《內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會公告第 15 號》是1998年11月27日內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《內蒙古自治區基本草牧場保護條例》，自1999年1月10日起施行。
基本介紹
- 中文名：內蒙古自治區基本草牧場保護條例
- 通過時間：1998-11-27
- 施行時間：1999-01-10
- 通過會議：內蒙古自治區第九屆人民代表大會
公告基本信息,公告通過時間,公告正文,條例草案說明,修改說明,二次修改說明,
公告基本信息
《內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會公告第 15 號》
公告通過時間
1998年11月27日內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會第六次會議通過《內蒙古自治區基本草牧場保護條例》，現予公布，自1999年1月10日起施行。
公告正文
第一章 總 則
第一條 為了對基本草牧場實行重點保護，改善草原生態環境，促進畜牧業和經濟社會的可持續發展，根據《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國土地管理法》和其他有關法律、法規，結合自治區實際，制定本條例。
第二條 本條例所稱基本草牧場，是指為改善草原生態環境，適應畜牧業可持續發展，滿足一定時期人口和國民經濟對畜產品的需求，而確定的重點保護的牧區、半農半牧區和農區草原。
第三條 基本農牧場的劃定、保護、建設、利用和管理，適用本條例。
第四條 基本草牧場保護要以穩定面積、提高質量、實現資源總量動態平衡和改善生態環境為目標，貫徹全面規劃、加強保護、嚴格管理、重點建設、合理利用的方針。
第五條 旗縣級以上人民政府要加強對基本草牧場保護管理工作的領導，將其納入國民經濟和社會發展計畫，由上一級人民政府監督實施。
第六條 旗縣以上畜牧行政主管部門主管本行政區域內基本草牧場的保護管理工作。
旗縣以上土地管理部門依照本條例和有關法律、法規的規定負責其職責範圍內的基本草牧場用途管制的有關工作。
蘇木鄉鎮人民政府負責本行政區域內基本草牧場的保護管理工作。
第七條 任何單位和個人都有保護基本草牧場的義務，有權對侵占、破壞基本草牧場的行為以及其他違反本條例的行為進行檢舉、控告，並受法律保護。
第二章 劃 定
第八條 自治區土地管理部門和畜牧行政主管部門應當會同其他有關部門編制全區基本草牧場保護規劃，報自治區人民政府批准。
旗縣以上土地管理部門和畜牧行政主管部門會同其他有關部門根據上級人民政府的基本草牧場保護規劃，編制本行政區域內的基本草牧場保護規劃，經同級人民政府審定，報上一級人民政府批准。
蘇木鄉鎮人民政府應當根據旗縣級人民政府的基本草牧場保護規劃，編制本行政區域內的基本草牧場保護規劃，報旗縣級人民政府批准。
經批准的基本草牧場保護規劃需要變更、調整的，必須經原審批機關批准。
第九條 基本草牧場保護規劃應當符合土地利用總體規劃，以農業資源調查區劃為依據，並與城市總體規劃、村鎮建設規劃相銜接。
第十條 各級人民政府制定基本草牧場保護規劃時，應當確定基本草牧場保護的數量指標和布局安排。
蘇木鄉鎮人民政府確定的基本草牧場保護的數量指標，要分解下達到農村牧區集體經濟組織或者嘎查村，落實到使用者。
第十一條 凡在畜牧業規劃用地範圍內的人工半人工草場、圍封草場、天然打草場、飼草料基地、牧草種子生產基地、畜牧業科研教學與試驗示範基地和作為常年放牧地使用的天然草原，應當劃為基本草牧場。
依法退耕、還牧、還草的土地，符合前款規定的，應當逐步劃為基本草牧場，不得重新種植農作物。
第十二條 基本草牧場應當根據不同地區的資源條件和基礎建設情況劃分為以下二個等級：
(一)人工半人工草場、圍封草場、天然打草場、飼草料基地、牧草種子生產基地、畜牧業科研教學與試驗示範基地以及生產條件好、優質高產和對保護生態環境有重要作用的天然草原，劃為一級基本草牧場；
(二)其他作為常年放牧地使用的天然草原劃為二級基本草牧場。
第十三條 基本草牧場的劃區定界工作，以蘇木鄉鎮為單位進行，由旗縣級人民政府土地管理部門會同畜牧行政主管部門組織實施。
已劃區定界保護的基本草牧場，由旗縣級人民政府設立保護標誌，予以公告，並建立檔案。任何單位和個人不得破壞和擅自改變基本草牧場的保護標誌。
基本草牧場的劃區定界必須經盟行政公署或者設區的市人民政府驗收合格。
第三章 保 護
第十四條 基本草牧場一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。國家重點建設和公益事業建設確需征占用基本草牧場的，必須向旗縣以上土地管理部門提出申請，經同級畜牧行政主管部門簽署意見後，由旗縣級以上人民政府按照法定審批許可權逐級上報自治區人民政府或者國務院審批。
第十五條 非牧業建設經批准征占用基本草牧場的，除依照有關法律、法規的規定向原所有者和使用者支付補償費外，還必須按照以下標準繳納基本草牧場建設補償費：
(一)占用一級基本草牧場應與繳納的建設補償費為其被占用前5年平均年飼養牲畜價值和年產經濟植物價值之和的15至20倍；
(二)占用二級基本草牧場應當繳納的建設補償費為其被占用前5年平均年飼養牲畜價值和年產經濟植物價值之和的10至15倍。
征占用基本草牧場進行電力、交通、通訊、水利等基礎設施和公益事業建設，經自治區人民政府批准，可以減免基本草牧場建設補償費。
第十六條 基本草牧場建設補償費由旗縣以上畜牧行政主管部門收取，並上繳同級財政，列收列支，必須專項用於被占用地區或者單位基本草牧場的保護和建設。
基本草牧場建設補償費的使用，由旗縣以上畜牧行政主管部門作出計畫，經同級財政部門核准後執行。
第十七條 嚴禁任何單位和個人開墾基本草牧場進行種植業生產。草原使用者開墾少量基本草牧場種植飼料的，由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門作出規劃，經同級土地管理部門簽署意見後，由旗縣級人民政府逐級上報自治區人民政府審批。經批准的規劃，由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門組織實施。
第十八條 土地管理部門和畜牧行政主管部門在辦理征占用或者開墾基本草牧場審批手續時，應當聽取相關當事人的意見。
第十九條 任何單位和個人不得破壞基本草牧場上的生產、生活設施；未經依法批准，不得擅自在基本農牧場上從事割灌木、挖藥材、摟髮菜、勘探、施工、開礦、採石、取沙等對植被有破壞作用的活動。
機動車輛在草原上行駛，應當注意保護基本草牧場，不得隨意碾壓；有固定公路線的，不得離開固定的公路線行駛。
第二十條 基本草牧場使用者應當依照法律、法規和承包契約的規定，履行保護、管理、建設和合理利用基本草牧場的義務，堅持以草定畜、增草增畜的原則，建立合理的輪牧和輪刈制度，防止基本草牧場超載過牧和退化、沙化、鹽漬化。
旗縣以上畜牧行政主管部門對超載過牧，出現退化、沙化的基本草牧場，應當責成其使用者採取改良牲畜品種、提高牲畜質量、加快牲畜出欄和輪牧、封育、種植多年生牧草、建設草庫倫等措施，恢復植被，實現草畜平衡。
第二十一條 各級人民政府應當將基本草牧場建設列為國土整治和草原建設的重點，逐年增加對基本草牧場建設的投入，制定優惠政策和措施，建立多渠道增加基本草牧場建設投入機制，有計畫地組織有關部門、單位和農牧民進行基本草牧場建設。
鼓勵和支持基本草牧場使用者通過興修水利、植樹造林和種植多年生牧草等各種途徑和方式，進行基本草牧場建設。
第二十二條 旗縣以上畜牧行政主管部門要加強牧草種子繁育、推廣體系和供銷網路建設，做好優良牧草種子的培育、引進、推廣和生產、供應的組織工作，促進基本草牧場的改良和建設。
基本草牧場建設補償費應當安排一定比例，用於扶持基本草牧場使用者使用優良牧草種子改良和建設基本草牧場。
第二十三條 旗縣級人民政府應當根據當地實際制定基本草牧場生產力分等定級辦法，由畜牧行政主管部門會同土地管理部門負責實施，並建立檔案。
第二十四條 農村牧區集體經濟組織或者嘎查村民委員會要定期或者在基本草牧場承包經營權變更時，對基本草牧場生產力等級進行評定。
