如政治學、社會學、心理學和管理學的研究成果，尤其需要從公共經濟學、福利經濟學、公共財政學、經濟管理學中獲得處置和調節現代社會中各種複雜經濟利益關係的有效政策手段。

理論基礎

公共管理學的理論基礎首先是公共部門經濟學，其核心部分是公共財政學。因為任何管理活動都離不開對經濟資源的配置與調劑，都離不開物質資金基礎，都需要公共財政為之當家理財。公共財政學以政府收支活動為直接研究對象，具體言之，就是如何通過國家預算組織財政收入、安排財政支出、提供公共產品、矯正市場失靈、最佳化資源配置以及調節收入分析。公共財政學的基礎內容是公共產品理論，該理論細緻地區分出公共產品與私人產品的各種類型，其意義在於，合理界定政府組織與市場組織及其它社會組織在公共物品提供與生產中的相互依存和夥伴關係，從而有助於清晰地劃分各級政府組織的職責範圍。對公共產品提供途徑的分析，有利於根據公共產品的屬性，進行多樣化的制度安排，實現公共產品與勞務的有效供給。

公共選擇理論可以定義為“對非市場決策的經濟學分析”，在“經濟人”預設的前提下，公共選擇理論認為政府低效和規模不斷膨脹的根本原因在於官僚制在公共服務供給中的壟斷特性。具體而言，就是缺乏競爭，缺乏利潤激勵，以及缺乏監督機制。因此，改善官僚制的運轉效率、消除政府失靈的根本途徑在於取消任何形式的“公共壟斷”，在公共部門中恢復競爭，引入市場競爭機制。公共選擇理論悲觀的結論能夠給公共管理者以警示，告誡他們完善民主憲政，提高公共管理效率，避免政府政策失靈。

公共管理的經濟學基礎中還包括新制度經濟學體系中的諸種理論。(1)委託-代理理論。在政治與公共行政領域，公民與政治家、政治家與行政官員之間均存在著委託—代理關係，委託人和代理人的目標衝突與信息不對稱是委託代理問題的核心。在有限理性和機會主義的“經濟人”前提下，代理人利益與委託人的利益未必一致，他可能去追求個人利益而把委託人的利益放在次要位置，甚至以犧牲委託人的利益為代價，因而，在公共部門中，逆向選擇和道德風險等問題仍會普遍存在。為了保證官員和政府機構能夠按照委託人的意志行事，必須建立政府官員責任與激勵結構，強化對政府組織的監督機制。(2)交易成本理論。它是新制度經濟學及產權理論的核心。在產權關係界定模糊不清、環境不確定、信息不對稱以及人類有限理性與規則匱乏等情況下，交易成本會變得異常高昂。因此，政府強化在建立產權制度、確立相關的法律秩序的作用，通過合理的制度安排和制度創新，可以有效地控制與減少交易成本的支出，提高經濟活動的內在效率。總之，新制度經濟學肯定了公共管理活動的主觀能動性，特別是對於制度供給的作用。

公共部門的各項活動，從公共部門參與社會資源的配置、公共政策的制定實施到公共部門的發展戰略、組織結構演變、公共行政的效率，以致公共部門的財務、人力資源管理等等，無一不需要以經濟學理論作為指導。經濟學以自利、理性的“經濟人”預設為邏輯起點，將公共管理活動置於資源稀缺的硬約束之下，促使其務必講求經濟效益。新制度經濟學各流派的發展，則在某種意義上直接促進了政府重塑等當代公共管理改革的實踐。由此以經濟學作為理論基礎，不但拓展了公共管理的研究範疇，也使其研究視角得以深化，進而使公共管理學的理論基礎遠比傳統的公共行政學更為深厚。

發展方向

這裡認為中國公共管理學的發展應該充分考慮以下3個方面所蘊含的發展方向。

問題意識

現代社會科學在任何一個國家的發展。都不能離開其對這個國家發展所能夠提供的實際貢獻。這也就是說，我們固然能夠把公共管理學發展的最新成就引入國內，但是，如果這些最新學術成果不能轉化為認識、研究和創新中國公共管理的學術資源，那么這些最新成果，不管引入多少，都構不成中國公共管理學的發展。要形成這種轉化，關鍵的是要確立公共管理學特有的問題意識。這種意識的確立。基於兩個方面： 一是對公共管理學研究內容的科學把握，明確公共管理學的核心問題取向；二是對中國公共管理實踐的全面觀察和科學透視。在這2方面中，第1個方面更為基礎，因為，它決定認識和把握中國公共管理實踐的視角與視野。

我們不停地討論公共管理學的學科邊界。其真實的意義和價值，實際上不在於為這個學科正名、劃界和定位，而在於回答這個學科的核心問題是什麼。只有回答了這個問題，一切問題才能迎刃而解。在這個問題上，我們不能追求絕對，只能追求相對，抓住核心問題就可以了。認為，公共管理學的核心問題應該圍繞著公共資源的組織、管理與配置展開，具體涉及4個方面問題：即公共資源的增長、公共資源的配置、公共資源的危機以及公共機構的管理。

