《內蒙古自治區嘎查村財務管理條例》是內蒙古人民代表大會常務委員會發布的檔案。
基本介紹
- 中文名：內蒙古自治區嘎查村財務管理條例
- 發布單位：內蒙古人民代表大會常務委員會
- 相關檔案：第 43 號
- 施行時間：2000年10月1日起
檔案發布,檔案全文,修改說明,第二次修改,條例說明,
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內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會公告第 43 號：2000年8月6日內蒙古自治區第九屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《內蒙古自治區嘎查村財務管理條例》，現予公布，自2000年10月1日起施行。
檔案全文
第一章 總 則
第一條 為了加強嘎查村財務管理，保護集體經濟所有者、經營者的合法權益，提高集體資金的使用效益，促進農村牧區經濟發展，維護社會穩定，根據國家有關法律、法規，結合自治區實際，制定本條例。
第二條 本條例所稱嘎查村財務管理包括嘎查村和嘎查村集體經濟組織的財務管理。
第三條 嘎查村財務管理應當遵守有關法律、法規，堅持量入為出、勤儉辦事業的原則 ，實行計畫管理、民主理財和財務公開制度。
嘎查村的財務自主權受法律保護，任何單位和個人不得非法干預。
禁止侵占、私分、平調、截留、挪用嘎查村資金和財產。
第四條 旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門主管本行政區域內的嘎查村財務管理的指導和監督工作。其主要職責是：
(一)宣傳貫徹有關嘎查村財務管理的法律、法規；
(二)對嘎查村財務管理工作進行業務指導和監督；
(三)指導嘎查村制定內部財務管理制度；
(四)對嘎查村財會人員進行業務培訓、考核和任職資格審查；
(五)查處違反嘎查村財務管理法律、法規的行為。
蘇木鄉鎮人民政府負責本行政區域內嘎查村財務管理工作，其日常的指導和監督工作由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構負責。旗縣和蘇木鄉鎮人民政府應當加強基層農牧業經營管理機構建設，支持其依法履行職責。
各級財政部門應當依照有關法律、法規的規定對嘎查村財務管理的有關工作進行指導和監督。
第二章 財務計畫管理
第五條 嘎查村應當編制年度財務計畫。財務計畫主要包括：
(一)年度財務收支；
(二)固定資產購置；
(三)基本建設及資源開發投資；
(四)興辦集體企業、事業的投資；
(五)提留費及義務工、勞動積累工的提取和使用；
(六)收益分配。
第六條 編制、調整嘎查村財務計畫，應當經嘎查村民大會討論通過，並報蘇木鄉鎮牧業經營管理機構備案。
第七條 嘎查村的下列事項應當經嘎查村民大會通過，報蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構備案：
(一)年度財務收支計畫；
(二)主要生產建設項目的承包辦法及承包指標；
(三)資金籌集；
(四)農牧民負擔預算；
(五)五千元以上的投資和開支項目；
(六)嘎查村幹部報酬和獎金；
(七)集體福利費的數額確定和發放；
(八)國家徵用土地補償費的使用；
(九)拍賣集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘(包括荒地、荒坡、荒沙和荒水，下同)收入的使用；
(十)用嘎查村的資金和財產為單位或者個人提供擔保；
(十一)國家撥給的各類資金、低息及無息貸款的發放、使用和回收；
(十二)其他重大財務事項。
第三章 資金管理
第八條 嘎查村資金包括：
(一)原有積累；
(二)提留收入；
(三)發包收入；
(四)直接經營收入；
(五)資產、設施租賃收入；
(六)對內、對外投資的利潤收入；
(七)投資興辦各種性質的企業上交的各項收入；
(八)國家徵用土地的補償收入；
(九)變賣集體資產收入；
(十)勞動積累工和義務工的以資代勞收入；
(十一)鄉鎮企業稅後利潤中提取的支農支牧和農村牧區社會性支出資金；