第二十五條 旗縣以上草原資源監測機構要對基本草牧場實施動態監測，每年向本級人民政府提出基本草牧場生產力動態監測報告以及保持和提高生產力的相應措施，並負責對使用者保護、管理、建設和合理利用基本草牧場進行指導。
第二十六條 旗縣以上畜牧行政主管部門應當會同同級環境保護行政主管部門對基本草牧場環境和污染狀況進行監測和評價，並定期向本級人民政府提出環境質量與發展趨勢的報告。
第二十七條 非牧業建設征占用基本草牧場的，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。在建設項目環境影響報告書中， 應當有基本草牧場保護方案；環境保護行政主管部門審批報告書時，應當徵得同級畜牧行政主管部門的同意。
第二十八條 因事故或者其他突然事件，造成或者可能造成基本草牧場環境污染事故的，當事人必須立即採取措施處理，並向當地畜牧行政主管部門和環境保護行政主管部門報告，接受調查處理。
第四章 監 督
第二十九條 旗縣級以上人民政府要將基本草牧場保護工作納入年度目標責任考核並與下一級人民政府簽定基本草牧場保護責任書。蘇木鄉鎮人民政府應當與農村牧區集體經濟組織或者嘎查村民委員會簽定基本草牧場保護責任書。基本草牧場保護責任書應當包括下列內容：
(一)基本草牧場的範圍、面積、地塊；
(二)基本草牧場的等級和適宜載畜量；
(三)保護措施；
(四)當事人的權利和義務；
(五)獎勵與處罰。
第三十條 農村牧區集體經濟組織或者嘎查村民委員會與承包經營者簽訂草原承包契約時，應當載明承包經營者保護、建設、管理和合理利用基本草牧場的義務及不履行義務應當承擔的責任。
第三十一條 旗縣級以上人民政府應當建立保護基本草牧場監督檢查制度，定期組織畜牧行政主管部門、土地管理部門以及其他有關部門對基本草牧場保護情況進行檢查，並將檢查結果報告上一級人民政府。被檢查的單位和個人應當配合和協助檢查，如實提供有關情況和資料，不得拒絕。
第五章 罰 則
第三十二條 違反本條例有下列行為之一的，依照土地管理法律、法規的有關規定，給予行政處罰或者行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
(一)未經批准或者採取欺騙手段騙取批准，非法占用基本草牧場的；
(二)無權批准征占用基本草牧場的單位或者個人非法批准征占用的；
(三)超越批准許可權、違反批准程式或者不按土地利用總體規劃確定的用途非法批准征占用基本草牧場的；
(四)買賣或者以其他形式非法轉讓基本草牧場的。
屬於前款第(二)項、第(三)項非法批准征占用基本草牧場的，其批准檔案無效，非法批准占用的基本草牧場要收回；因非法批准占用基本草牧場，給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任；有關當事人拒不歸還的，以非法占用基本草牧場論處。
第三十三條 違反本條例規定，破壞或者擅自改變基本草牧場保護區標誌的，由旗縣以上畜牧行政主管部門責令恢復原狀，並處以300元至500元的罰款。
第三十四條 違反本條例規定，有下列行為之一的，由旗縣以上畜牧行政主管部門責令停止違法行為，恢復植被，賠償損失，並可以處以被開墾和破壞基本草牧場每畝500元至2000元的罰款。
(一)非法開墾基本草牧場的；
(二)非法在基本草牧場上砍、挖、摟固沙植物和其他野生植物或者采土，致使草原植被遭受破壞的。
對非法批准開墾基本草牧場的責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十五條 違反本條例規定，破壞基本草牧場上的生產、生活設施的，依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰。
第三十六條 非法占用基本草牧場建設補償費的，由旗縣以上財政部門責令退還，對具有直接責任的主管人員和其他直接責任人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分。
第三十七條 當事人對行政處罰不服的，可以依法申請複議或者提起訴訟。逾期不申請複議，不提起訴訟，又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民法院強制執行。
第三十八條 基本草牧場的承包經營者，未依照承包契約的規定履行保護、管理、建設和合理利用基本草牧場義務，造成草場嚴重退化、沙化、鹽漬化和生產條件惡化的，其所屬的集體經濟組織或者嘎查村民委員會可以按照契約規定收回基本草牧場承包經營權。
第三十九條 從事基本草牧場保護監督管理的國家機關工作人員，玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機關依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第六章 附 則
第四十條 基本草牧場建設補償費的具體徵收、管理和使用辦法，由自治區人民政府另行制定。
第四十一條 本條例自1999年1月10日起施行。
條例草案說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受自治區人大常委會主任會議委託，現對《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明。
一、制定條例的必要性
草原是國家的寶貴自然資源和重要生態屏障，是發展畜牧業最基本的物質基礎。我區是全國五大牧區之一，草原面積位居國內各省區市之首，在世界上也久負盛名。保護、管理、建設和合理開發利用我區的草原資源，對於保持和改善生態環境，促進畜牧業和經濟社會的可持續發展，實現農牧民民眾致富達小康的目標，鞏固我區民族團結、政治穩定和社會安定的良好局面，具有十分重要的意義。國家草原法和自治區草原管理條例頒布實施十多年來，我區依法逐步強化了對草原的保護、管理、建設和合理開發利用，促進了畜牧業和經濟社會持續、快速、健康的發展。但是與此同時，由於受草原法律、法規尚不健全完善和執法力度不夠的影響，我區草原執法和管理中也存在一些突出的矛盾和問題。在眼前利益和局部利益的驅動下，一些地方違法開墾、破壞草原的現象比較嚴重，加劇了草原的退化、沙化和生態環境的惡化。據自治區畜牧部門提供的有關資料表明，自六十年代以來，我區草原總面積、可利用面積和畝均可利用牧草產量呈逐步下降的趨勢，已由六十年代的13．2億畝、10．2億畝、109．4公斤分別降到了七十年代的13億畝、10億畝、63．4公斤和八十年代的11．8億畝、9．5億畝、43．1公斤。目前這種狀況仍有繼續發展的趨勢。草原面積和生產力的不斷下降，使草畜矛盾日趨突出，造成了全區草原總體呈超載過牧的不利局面，加大了對草原生態的壓力，直接威脅到畜牧業的可持續發展。而現行的草原法律、法規，由於規定較原則，可操作性不強，缺乏具體、有效的執法和監管手段，在一些方面已難以適應當前強化草原保護和管理的迫切需要。因此，為了從我區實際出發，有重點地進一步加強對草原的保護，穩定草原面積，提高草原質量，適應畜牧業可持續發展的需要，根據《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國土地管理法》及有關法律、法規，並參照國家對基本農田依法實行特殊保護的做法，制定本條例，依法對基本草牧場實行重點保護，十分必要，也非常迫切。
二、條例草案的起草過程
1997年5月自治區人大常委會在全區草原法執法檢查基礎上，針對執法中存在的問題，依法作出了關於進一步加強貫徹執行草原法的決議。決議明確要求，各級政府要像保護耕地一樣保護草原，並提出要抓緊制定基本草牧場保護方面的法規。根據決議的要求，常委會將制定條例列入今年的立法計畫，農牧業委員會進行了起草條例的前期調研論證工作。