價值體系

達爾在1947年的論文中，委婉地表達了這樣的想法，公共行政學要走向科學化，必須與規範性價值的影響劃一個界限。所以，他認為建立公共行政科學，首先必須清楚地確定規範性價值在其中的地位。這多少帶有行為主義取向的論斷。時過境遷，在今天的中國，我們應該承認達爾提出的問題的價值，但是，對這個問題的態度應該有所不同。作為一門科學學科，在研究具體問題的時候。可以考慮如何處置規範性價值與研究的科學性關係的問題，但是，這不等於這門學科不必承擔提供規範性價值體系的使命。道理很簡單，中國的公共管理在許多方面還不是現代的公共管理，而要推進公共管理的現代化，其首要前提就是實現制度的理性化和管理者的理性化。

現實公共管理如果是建築在非理性的基礎上，那么任何的努力都不可能使其實現科學化。現實的公共管理缺乏走向科學化的可能，研究現實公共管理的公共管理學要走向科學化也就必然無從談起。1955年，德懷特·沃爾多在回答什麼是公共行政學這個問題時， 高度強調了行政的理性基礎。他說：“行政被認為是一種具有高度理性的人類合作努力。”“我們可以將管理定義為：在一個行政系統中試圖獲得理性合作的行動”。“公共行政的中心概念是理性行為，即正確地計畫實現特定的期望目標的行為。”行政的特性，決定了行政的活動或者說公共管理的活動，必須有強有力的規範性價值體系支撐。這種價值體系必須解決2個基本問題：一是公共管理中制度的理性基礎和價值取向是什麼；二是公共管理中管理者的價值追求與行為規範是什麼。中國公共管理的發展現實表明，其發展面臨的問題，不是規範性價值的過剩，恰恰相反，是規範性價值相當短缺。所以，如果中國公共管理學不能為中國公共管理實踐承擔起提供規範性價值的使命，其在理論創立和實踐指導上就難有作為。當然，這種規範性價值不是來自學者的主觀設定，而是來自對現代政府原理、公共管理規律和現代社會發展的總體趨勢的科學研究和準確把握。在這其中，比較研究和經驗考察都是確定規範性價值的學術基礎。

研究能力

公共管理學，既是一門理論科學，同時也是一門套用科學，其內在的活力在於理論抽象與經驗指導能夠自由轉化，即一般的原理能夠轉化為指導具體行動的原則；而經驗的考察能夠抽象為一般的原理與規則。實現這種轉換的關鍵在於研究本身的科學化， 而科學化的基礎在於超越簡單的意識形態之爭。關注於公共管理的規律本身，在增進公共利益這個大原則下，研究公共管理過程中的價值、組織、制度、程式和技術。為此，中國的公共管理學不能停留在簡單的理論闡發上，應該關注中國公共管理現實中的理論問題、實踐問題和技術問題，從而把學科發展中的理論研究與公共管理實踐中的理論研究結合起來，把價值設定與經驗驗證結合起來，把經驗試驗與模式歸納結合起來，把理論供給與制度供給、政策供給和技術供給結合起來。理論的源頭來自經驗事實的抽象，理論只有能夠為經驗提供智慧和方法，才是有價值的。有了這樣的研究能力，中國公共管理學就能獲得蓬勃的發展。

案例分析

案例

隨著收入水平的提高，城市化的推進，對電信事業的需求還會擴大，電信民營化的規模還會不斷擴張，其水平也會進一步提高。如果行業能及時建立起一個合理的競爭機制和高效的監督體系相信電信業是可以大力開拓的一塊疆土和充分施展拳腳的一個領域，它將有一片美好的前景。

一直備受社會關注的“手機單向收費”問題，近日在此間召開的全國“兩會”上再次引起政協委員、人大代表的關注。其中，政協委員方廷鈺已連續三次向大會提交提案，呼籲電信部門早日放開手機收費。信息產業部的立場是支持實現單向收費。但這會影響到電信企業特別是聯通的收入，而眾所周知，聯通還需要扶持。我們會想一個辦法，既能解決單向收費，也不會過分影響電信企業的收入。加入WTO以後的世界範圍內的電信和信息業的競爭挑戰激烈，另外，我們也承擔著走向世界、參與國際電信運營的競爭的重大使命。如何解決好這手機單向收費的問題，實現與國際接軌就成了中國電信業民營化的重中之重了。

問題

1. 為什麼要電信業要實行民營化呢？

電信業是一項技術含量頗高的行業，同時它的研發和維護都需要大量的資金。顯然這是政府所無法承擔和勝任的。而以利益為導向的電信業的民營企業有直接的經濟動力去尋求並開展新的項目，並願在公眾能夠支付的的價格水平上提供服務，滿足公眾的需求。基本原因餘下：

一.首先可以幫助政府發展基礎設施。

二.可以利用民間資本市場彌補政府資源的不足。

三.提高政府的信譽等級。

2. 如何改革國家公用事業?

一.政府需要建立完善的監督體制。

二.政府需要批准恰當而有效的反壟斷法律，需要建立有效的管理框架，需要設立具有強制權利和能力的管制機構。

三.政府應投入更多資金來培養管理技術人員以適應日益發展的民營化。