(十二)國家有關單位撥入的資金；
(十三)借入資金及外來投資和捐款；
(十四)其他收入。
第九條 嘎查村財務實行賬、款分管。各項收支款必須由財會人員經辦，收款要使用旗縣農牧業經營管理部門統一印製的收款憑證，支款要有完備的手續和合法憑證。各項收入和 支出，要及時入賬核算，不得私設小金庫，不得公款私存，不得多頭開設賬戶，不得坐支現金。非出納人員不得保管現金。
第十條 嘎查村財務要建立健全財務開支審批制度，嚴格審批手續，各項開支由主管財務的負責人按財務制度審批。
第十一條 嘎查村要執行支農支牧專項資金管理和使用制度，對國家在農田草牧場基本 建設、農牧業綜合開發、農牧業技術推廣、扶貧開發、農牧業機械更新等方面的投資和民政 救濟資金，應當按規定專款專用，不得挪作他用。
第十二條 嘎查村不得高息借入、借出資金。嘎查村借入資金一萬元以上和借出資金五 千元以上，必須經嘎查村民大會討論通過；借入資金一萬元以下和借出資金五百元以上五千 元以下應當經民主理財小組審核同意。
嘎查村對各種應付款應當按期支付；對單位、農牧戶、個人拖欠集體的款項，應當責成有關責任人或者專人清欠催收，限期償還，凡拖欠不還的，依法追繳。
拖欠嘎查村呆賬的減免、核銷，應當經民主理財小組審核，由嘎查村民大會討論通過，報蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構備案。
第十三條 嘎查村的提留款和拍賣、發包、出租荒山荒溝、荒丘、荒灘等收回的資金，可以由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構設賬代管，其集體所有的資金性質不變；納入嘎查村財 務收支計畫，實行蘇木鄉鎮管理，嘎查村使用。
蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構設賬代管前款規定的資金時，應當為嘎查村使用資金提供方便，不得非法干預嘎查村的資金使用權。
第四章 資產管理
第十四條 嘎查村的房屋、建築物、機器、設備、工具、器具、產畜、役畜、林木和農牧業基礎設施等，使用期限在一年以上、單位價值在三百元以上的，列為固定資產。
嘎查村的農工副產品、半成品及種子、化肥、農藥、燃料、原材料、機械零配件和未列入固定資產的低值易耗品為產品物資。
第十五條 嘎查村應當建立健全固定資產登記和管理使用制度，如實登記，定期盤點，做到賬實相符。
嘎查村的產品物資，應當明確專人保管，建立健全產品物資入庫、出庫、領用制度，產品物資丟失或者損壞時，要查明原因，及時處理。
第十六條 嘎查村應當建立和完善固定資產折舊制度，按規定提取固定資產折舊費。對承包或者租賃的固定資產，應當將折舊費納入契約。
第十七條 嘎查村變賣和報廢固定資產，原值一千元以下的，由嘎查村領導集體研究決 定，並經民主理財小組審核同意；原值一千元以上的，經嘎查村民大會討論通過，報蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構備案。變賣固定資產及其殘值原則上應當採取公開拍賣的方式進行。
第十八條 嘎查村的固定資產可以承包給村民經營；經嘎查村民大會討論通過，也可以租賃給其他單位或者個人經營。
第十九條 嘎查村較大工程建設或者設備購置，應當實行公開招標和契約管理，項目建成後，必須按規定程式進行驗收，經驗收合格，方能按契約規定結清工程款項，計入固定資 產。
第五章 財會人員管理
第二十條 嘎查村應當配備會計員、出納員等財會人員。會計員、出納員不得相互兼職 。
嘎查村民委員會主任、副主任不得兼任財會人員；嘎查村民委員會成員的配偶、直系親 屬不得擔任嘎查村的財會人員。
第二十一條 嘎查村財會人員必須取得旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門頒發的 嘎查村財會人員任職資格證，經蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構審查，符合任職資格，方可上崗。
嘎查村財會人員的任免和調換，必須經村民大會討論通過。