為了保證條例起草工作的順利完成，根據常委會分管領導的意見，經與有關部門協商，今年年初成立了由自治區人大常委會分管副主任和自治區人民政府分管副主席任正副組長，自治區人大常委會農牧業委員會和自治區政府法制、計畫、財政、畜牧、建設、土地、環保等有關部門負責人參加的條例起草領導小組，並正式開始了條例的起草工作。根據起草工作的安排，五月初，自治區畜牧廳、土地管理局分別草擬出了條例的兩個試擬稿，條例起草領導小組辦公室對兩稿進行了認真討論。隨後，常委會分管領導和農牧業委員會的領導及有關人員，先後分別深入到錫盟、赤峰、烏盟、巴盟的一些旗縣進行了調研，對條例需要規範的重點內容進行了論證。在此基礎上，農牧業委員會綜合兩個試擬稿的內容，經過三次認真的修改，擬出了條例徵求意見稿，並發有關盟市、旗縣、部門、科研教學單位和常委會側重分工委員，廣泛徵求意見。先後收到各盟市重點旗縣和有關部門、單位的修改意見40多份。農牧業委員會根據徵求的意見，對條例徵求意見稿進行了逐條、逐款的研究修改，形成了條例第二次徵求意見稿。條例起草領導小組經過認真討論研究，原則通過了條例第二次徵求意見稿，並建議再作必要的修改。根據這一意見，農牧業委員會對該稿又作了必要的修改後，形成了現在的條例草案。經1998年9月8日自治區人大常委會第21次主任會議審議同意，決定提請本次常委會審議。
三、需要說明的幾個主要問題
（一）關於基本草牧場的概念和範圍的界定及分級問題
界定基本草牧場的概念和範圍，是制定條例必須首先解決的問題，直接關係到本條例立法前提是否科學，立法目的能否得到實現。鑒於劃定和重點保護基本草牧場，其基本目的是為了穩定草原面積，明確重點保護的範圍，以適應畜牧業和經濟社會可持續發展的需要。因此條例草案第二條明確規定“本條例所稱基本草牧場，是指為適應畜牧業可持續發展的需要，滿足一定時期人口和國民經濟對畜產品和生態環境條件的需求而確定的實施重點保護的草場”。根據這一概念，從我區草原退化、沙化嚴重，可利用面積逐步減少，草原總體呈超載過牧的實際情況出發，條例草案第十一條中明確規定“凡在畜牧業規劃用地範圍內有放牧條件的可利用草場，原則上均應當劃入基本草牧場”。條例起草過程中，對這一範圍的界定，少數地區和部門提出了不同意見，認為界定範圍過大，不便操作。但大多數地區和部門的意見，並經我們反覆論證認為，這一範圍的界定，符合本條例的立法宗旨，符合我區草原保護面臨的實際，有利於強化草原的保護和管理。按照這一界定範圍，全區草原總面積的80%左右將劃入基本草牧場，其比例基本與國家規定的劃定基本農田應占耕地總面積的比例相當。所以，我們認為是適當的、可行的。在界定範圍的基礎上，條例草案還從我區草原資源的實際狀況出發，規定將基本草牧場劃分為兩個等級。
（二）關於部門職能劃分問題
根據草原法和土地管理法的有關規定，在制定基本草牧場條例的過程中，必然會涉及畜牧和土地管理部門的職能劃分問題。根據同一級次上的法律，一般法的規定應當服從特殊法的規定的原則，條例草案在第六條中明確規定“旗縣以上畜牧行政主管部門主管本行政區域內基本草牧場的保護和管理工作”，確定了畜牧行政主管部門是保護和管理基本草牧場的主管部門。同時，因基本草牧場的保護和管理還涉及用途管制等一些一般土地管理的問題，為此，根據新頒布的《中華人民共和國土地管理法》關於“國家實行土地用途管制制度”的有關規定，條例草案第六條規定“旗縣以上土地管理部門依照本條例和有關法律、法規的規定負責其職責範圍內的基本草牧場用途管制的有關工作”，明確界定了土地管理部門的職責範圍。在總則原則規定的基礎上，條例草案分則按照符合法律、法規規定，有利於強化基本草牧場的保護和管理的原則，在有關條款中分別對兩個部門職能作出了明確具體規定。
（三）關於基本草牧場的占用審批問題
基本草牧場作為草原和土地的一部分，其占用審批程式和許可權，有關的土地、草原管理法律、法規，已作了一般性規定。鑒於目前違法審批占用草原的問題較為突出，條例草案在堅持上述一般規定的基礎上，又對占用基本草牧場的審批程式作了進一步嚴格限定。第十六條中明確規定“國家批准的重點建設項目確需占用基本草牧場的，依照土地管理法律、法規辦理審批手續”。這就明確了根據國家實行土地用途管制制度的規定，如改變草牧場用途，其審批程式和手續，由土地管理部門按有關規定辦理。同時，考慮到畜牧行政主管部門的職責，土地管理部門在辦理審批手續的過程中，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見，否則，審批檔案無效。這樣分清主次職責，便於實際操作。其他非牧業建設占用基本草牧場的，除執行上述規定外，還必須事先與基本草牧場的所有者、使用者和承包經營者協商一致達成占用協定。作這些規定，有利於強化基本草牧場的審批管理，有利於保護農牧民民眾的合法權益。
（四）關於繳納占用基本草牧場建設補償費的問題
為了建立占用基本草牧場的補償機制，參照國家對占用基本農田規定繳納造地費的做法，條例草案第十七條明確規定，非牧業建設占用基本草牧場的，除依法向原所有者、使用者支付補償費外，還必須繳納占用基本草牧場建設補償費，並明確規定了占用一、二級基本草牧場的具體繳費標準。這一繳費標準的確定，在計算基數上與《內蒙古自治區草原管理實施細則》規定的計算徵用草原補償費的基數保持了銜接，而在計算倍數的確定上則主要參照了占用基本農田繳納造地費的倍數規定，考慮到草原生態效益因素，計算倍數作了略高的規定。按照條例草案規定的標準測算，繳納占用基本草牧場建設補償費，每畝基本草牧場的繳費額大體與支付給所有者和使用者的草原補償費、安置補助費之和相當；而與占用基本農田繳納的造地費相比較，由於計算基數相距甚遠，所以，儘管對基本草牧場繳費計算倍數作了略高的規定，但占用一畝基本草牧場繳納的建設補償費大體僅相當於占用一畝基本農田繳納的造地費的十幾分之一。從徵求的各方面意見看，大多數地方和部門認為這一標準的確定是適中的，基本反映了基本草牧場所具有的經濟和生態價值，既能對占用基本草牧場給予必要的補償，又不會給經濟建設的順利進行造成過多的負擔。同時，條例草案還參照國家基本農田保護條例的有關規定，對閒置基本草牧場的單位和個人，作了應當繳納閒置費的規定。
（五）關於基本草牧場的開墾問題
基本草牧場是為適應畜牧業可持續發展需要而確定的實行重點保護的草場。對其的開墾，必須作更嚴格的限制，不能開口。因此，條例草案第二十條中明確規定“嚴禁任何單位和個人開墾基本草牧場進行種植業生產”。在開墾問題的規定上，與國家草原法關於禁止開墾草原的規定保持了嚴格的一致。對基本草牧場使用者進行少量開墾種植飼料的問題，自治區草原管理實施細則已作了明確具體的規定。因此，條例草案規定從其規定執行即可。
以上說明，連同條例草案，請一併予以審議。
我受自治區人大常委會主任會議委託，現對《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）作如下說明。
一、制定條例的必要性
草原是國家的寶貴自然資源和重要生態屏障，是發展畜牧業最基本的物質基礎。我區是全國五大牧區之一，草原面積位居國內各省區市之首，在世界上也久負盛名。保護、管理、建設和合理開發利用我區的草原資源，對於保持和改善生態環境，促進畜牧業和經濟社會的可持續發展，實現農牧民民眾致富達小康的目標，鞏固我區民族團結、政治穩定和社會安定的良好局面，具有十分重要的意義。國家草原法和自治區草原管理條例頒布實施十多年來，我區依法逐步強化了對草原的保護、管理、建設和合理開發利用，促進了畜牧業和經濟社會持續、快速、健康的發展。但是與此同時，由於受草原法律、法規尚不健全完善和執法力度不夠的影響，我區草原執法和管理中也存在一些突出的矛盾和問題。在眼前利益和局部利益的驅動下，一些地方違法開墾、破壞草原的現象比較嚴重，加劇了草原的退化、沙化和生態環境的惡化。據自治區畜牧部門提供的有關資料表明，自六十年代以來，我區草原總面積、可利用面積和畝均可利用牧草產量呈逐步下降的趨勢，已由六十年代的13．2億畝、10．2億畝、109．4公斤分別降到了七十年代的13億畝、10億畝、63．4公斤和八十年代的11．8億畝、9．5億畝、43．1公斤。目前這種狀況仍有繼續發展的趨勢。草原面積和生產力的不斷下降，使草畜矛盾日趨突出，造成了全區草原總體呈超載過牧的不利局面，加大了對草原生態的壓力，直接威脅到畜牧業的可持續發展。而現行的草原法律、法規，由於規定較原則，可操作性不強，缺乏具體、有效的執法和監管手段，在一些方面已難以適應當前強化草原保護和管理的迫切需要。因此，為了從我區實際出發，有重點地進一步加強對草原的保護，穩定草原面積，提高草原質量，適應畜牧業可持續發展的需要，根據《中華人民共和國草原法》、《中華人民共和國土地管理法》及有關法律、法規，並參照國家對基本農田依法實行特殊保護的做法，制定本條例，依法對基本草牧場實行重點保護，十分必要，也非常迫切。
二、條例草案的起草過程
1997年5月自治區人大常委會在全區草原法執法檢查基礎上，針對執法中存在的問題，依法作出了關於進一步加強貫徹執行草原法的決議。決議明確要求，各級政府要像保護耕地一樣保護草原，並提出要抓緊制定基本草牧場保護方面的法規。根據決議的要求，常委會將制定條例列入今年的立法計畫，農牧業委員會進行了起草條例的前期調研論證工作。
為了保證條例起草工作的順利完成，根據常委會分管領導的意見，經與有關部門協商，今年年初成立了由自治區人大常委會分管副主任和自治區人民政府分管副主席任正副組長，自治區人大常委會農牧業委員會和自治區政府法制、計畫、財政、畜牧、建設、土地、環保等有關部門負責人參加的條例起草領導小組，並正式開始了條例的起草工作。根據起草工作的安排，五月初，自治區畜牧廳、土地管理局分別草擬出了條例的兩個試擬稿，條例起草領導小組辦公室對兩稿進行了認真討論。隨後，常委會分管領導和農牧業委員會的領導及有關人員，先後分別深入到錫盟、赤峰、烏盟、巴盟的一些旗縣進行了調研，對條例需要規範的重點內容進行了論證。在此基礎上，農牧業委員會綜合兩個試擬稿的內容，經過三次認真的修改，擬出了條例徵求意見稿，並發有關盟市、旗縣、部門、科研教學單位和常委會側重分工委員，廣泛徵求意見。先後收到各盟市重點旗縣和有關部門、單位的修改意見40多份。農牧業委員會根據徵求的意見，對條例徵求意見稿進行了逐條、逐款的研究修改，形成了條例第二次徵求意見稿。條例起草領導小組經過認真討論研究，原則通過了條例第二次徵求意見稿，並建議再作必要的修改。根據這一意見，農牧業委員會對該稿又作了必要的修改後，形成了現在的條例草案。經1998年9月8日自治區人大常委會第21次主任會議審議同意，決定提請本次常委會審議。
三、需要說明的幾個主要問題
（一）關於基本草牧場的概念和範圍的界定及分級問題
界定基本草牧場的概念和範圍，是制定條例必須首先解決的問題，直接關係到本條例立法前提是否科學，立法目的能否得到實現。鑒於劃定和重點保護基本草牧場，其基本目的是為了穩定草原面積，明確重點保護的範圍，以適應畜牧業和經濟社會可持續發展的需要。因此條例草案第二條明確規定“本條例所稱基本草牧場，是指為適應畜牧業可持續發展的需要，滿足一定時期人口和國民經濟對畜產品和生態環境條件的需求而確定的實施重點保護的草場”。根據這一概念，從我區草原退化、沙化嚴重，可利用面積逐步減少，草原總體呈超載過牧的實際情況出發，條例草案第十一條中明確規定“凡在畜牧業規劃用地範圍內有放牧條件的可利用草場，原則上均應當劃入基本草牧場”。條例起草過程中，對這一範圍的界定，少數地區和部門提出了不同意見，認為界定範圍過大，不便操作。但大多數地區和部門的意見，並經我們反覆論證認為，這一範圍的界定，符合本條例的立法宗旨，符合我區草原保護面臨的實際，有利於強化草原的保護和管理。按照這一界定範圍，全區草原總面積的80%左右將劃入基本草牧場，其比例基本與國家規定的劃定基本農田應占耕地總面積的比例相當。所以，我們認為是適當的、可行的。在界定範圍的基礎上，條例草案還從我區草原資源的實際狀況出發，規定將基本草牧場劃分為兩個等級。
（二）關於部門職能劃分問題
根據草原法和土地管理法的有關規定，在制定基本草牧場條例的過程中，必然會涉及畜牧和土地管理部門的職能劃分問題。根據同一級次上的法律，一般法的規定應當服從特殊法的規定的原則，條例草案在第六條中明確規定“旗縣以上畜牧行政主管部門主管本行政區域內基本草牧場的保護和管理工作”，確定了畜牧行政主管部門是保護和管理基本草牧場的主管部門。同時，因基本草牧場的保護和管理還涉及用途管制等一些一般土地管理的問題，為此，根據新頒布的《中華人民共和國土地管理法》關於“國家實行土地用途管制制度”的有關規定，條例草案第六條規定“旗縣以上土地管理部門依照本條例和有關法律、法規的規定負責其職責範圍內的基本草牧場用途管制的有關工作”，明確界定了土地管理部門的職責範圍。在總則原則規定的基礎上，條例草案分則按照符合法律、法規規定，有利於強化基本草牧場的保護和管理的原則，在有關條款中分別對兩個部門職能作出了明確具體規定。
（三）關於基本草牧場的占用審批問題
基本草牧場作為草原和土地的一部分，其占用審批程式和許可權，有關的土地、草原管理法律、法規，已作了一般性規定。鑒於目前違法審批占用草原的問題較為突出，條例草案在堅持上述一般規定的基礎上，又對占用基本草牧場的審批程式作了進一步嚴格限定。第十六條中明確規定“國家批准的重點建設項目確需占用基本草牧場的，依照土地管理法律、法規辦理審批手續”。這就明確了根據國家實行土地用途管制制度的規定，如改變草牧場用途，其審批程式和手續，由土地管理部門按有關規定辦理。同時，考慮到畜牧行政主管部門的職責，土地管理部門在辦理審批手續的過程中，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見，否則，審批檔案無效。這樣分清主次職責，便於實際操作。其他非牧業建設占用基本草牧場的，除執行上述規定外，還必須事先與基本草牧場的所有者、使用者和承包經營者協商一致達成占用協定。作這些規定，有利於強化基本草牧場的審批管理，有利於保護農牧民民眾的合法權益。
（四）關於繳納占用基本草牧場建設補償費的問題
為了建立占用基本草牧場的補償機制，參照國家對占用基本農田規定繳納造地費的做法，條例草案第十七條明確規定，非牧業建設占用基本草牧場的，除依法向原所有者、使用者支付補償費外，還必須繳納占用基本草牧場建設補償費，並明確規定了占用一、二級基本草牧場的具體繳費標準。這一繳費標準的確定，在計算基數上與《內蒙古自治區草原管理實施細則》規定的計算徵用草原補償費的基數保持了銜接，而在計算倍數的確定上則主要參照了占用基本農田繳納造地費的倍數規定，考慮到草原生態效益因素，計算倍數作了略高的規定。按照條例草案規定的標準測算，繳納占用基本草牧場建設補償費，每畝基本草牧場的繳費額大體與支付給所有者和使用者的草原補償費、安置補助費之和相當；而與占用基本農田繳納的造地費相比較，由於計算基數相距甚遠，所以，儘管對基本草牧場繳費計算倍數作了略高的規定，但占用一畝基本草牧場繳納的建設補償費大體僅相當於占用一畝基本農田繳納的造地費的十幾分之一。從徵求的各方面意見看，大多數地方和部門認為這一標準的確定是適中的，基本反映了基本草牧場所具有的經濟和生態價值，既能對占用基本草牧場給予必要的補償，又不會給經濟建設的順利進行造成過多的負擔。同時，條例草案還參照國家基本農田保護條例的有關規定，對閒置基本草牧場的單位和個人，作了應當繳納閒置費的規定。
（五）關於基本草牧場的開墾問題
基本草牧場是為適應畜牧業可持續發展需要而確定的實行重點保護的草場。對其的開墾，必須作更嚴格的限制，不能開口。因此，條例草案第二十條中明確規定“嚴禁任何單位和個人開墾基本草牧場進行種植業生產”。在開墾問題的規定上，與國家草原法關於禁止開墾草原的規定保持了嚴格的一致。對基本草牧場使用者進行少量開墾種植飼料的問題，自治區草原管理實施細則已作了明確具體的規定。因此，條例草案規定從其規定執行即可。
以上說明，連同條例草案，請一併予以審議。
修改說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
自治區九屆人大常委會第五次會議審議了主任會議提請審議的《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）。審議中，常委會組成人員普遍認為，草原是國家寶貴的自然資源和重要的生態屏障，是自治區發展畜牧業重要的物質基礎。針對目前我區一些地方違法開墾、破壞草原現象比較嚴重，草原退化、沙化和生態惡化的壓力日趨加重的突出問題，為了依法有重點地加強對草原資源的保護，在穩定面積、提高質量基礎上，實現草原資源總量的動態平衡，促進畜牧業的可持續發展，自治區制定這一條例十分必要和迫切。條例草案以國家有關的草原、土地法律、法規為依據，體現了自治區的實際，總體結構較為合理，內容也較為規範，是基本可行的。建議進一步修改、完善後，儘快通過出台。同時，就進一步充實、完善條例草案，強化對基本草牧場的保護力度，提出了一些很好的修改意見。會後，通過自治區有關部門徵求國家國土資源部的意見，該部來函認為：“借鑑基本農田保護制度，結合內蒙古自治區的實際情況，制定基本草牧場保護條例，對基本草牧場內的草場實行特殊保護是十分必要的”。對條例草案本身未提具體修改意見。農牧業委員會根據上述意見和情況，對條例草案進行了認真修改，經主任會議進一步研究、修改、完善，形成了現在提請審議的條例草案修改稿。主任會議認為，該稿已基本成熟，建議提請本次常委會審議通過。我受主任會議委託，現就條例草案修改的主要內容，作如下說明。