財會人員離職時，必須按規定辦理交接手續，編制交接清單，移交人、接交人、監交人 、負責人要簽字蓋章，由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構進行離任審計。
第二十二條 嘎查村的財會人員，要忠於職守，堅持原則，提高業務素質，依法辦理財會事務，不得弄虛作假，違法辦理財會事務。
財會人員有權參與各項財務計畫的編制和參加有關生產、經營管理的會議；有權對有關 資金的籌集、使用和資產管理等方面的工作提出建議和進行監督；有權向上級和有關部門報 告嘎查村集體財務的收支情況，反映財務管理方面的問題；有權對違反財務制度的收支進行 制止和糾正；制止和糾正無效的，應當向蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構提出報告或者向上級舉報。
第二十三條 嘎查村的負責人，要保證財會人員依法行使職權，不得指使和威逼財會人員製造假賬和虛報、瞞報賬目。對依法履行職責的財會人員，任何人不得打擊報復。
第二十四條 嘎查村要按照國家有關規定建立健全會計賬目和財務會計檔案管理制度， 對財務會計檔案應當按規定妥善保管。
第六章 財務監督
第二十五條 嘎查村應當建立民主理財小組，民主理財小成員由嘎查村民大會選舉產生 ，任期三年，可以連選連任。
民主理財小組要選舉產生組長和副組長。嘎查村民委員會成員及其配偶和直系親屬不得擔任民主理財小組成員。
民主理財小組對嘎查村民大會負責，接受蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構的指導。
第二十六條 民主理財小組的職責是：
(一)監督檢查嘎查村的財務活動；
(二)監督檢查財會人員執行財務制度的情況；
(三)聽取和反映民眾對嘎查村財務工作的意見和建議；
(四)審查各項收支並否決不符合財務制度的收支；
(五)協助農牧業經營管理部門或者機構對嘎查村財務進行審計。
嘎查村民委員會負責人及財會人員應當接受民主理財小組的財務監督，為其履行職責提供方便，不得妨礙、阻撓民主理財小組行使職權。
第二十七條 嘎查村實行財務公開制度。應當按月或者按季公布收支明細表及有關賬目 ；涉及向農牧民收費的項目，應當分戶公布；對多數嘎查村民和民主理財小組要求公開的專 項財務活動，應當及時單獨公布；年終進行全面財務檢查和清理，公布年度財務計畫執行情 況和財務收支賬目，接受民眾監督。
第二十八條 蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構對本行政區域內的嘎查村的財務每年至少審計一次；旗縣農牧業經營管理部門每年應當進行抽查審計；專項審計可以根據實際需要安排 。
農牧業經營管理部門或者機構作出的審計結果，應當及時向嘎查村民公布。
第二十九條 嘎查村的主要負責人離任時，應當由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構進行經濟責任審計。
第七章 法律責任
第三十條 違反本條例規定，侵占、私分、平調、截留、挪用集體資金和財產的，由旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門責令限期改正，退還集體資金和財產，造成集體經濟 損失的，由責任人予以賠償；責任人是國家機關工作人員的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十一條 違反本條例第十一條規定的，由撥款部門收回支農支牧專項資金和民政救濟資金，造成經濟損失的，由責任人負責賠償。
第三十二條 違反本條例第五條、第六條、第七條、第十條、第十三條、第二十條、第二十四條、第二十五條、第二十七條、第二十九條規定的，由蘇木鄉鎮人民政府或者旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門通報批評，責令限期改正。
第三十三條 違反本條例第九條、第十二條、第十五條、第十六條、第十七條、第十九 條、第二十一條規定的，由旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門責令限期改正；造成集 體經濟損失的，由責任人予以賠償。