一、幾個重要問題的說明
（一）關於基本草牧場的概念界定問題。有些組成人員在審議中認為，條例草案第二條界定的基本草牧場概念不夠明確，建議用產草量等質量標準加以明確界定，便於掌握。條例草案的基本草牧場概念主要是參照國家有關法律、法規的基本農田概念界定的。鑒於基本草牧場是在法律規定基礎上，通過行政手段劃定的實行重點保護的草原，概念的內涵和外延是人為確定的，其基本含義就是保證畜牧業可持續發展最基本需要的草原資源，同時，也為滿足保護草原生態環境的要求。這裡，既要考慮質的因素，即儘可能把條件好的草原劃入基本草牧場，同時，更要考慮量的因素，保證一定量的草原面積的穩定並逐步提高其質量，實現草原資源總量的動態平衡。由於我區各地草原資源類型不同，質量差異很大，不宜也難以用統一的產量和質量標準界定基本草牧場概念，故仍基本維持了原概念不動，而相應地在第十一條中對基本草牧場的劃定範圍和數量指標，作了進一步明確規定。
（二）關於本條例規範的主要內容問題。審議中，有些組成人員認為，應在條例草案中進一步充實建設、利用等內容。這一意見是有道理的，所以在修改時作了必要的充實。但鑒於本條例是基本草牧場保護法規，不宜把與基本草牧場有關的草原一般保護、管理、建設、利用的各方面內容都包含進去，只是把保護這個重點突出出來，成為單項內容的法規，便於條例內容的規範。因此，在起草和修改條例草案中，主要是規範了基本草牧場的保護及在保護方面有特殊要求的管理、建設和利用內容，屬於草原一般保護、管理、建設、利用的問題，國家和自治區有關的草原管理法律、法規均作了具體規定，按其規定執行即可，本條例不宜作過多的重複規定。
（三）關於確定基本草牧場保護管理主管部門及相關部門職責劃分問題。在條例草案的起草、修改中，自治區土地管理部門對確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門及在部門職責劃分上有不同意見。為此，在修改時，農牧業委員會就這一問題向主任會議作了專題請示，並提出了具體處理意見。主任會議研究認為，從依法和有利於加強基本草牧場保護管理的原則出發，條例確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門是適當的。第一，新修改的土地管理法第五條規定“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設定及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定”。這裡所確定的“統一負責”、“管理和監督”主要是就土地用途管制而言，具體到草原管理，已有草原法的規定，兩法相互是銜接的，沒有矛盾。因此，根據國家草原法和自治區草原管理條例，並充分考慮自治區的歷史、現實等實際情況，確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門，是符合土地管理法的。第二，草原法第三條規定“本法適用於我國境內的一切草原，包括草山、草地”。第三條規定“國務院農牧業部門主管全國的草原管理工作，縣級以上地方人民政府農牧業部門主管本行政區域內的草原管理工作”。明確了草原這一特殊類型的土地的主管部門為農牧業部門。第三，與上述兩法規定相適應，自治區草原管理條例第三十一條第一款規定“各級人民政府畜牧主管部門為草原管理機關，負責本行政區域內的草原管理工作”。自治區人民政府最近出台的草原管理實施細則第四條也規定“旗縣以上畜牧行政主管部門主管本行政區域內的草原管理工作”。因此，規定畜牧行政主管部門為基本草牧場的保護管理部門，與自治區現行的有關法規保持了一致。第四，國務院機構改革對國土資源部的職能配置規定：“國土資源部是主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用的國務院組成部門”。土地管理法規範的土地管理主要是“實行用途管制”，而均未具體指明草原的保護管理。對農業部的職能配置第（五）項中明確規定：負責“指導農用地、漁業水域、草原、宜農灘涂、宜農濕地、農村可再生資源的開發利用以及農業生物資源的保護和管理”。據此，由畜牧行政主管部門負責基本草牧場的保護和管理，也符合國家農業行政主管部門職能配置。第五，根據目前我國的法制實踐和國內外通行的法理，在處理和協調同一級次法律、法規的關係時，要貫徹特殊法規定優於一般法規定的原則。即在具體規範的執行上，特殊法有規定的，依照特殊法執行；特殊法和一般法均有規定的，優先執行特殊法。根據這一原則，基本草牧場作為土地的特殊類型，在確定其保護管理的主管部門時，應優先適用草原法的規定。因此，條例草案確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門，是合法和適當的，與國家和自治區有關法律、法規並無矛盾和不一致的問題。第六，從保護管理基本草牧場的歷史及現實情況講，畜牧行政主管部門作為草原畜牧業的主管部門，建國以來歷來行使著管理草原的職能，對草原的保護、管理、建設和合理利用，已經形成了比較健全完整的管理隊伍和制度，並積累了比較豐富的實踐經驗。對此，截止目前國家和自治區通過的有關法律、法規、規章均予以確認。因此，條例草案明確畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門並強化其職能是符合實際的，有利於加強基本草牧場的保護管理。主任會議還認為，因基本草牧場保護管理還涉及一些土地一般管理的問題，為協調土地一般管理和草原特殊管理的關係，依據土地管理法“實行土地用途管制”的規定，條例草案對土地管理部門在基本草牧場保護管理工作中的職能，也應作出明確規定。這些職能主要涉及與一般土地用途管制有關的基本草牧場的規劃、劃定、用途變更、徵用審批及相應的監督管理工作。其中，用途管制及征占用審批手續的辦理，主要是土地管理部門行使的職能，有關部門配合；規劃、劃定、分等定級及相關的監督管理職能，由土地管理部門會同畜牧行政主管部門共同行使。這樣規定劃清了畜牧、土地兩個部門的職責，既符合土地、草原管理法律、法規的精神，也符合基本草牧場保護管理的實際需要。根據主任會議的上述精神，對條例草案第六條作了修改，分別對畜牧、土地部門在基本草牧場保護中的主要職責，逐項作了具體規定。
二、關於具體內容的修改
（一）根據組成人員的意見，為使立法宗旨更完整、全面，條例草案第一條中增加了“改善草原生態環境”的內容。
（二）根據組成人員的意見，為了保持本條例與草原法律、法規在概念上的銜接，第二條最後的“草場”概念改為“草原”，以後有關各條也作了相應修改。
（三）根據組成人員的意見，在第三條第一句“基本草牧場的劃定、保護和管理”後增加了“建設、利用”的內容。為明確本條例與草原、土地法律、法規是特殊法和一般法的關係，本條後增加了“本條例未作規定的，適用國家和自治區有關的草原、土地法律、法規”的內容。
（四）根據組成人員的意見，刪去了第七條第二款有關表彰、獎勵的內容。
（五）有的組成人員在審議中認為，條例草案第十一條規定可利用草場均應劃為基本草牧場，範圍過大，不便操作。而且“基本草牧場”是個動態概念，應該作具體表述。根據這一意見，這一條中不再使用“可利用草場”的概念，其第一款修改為“凡在畜牧業規劃用地範圍內的人工半人工草場、圍封草場、天然打草場、飼草料基地、牧草種子生產基地、畜牧業科研教學與試驗示範基地和作為常年放牧地使用的天然草原，應當劃為基本草牧場”。適當縮減了規定劃定的基本草牧場範圍，將劃定範圍限定於作為常年放牧地使用的天然草原。同時，為了明確數量界限，便於操作，本條增加了第三款，明確規定“全區劃定的基本草牧場面積不得低於草原總面積的70%”。從我區草原資源目前的總體狀況看，這一比例的確定是維持我區畜牧業可持續發展最基本的要求。同時，我區各地正在進行的基本草牧場劃定工作，掌握的比例大體與這一比例相當。與前面的修改相適應，第十二條第二款中的“有放牧條件的可利用草場”修改為“作為常年放牧地使用的天然草原”。
（六）組成人員在審議中認為，條例草案第十四條、第十五條規定的必要性不大，根據這一意見，將這兩條刪去。
（七）組成人員在審議中認為，條例草案第十六條第一款規定的不夠全面，且易引起部門矛盾，根據這一意見，將這一款修改為“基本草牧場一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。國家重點建設和公益事業建設確需征占用基本草牧場的，土地管理部門依照土地管理法律、法規辦理審批手續時，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見”。為了規範概念，刪去了與“使用者”概念重複的“承包經營者”。本條修改為第十四條，以後各條序號依次向前順移。
（八）組成人員在審議中認為，基本草牧場應當與基本農田一樣，同等保護，但也有其特殊性。條例草案第十八條對其閒置進行規範約束意義不大，閒置不等於破壞。根據這一意見，將第十八條有關閒置基本草牧場的內容刪去，其後與其有關各條作了相應修改。本條刪去後，第十九條順移為第十六條，以後各條序號依次向前順移。
（九）組成人員在審議中認為，條例草案第二十二條的“從事對植被有破壞作用的活動”的表述不夠明確，根據這一意見，將其修改為“從事割灌木、挖藥材、摟髮菜、斟探、施工、開礦、採石、取沙等對植被有破壞作用的活動”。同時，根據組成人員的意見，本條新增加了第二款，即“機動車輛在草原上行駛，應當注意保護基本草牧場，不得隨意碾壓；有固定公路線的，不得離開固定的公路線行駛”。本條修改後順移為第十九條。
（十）根據組成人員的意見，在條例草案第二十三條增加了第二款，即：“旗縣以上畜牧行政主管部門對超載過牧，出現退化、沙化的基本草牧場，應當責成其使用者採取輪牧、封育、人工種多年生牧草、建設草庫倫等措施，恢復植被”。強化了對造成基本草牧場超載過牧和退化、沙化、鹽漬化行為的約束。本條第一款“利用基本草牧場從事畜牧業生產的單位和個人”修改為“基本草牧場使用者”。本條修改後順移為第二十條。
（十一）根據組成人員的審議意見，對條例草案第二十四條的基本草牧場建設內容進行了充實，並分為兩條，分別作為現在的第二十一條和第二十二條。原第二十五條順移為第二十三條，以後各條序號依次向前順移。
（十二）根據組成人員的意見，為了強化對違法占用、審批基本草牧場行為的處罰力度，並與新修改的土地管理法保持銜接，在條例草案第三十四條第一款中增加了“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的內容。在本條第（三）項的“許可權”後增加了“違反批准程式或者不按土地利用總體規劃確定的用途”的內容。同時，本條新增加了第二款，內容為“屬於前款第（二）項、第（三）項非法批准征占用基本草牧場的，其批准檔案無效，非法批准征占用的基本草牧場要收回；因非法批准征占用基本草牧場，給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任；有關當事人拒不歸還的，以非法占用論處”。本條修改後順移為第三十二條，其後的第三十五條順移為第三十三條。
（十三）根據組成人員的意見，為了明確違法審批開墾基本草牧場行為的法律責任，強化對其制裁力度，在條例草案第三十六條中新增加了第二款，即：“對非法批准開墾基本草牧場的責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。本條修改後順移為第三十四條。
（十四）根據組成人員的意見，為保持與國家有關法律、法規的銜接，將條例草案第三十七條中“由旗縣以上畜牧行政主管部門責令賠償損失，並處損失額1至3倍的罰款”的內容修改為“依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰。”
此外，對條例草案的概念和文字表述也作了進一步的修改、規範。
以上說明，連同條例草案修改稿，請一併予以審議。
自治區九屆人大常委會第五次會議審議了主任會議提請審議的《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案）》（以下簡稱條例草案）。審議中，常委會組成人員普遍認為，草原是國家寶貴的自然資源和重要的生態屏障，是自治區發展畜牧業重要的物質基礎。針對目前我區一些地方違法開墾、破壞草原現象比較嚴重，草原退化、沙化和生態惡化的壓力日趨加重的突出問題，為了依法有重點地加強對草原資源的保護，在穩定面積、提高質量基礎上，實現草原資源總量的動態平衡，促進畜牧業的可持續發展，自治區制定這一條例十分必要和迫切。條例草案以國家有關的草原、土地法律、法規為依據，體現了自治區的實際，總體結構較為合理，內容也較為規範，是基本可行的。建議進一步修改、完善後，儘快通過出台。同時，就進一步充實、完善條例草案，強化對基本草牧場的保護力度，提出了一些很好的修改意見。會後，通過自治區有關部門徵求國家國土資源部的意見，該部來函認為：“借鑑基本農田保護制度，結合內蒙古自治區的實際情況，制定基本草牧場保護條例，對基本草牧場內的草場實行特殊保護是十分必要的”。對條例草案本身未提具體修改意見。農牧業委員會根據上述意見和情況，對條例草案進行了認真修改，經主任會議進一步研究、修改、完善，形成了現在提請審議的條例草案修改稿。主任會議認為，該稿已基本成熟，建議提請本次常委會審議通過。我受主任會議委託，現就條例草案修改的主要內容，作如下說明。
一、幾個重要問題的說明
（一）關於基本草牧場的概念界定問題。有些組成人員在審議中認為，條例草案第二條界定的基本草牧場概念不夠明確，建議用產草量等質量標準加以明確界定，便於掌握。條例草案的基本草牧場概念主要是參照國家有關法律、法規的基本農田概念界定的。鑒於基本草牧場是在法律規定基礎上，通過行政手段劃定的實行重點保護的草原，概念的內涵和外延是人為確定的，其基本含義就是保證畜牧業可持續發展最基本需要的草原資源，同時，也為滿足保護草原生態環境的要求。這裡，既要考慮質的因素，即儘可能把條件好的草原劃入基本草牧場，同時，更要考慮量的因素，保證一定量的草原面積的穩定並逐步提高其質量，實現草原資源總量的動態平衡。由於我區各地草原資源類型不同，質量差異很大，不宜也難以用統一的產量和質量標準界定基本草牧場概念，故仍基本維持了原概念不動，而相應地在第十一條中對基本草牧場的劃定範圍和數量指標，作了進一步明確規定。
（二）關於本條例規範的主要內容問題。審議中，有些組成人員認為，應在條例草案中進一步充實建設、利用等內容。這一意見是有道理的，所以在修改時作了必要的充實。但鑒於本條例是基本草牧場保護法規，不宜把與基本草牧場有關的草原一般保護、管理、建設、利用的各方面內容都包含進去，只是把保護這個重點突出出來，成為單項內容的法規，便於條例內容的規範。因此，在起草和修改條例草案中，主要是規範了基本草牧場的保護及在保護方面有特殊要求的管理、建設和利用內容，屬於草原一般保護、管理、建設、利用的問題，國家和自治區有關的草原管理法律、法規均作了具體規定，按其規定執行即可，本條例不宜作過多的重複規定。
（三）關於確定基本草牧場保護管理主管部門及相關部門職責劃分問題。在條例草案的起草、修改中，自治區土地管理部門對確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門及在部門職責劃分上有不同意見。為此，在修改時，農牧業委員會就這一問題向主任會議作了專題請示，並提出了具體處理意見。主任會議研究認為，從依法和有利於加強基本草牧場保護管理的原則出發，條例確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門是適當的。第一，新修改的土地管理法第五條規定“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”“縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設定及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定”。這裡所確定的“統一負責”、“管理和監督”主要是就土地用途管制而言，具體到草原管理，已有草原法的規定，兩法相互是銜接的，沒有矛盾。因此，根據國家草原法和自治區草原管理條例，並充分考慮自治區的歷史、現實等實際情況，確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門，是符合土地管理法的。