第三十四條 財會人員違反本條例和有關財務管理制度規定，情節嚴重的，由旗縣級人民政府農牧業經營管理部門註銷嘎查村財會人員任職資格證。
第三十五條 嘎查村負責人違反本條例規定，情節嚴重的，嘎查村民大會可以依法罷免其職務。
第三十六條 違反本條例規定，打擊報復財會人員，妨礙、阻撓民主理財小組履行職責的，由蘇木鄉鎮人民政府或者旗縣級以上人民政府農牧業經營管理部門通報批評，責令限期 改正；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十七條 違反本條例規定，同時違反其他有關法律、法規規定，應當給予行政處罰的，由有關部門依法在各自職權範圍內進行處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第三十八條 當事人對行政處罰不服的，可以依法申請複議或者提起行政訴訟，逾期不申請複議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，作出處罰決定的機關可以申請人民 法院強制執行。
第三十九條 農牧業經營管理部門或者機構和其他國家機關工作人員違反本條例，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
第八章 附 則
第四十條 嘎查村民大會討論通過和決定本條例規定的其職權範圍內的事項，應當有符合法定資格的嘎查村民過半數參加或者有嘎查村三分之二以上的戶代表參加；通過和決定事 項，以得到與會人員過半數贊成為通過。
嘎查村民大會可以授權村民代表會議代行其職權。
第四十一條 蘇木鄉鎮集體經濟財務管理可以參照本條例執行。
嘎查村興辦的鄉鎮企業執行國家有關鄉鎮企業財務管理的規定，不適用本條例。
第四十二條 本條例自2000年10月1日起施行。
修改說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
自治區九屆人大常委會第十六次會議審議了《內蒙古自治區村級財務管理條例（草案）》（以下簡稱條例（草案））。常委會組成人員在審議中普遍認為，農村牧區集體財務管理薄弱是當前農村牧區經濟生活中存在的一個十分突出的問題，也是影響農村牧區改革、發展和穩定的一個重要因素。針對這種狀況，為了加強農村牧區集體財務的管理，保護集體經濟所有者、經營者的合法權益，提高集體資金的使用效益，促進農村牧區經濟發展，維護社會穩定，自治區制定這一條例非常必要和適時。條例（草案）立題準確，符合當前農村牧區集體財務管理的現狀，有較強的針對性和操作性，是基本可行的。同時，組成人員在與有關法律、法規銜接和進一步充實完善條例（草案）等方面，提出了很好的修改意見。會後，根據組成人員的審議意見，農牧業委員會在進一步徵求有關部門和地方意見基礎上，對條例（草案）作了認真的修改，經主任會議審議修改後，形成了條例（草案修改稿）。現在，我受主任會議委託，將修改情況說明如下：
一、幾個重要問題的說明
（一）關於條例與有關法律、法規和政策的銜接問題
在起草和修改條例（草案）時，主要注意了五個方面的銜接。一是注意了與憲法、農業法有關集體經濟組織規定的銜接；二是注意了與村民委員會組織法及我區的實施辦法中有關村民自治內容的銜接；三是注意了與會計法及國家財政部門制定的有關農村集體和鄉鎮企業財務管理規章的銜接；四是注意了與政府機構改革後部門職能配置的銜接；五是注意了與中共中央、國務院有關農村改革特別是財稅改革政策的銜接。
（二）關於條例的適用範圍