第二，草原法第三條規定“本法適用於我國境內的一切草原，包括草山、草地”。第三條規定“國務院農牧業部門主管全國的草原管理工作，縣級以上地方人民政府農牧業部門主管本行政區域內的草原管理工作”。明確了草原這一特殊類型的土地的主管部門為農牧業部門。第三，與上述兩法規定相適應，自治區草原管理條例第三十一條第一款規定“各級人民政府畜牧主管部門為草原管理機關，負責本行政區域內的草原管理工作”。自治區人民政府最近出台的草原管理實施細則第四條也規定“旗縣以上畜牧行政主管部門主管本行政區域內的草原管理工作”。因此，規定畜牧行政主管部門為基本草牧場的保護管理部門，與自治區現行的有關法規保持了一致。第四，國務院機構改革對國土資源部的職能配置規定：“國土資源部是主管土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的規劃、管理、保護與合理利用的國務院組成部門”。土地管理法規範的土地管理主要是“實行用途管制”，而均未具體指明草原的保護管理。對農業部的職能配置第（五）項中明確規定：負責“指導農用地、漁業水域、草原、宜農灘涂、宜農濕地、農村可再生資源的開發利用以及農業生物資源的保護和管理”。據此，由畜牧行政主管部門負責基本草牧場的保護和管理，也符合國家農業行政主管部門職能配置。第五，根據目前我國的法制實踐和國內外通行的法理，在處理和協調同一級次法律、法規的關係時，要貫徹特殊法規定優於一般法規定的原則。即在具體規範的執行上，特殊法有規定的，依照特殊法執行；特殊法和一般法均有規定的，優先執行特殊法。根據這一原則，基本草牧場作為土地的特殊類型，在確定其保護管理的主管部門時，應優先適用草原法的規定。因此，條例草案確定畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門，是合法和適當的，與國家和自治區有關法律、法規並無矛盾和不一致的問題。第六，從保護管理基本草牧場的歷史及現實情況講，畜牧行政主管部門作為草原畜牧業的主管部門，建國以來歷來行使著管理草原的職能，對草原的保護、管理、建設和合理利用，已經形成了比較健全完整的管理隊伍和制度，並積累了比較豐富的實踐經驗。對此，截止目前國家和自治區通過的有關法律、法規、規章均予以確認。因此，條例草案明確畜牧行政主管部門為基本草牧場保護管理的主管部門並強化其職能是符合實際的，有利於加強基本草牧場的保護管理。主任會議還認為，因基本草牧場保護管理還涉及一些土地一般管理的問題，為協調土地一般管理和草原特殊管理的關係，依據土地管理法“實行土地用途管制”的規定，條例草案對土地管理部門在基本草牧場保護管理工作中的職能，也應作出明確規定。這些職能主要涉及與一般土地用途管制有關的基本草牧場的規劃、劃定、用途變更、徵用審批及相應的監督管理工作。其中，用途管制及征占用審批手續的辦理，主要是土地管理部門行使的職能，有關部門配合；規劃、劃定、分等定級及相關的監督管理職能，由土地管理部門會同畜牧行政主管部門共同行使。這樣規定劃清了畜牧、土地兩個部門的職責，既符合土地、草原管理法律、法規的精神，也符合基本草牧場保護管理的實際需要。根據主任會議的上述精神，對條例草案第六條作了修改，分別對畜牧、土地部門在基本草牧場保護中的主要職責，逐項作了具體規定。
二、關於具體內容的修改
（一）根據組成人員的意見，為使立法宗旨更完整、全面，條例草案第一條中增加了“改善草原生態環境”的內容。
（二）根據組成人員的意見，為了保持本條例與草原法律、法規在概念上的銜接，第二條最後的“草場”概念改為“草原”，以後有關各條也作了相應修改。
（三）根據組成人員的意見，在第三條第一句“基本草牧場的劃定、保護和管理”後增加了“建設、利用”的內容。為明確本條例與草原、土地法律、法規是特殊法和一般法的關係，本條後增加了“本條例未作規定的，適用國家和自治區有關的草原、土地法律、法規”的內容。
（四）根據組成人員的意見，刪去了第七條第二款有關表彰、獎勵的內容。
（五）有的組成人員在審議中認為，條例草案第十一條規定可利用草場均應劃為基本草牧場，範圍過大，不便操作。而且“基本草牧場”是個動態概念，應該作具體表述。根據這一意見，這一條中不再使用“可利用草場”的概念，其第一款修改為“凡在畜牧業規劃用地範圍內的人工半人工草場、圍封草場、天然打草場、飼草料基地、牧草種子生產基地、畜牧業科研教學與試驗示範基地和作為常年放牧地使用的天然草原，應當劃為基本草牧場”。適當縮減了規定劃定的基本草牧場範圍，將劃定範圍限定於作為常年放牧地使用的天然草原。同時，為了明確數量界限，便於操作，本條增加了第三款，明確規定“全區劃定的基本草牧場面積不得低於草原總面積的70%”。從我區草原資源目前的總體狀況看，這一比例的確定是維持我區畜牧業可持續發展最基本的要求。同時，我區各地正在進行的基本草牧場劃定工作，掌握的比例大體與這一比例相當。與前面的修改相適應，第十二條第二款中的“有放牧條件的可利用草場”修改為“作為常年放牧地使用的天然草原”。
（六）組成人員在審議中認為，條例草案第十四條、第十五條規定的必要性不大，根據這一意見，將這兩條刪去。
（七）組成人員在審議中認為，條例草案第十六條第一款規定的不夠全面，且易引起部門矛盾，根據這一意見，將這一款修改為“基本草牧場一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途。國家重點建設和公益事業建設確需征占用基本草牧場的，土地管理部門依照土地管理法律、法規辦理審批手續時，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見”。為了規範概念，刪去了與“使用者”概念重複的“承包經營者”。本條修改為第十四條，以後各條序號依次向前順移。
（八）組成人員在審議中認為，基本草牧場應當與基本農田一樣，同等保護，但也有其特殊性。條例草案第十八條對其閒置進行規範約束意義不大，閒置不等於破壞。根據這一意見，將第十八條有關閒置基本草牧場的內容刪去，其後與其有關各條作了相應修改。本條刪去後，第十九條順移為第十六條，以後各條序號依次向前順移。
（九）組成人員在審議中認為，條例草案第二十二條的“從事對植被有破壞作用的活動”的表述不夠明確，根據這一意見，將其修改為“從事割灌木、挖藥材、摟髮菜、斟探、施工、開礦、採石、取沙等對植被有破壞作用的活動”。同時，根據組成人員的意見，本條新增加了第二款，即“機動車輛在草原上行駛，應當注意保護基本草牧場，不得隨意碾壓；有固定公路線的，不得離開固定的公路線行駛”。本條修改後順移為第十九條。
（十）根據組成人員的意見，在條例草案第二十三條增加了第二款，即：“旗縣以上畜牧行政主管部門對超載過牧，出現退化、沙化的基本草牧場，應當責成其使用者採取輪牧、封育、人工種多年生牧草、建設草庫倫等措施，恢復植被”。強化了對造成基本草牧場超載過牧和退化、沙化、鹽漬化行為的約束。本條第一款“利用基本草牧場從事畜牧業生產的單位和個人”修改為“基本草牧場使用者”。本條修改後順移為第二十條。
（十一）根據組成人員的審議意見，對條例草案第二十四條的基本草牧場建設內容進行了充實，並分為兩條，分別作為現在的第二十一條和第二十二條。原第二十五條順移為第二十三條，以後各條序號依次向前順移。
（十二）根據組成人員的意見，為了強化對違法占用、審批基本草牧場行為的處罰力度，並與新修改的土地管理法保持銜接，在條例草案第三十四條第一款中增加了“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的內容。在本條第（三）項的“許可權”後增加了“違反批准程式或者不按土地利用總體規劃確定的用途”的內容。同時，本條新增加了第二款，內容為“屬於前款第（二）項、第（三）項非法批准征占用基本草牧場的，其批准檔案無效，非法批准征占用的基本草牧場要收回；因非法批准征占用基本草牧場，給當事人造成損失的，依法承擔賠償責任；有關當事人拒不歸還的，以非法占用論處”。本條修改後順移為第三十二條，其後的第三十五條順移為第三十三條。
（十三）根據組成人員的意見，為了明確違法審批開墾基本草牧場行為的法律責任，強化對其制裁力度，在條例草案第三十六條中新增加了第二款，即：“對非法批准開墾基本草牧場的責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。本條修改後順移為第三十四條。
（十四）根據組成人員的意見，為保持與國家有關法律、法規的銜接，將條例草案第三十七條中“由旗縣以上畜牧行政主管部門責令賠償損失，並處損失額1至3倍的罰款”的內容修改為“依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰。”
此外，對條例草案的概念和文字表述也作了進一步的修改、規範。
以上說明，連同條例草案修改稿，請一併予以審議。
二次修改說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
本次常委會會議審議了《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案修改稿）》（以下簡稱條例草案修改稿）。常委會組成人員在審議中普遍認為，經過修改，條例草案修改稿已基本成熟，建議根據審議意見再作必要修改後，本次會議予以通過。根據組成人員的意見，農牧業委員會又作了認真修改，形成了條例草案第二次修改稿，經主任會議研究，決定提請本次常委會通過。現在，我受主任會議委託，就修改的主要內容作如下說明。
一、有些組成人員認為，條例草案修改稿第五條關於基本草牧場保護工作實行政府領導任期目標責任制的內容，不宜在法規中體現，根據這一意見，將第五條修改為“旗縣級以上人民政府要加強對基本草牧場保護管理工作的領導，將其納入國民經濟和社會發展計畫，由上一級人民政府監督實施”。
二、根據組成人員的意見，將第六條第一款中的“在同級土地管理部門的協同下”的內容及該條中畜牧、土地部門的各項具體職責規定刪去。組成人員認為，在目前機構改革的形勢下，條例不宜對部門職責作過細的規定，同時，既使作了規定，也與條例後面分則的規定重複。
三、有些組成人員認為，第十一條第一、二款已明確了基本草牧場的劃定範圍，第三款規定“全區劃定的基本草牧場面積不得低於草原總面積的70%”，沒有必要，故予刪去。
四、根據組成人員意見，為了使征占用基本草牧場審批程式規定的更為明確，將第十四條第一款中的“土地管理部門依照土地管理法律、法規辦理審批手續時，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見”的內容修改為“必須向旗縣以上土地管理部門提出申請，經同級畜牧行政主管部門簽署意見後，由旗縣級以上人民政府按照法定審批許可權逐級上報自治區人民政府或者國務院審批”。同時，為了進一步嚴格控制征占用基本草牧場的審批範圍，將該條第二款內容刪去。
五、根據組成人員的審議意見，為使開墾基本草牧場審批程式規定的更明確，將第十七條中的“按照《內蒙古自治區草原管理實施細則》第二十三條的規定執行”修改為“由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門作出規劃，經同級土地管理部門簽署意見後，由旗縣級人民政府逐級上報自治區人民政府審批。經批准的規劃，由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門實施”。
六、有些組成人員認為，在國家尚未對行政許可和審批依法實施聽證制度的情況下，第十八條規定對審批征占用和開墾基本草牧場實行聽證制度，有些超前，難以做到，同時，參照行政處罰的聽證程式，也不夠合適。為此，將第十八條修改為“土地管理部門和畜牧行政主管部門在辦理征占用或者開墾基本草牧場審批手續時，應當聽取相關當事人的意見”。
七、根據組成人員的意見，為了增加對超載過牧的制約措施，在第二十條第二款“採取”一詞後增加了“改良牲畜品種、提高牲畜質量、加快牲畜出欄”的內容，在“恢復植被”後增加了“實現草畜平衡”的內容。
八、根據組成人員的意見，將第二十一條第二款最後一句“發展人工半人工草場、圍封草場”的內容刪去，本款上面內容已包含了這一意思。
九、根據組成人員的意見，為使策三十四條規定的行政處罰更為明確，將該條第一款中的“依照《內蒙古自治區草原管理實施細則》的有關規定給予行政處罰”的內容修改為“由旗縣以上畜牧行政主管部門責令停止違法行為，恢復植被，賠償損失，並可以處以被開墾和破壞基本草牧場每畝500元至2000元的罰款”。這樣修改，在行政處罰上既與自治區草原管理實施細則相互銜接，又適當加大了處罰力度。
十、根據組成人員的意見，為了使本條例的實施時間與新修改的土地管理法實施時間相銜接，將第四十一條修改為“本條例自1999年1月10日起施行”。
此外，對條例草案修改稿中的概念和文字表述又作了進一步修改、規範。
以上說明，連同條例草案第二次修改稿，請一併予以審議。
本次常委會會議審議了《內蒙古自治區基本草牧場保護條例（草案修改稿）》（以下簡稱條例草案修改稿）。常委會組成人員在審議中普遍認為，經過修改，條例草案修改稿已基本成熟，建議根據審議意見再作必要修改後，本次會議予以通過。根據組成人員的意見，農牧業委員會又作了認真修改，形成了條例草案第二次修改稿，經主任會議研究，決定提請本次常委會通過。現在，我受主任會議委託，就修改的主要內容作如下說明。
一、有些組成人員認為，條例草案修改稿第五條關於基本草牧場保護工作實行政府領導任期目標責任制的內容，不宜在法規中體現，根據這一意見，將第五條修改為“旗縣級以上人民政府要加強對基本草牧場保護管理工作的領導，將其納入國民經濟和社會發展計畫，由上一級人民政府監督實施”。
二、根據組成人員的意見，將第六條第一款中的“在同級土地管理部門的協同下”的內容及該條中畜牧、土地部門的各項具體職責規定刪去。組成人員認為，在目前機構改革的形勢下，條例不宜對部門職責作過細的規定，同時，既使作了規定，也與條例後面分則的規定重複。
三、有些組成人員認為，第十一條第一、二款已明確了基本草牧場的劃定範圍，第三款規定“全區劃定的基本草牧場面積不得低於草原總面積的70%”，沒有必要，故予刪去。
四、根據組成人員意見，為了使征占用基本草牧場審批程式規定的更為明確，將第十四條第一款中的“土地管理部門依照土地管理法律、法規辦理審批手續時，必須經同級畜牧行政主管部門簽署意見”的內容修改為“必須向旗縣以上土地管理部門提出申請，經同級畜牧行政主管部門簽署意見後，由旗縣級以上人民政府按照法定審批許可權逐級上報自治區人民政府或者國務院審批”。同時，為了進一步嚴格控制征占用基本草牧場的審批範圍，將該條第二款內容刪去。
五、根據組成人員的審議意見，為使開墾基本草牧場審批程式規定的更明確，將第十七條中的“按照《內蒙古自治區草原管理實施細則》第二十三條的規定執行”修改為“由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門作出規劃，經同級土地管理部門簽署意見後，由旗縣級人民政府逐級上報自治區人民政府審批。經批准的規劃，由旗縣級人民政府畜牧行政主管部門實施”。
六、有些組成人員認為，在國家尚未對行政許可和審批依法實施聽證制度的情況下，第十八條規定對審批征占用和開墾基本草牧場實行聽證制度，有些超前，難以做到，同時，參照行政處罰的聽證程式，也不夠合適。為此，將第十八條修改為“土地管理部門和畜牧行政主管部門在辦理征占用或者開墾基本草牧場審批手續時，應當聽取相關當事人的意見”。
七、根據組成人員的意見，為了增加對超載過牧的制約措施，在第二十條第二款“採取”一詞後增加了“改良牲畜品種、提高牲畜質量、加快牲畜出欄”的內容，在“恢復植被”後增加了“實現草畜平衡”的內容。
八、根據組成人員的意見，將第二十一條第二款最後一句“發展人工半人工草場、圍封草場”的內容刪去，本款上面內容已包含了這一意思。
九、根據組成人員的意見，為使策三十四條規定的行政處罰更為明確，將該條第一款中的“依照《內蒙古自治區草原管理實施細則》的有關規定給予行政處罰”的內容修改為“由旗縣以上畜牧行政主管部門責令停止違法行為，恢復植被，賠償損失，並可以處以被開墾和破壞基本草牧場每畝500元至2000元的罰款”。這樣修改，在行政處罰上既與自治區草原管理實施細則相互銜接，又適當加大了處罰力度。
十、根據組成人員的意見，為了使本條例的實施時間與新修改的土地管理法實施時間相銜接，將第四十一條修改為“本條例自1999年1月10日起施行”。
此外，對條例草案修改稿中的概念和文字表述又作了進一步修改、規範。
以上說明，連同條例草案第二次修改稿，請一併予以審議。