組成人員在審議條例（草案）時，對條例的適用範圍存在意見分歧。有的組成人員認為，集體經濟組織在我區農村牧區多數地方已不存在，因此，條例的適用範圍應為嘎查村的財務管理；有的組成人員認為，集體經濟組織和嘎查村是兩個不同的主體，條例將它們的財務管理一同規範不符合改革發展的趨勢；有的組成人員則認為，條例（草案）將集體經濟組織或者嘎查村的財務管理確定為適用範圍，是符合當前農村牧區改革和發展的實際的。上述意見均有一定道理，但從憲法、農業法和國家有關農村集體財務管理的規章看，以及從農村牧區的實際情況看，目前將條例的適用範圍確定為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理是適當的。憲法第八條中規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動民眾集體所有制經濟”。這條規定明確了我國農村基本經營制度，同時也明確了農村集體經濟組織是經營農村集體經濟的法定主體，其組織形式就是農村中各種形式的合作經濟。憲法“國家機構”一章中的第一百一十一條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層民眾性自治組織”，“辦理本居住地區的公共事務和公益事業”。這些規定明確了村民委員會是基層民眾性自治組織的法律地位。農業法第十一條中規定“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。這條規定首先明確了集體經濟組織是經營集體經濟的主體，同時考慮到農村實行家庭聯產承包責任制以來，我國農村大部分地方集體經濟組織尚不健全，其經營集體經濟的職能均由村民委員會代行這一實際情況，該條明確將村民委員會規定為經營集體經濟的一個主體。在確定農村集體經濟的經營主體上，土地法、草原法、森林法、漁業法等法律、法規都作了與農業法基本相同的規定，村民委員會組織法也與這些法律、法規作了銜接。從農業法和上述有關法律、法規的規定看，條例適用範圍應為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理。國家財政部制定的《村合作經濟組織財務制度（試行）》，在確定適用範圍上，遵循了這一作法。該制度在“總則”第二條中規定“本制度適用於按行政村、自然村或原生產大隊、生產隊設定的社區性合作經濟組織”。同時，在“附則”第六十三條中規定“本制度適用於由村民委員會代行合作經濟組織職能的村”。根據上述憲法、法律和規章的規定，將條例適用範圍確定為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理，法律依據充分，符合當前國家和自治區農村牧區改革發展的現狀。
（三）關於條例規定的主管部門問題
在審議條例（草案）時，有的組成人員對條例（草案）將農牧業經營管理部門確定為嘎查村集體財務管理的行政主管部門，存有疑問，認為法律依據不足。在上次條例（草案）的說明中，對這一問題已從歷史上、機構改革部門職能的配置上、與政府現行規章保持銜接上以及當前加強嘎查村集體財務管理的迫切需要上作了較充分的說明。下面再作幾點補充。一是財政部制定的《村合作經濟組織財務制度（試行）》第七條規定“村合作經濟組織的財務工作要接受業務主管部門（即農村合作經濟經營管理部門，下同）和財政部門的指導和監督”。這條規定首先明確了農牧業經營管理部門為農村牧區集體財務管理的行政主管部門，其後規定的具體監督管理職能也均由農牧業經營管理部門履行。二是國家和自治區現行的有關農村牧區集體財務管理的法規、規章和政策確定的主管部門均為農牧業經營管理部門。如農牧民負擔管理、農村牧區集體經濟審計、農村牧區集體資產管理等方面的法規和政策。三是在徵求對條例（草案）的修改意見時，自治區財政部門對有關主管部門的規定，未提不同意見，只是強調兩部門間要加強協調配合。從法律角度講，財政部門與農牧業經營管理部門的工作關係是一般財務管理和特殊的行業財務管理的關係。財政部門負責制定農村牧區集體財務管理的基本制度，從一般財務管理角度對農村牧區集體財務工作進行指導和監督；農牧業經營管理部門則從特殊的行業角度負責農村牧區集體財務的具體指導和監督工作；兩者工作的層次和角度不同，方向和目標一致，相互工作不存在矛盾。因此，從兩次說明的情況看，條例（草案）有關主管部門的規定，法律和實際依據都是充分的。
（四）關於嘎查村民自治與依法管理嘎查村集體財務的關係問題
在審議條例（草案）時，有的組成人員對條例（草案）的有關規定是否與實行村民自治的法律規定相違背提出了疑問。實行村民自治是憲法的規定，村委會組織法及我區的實施辦法對村民自治權均作了具體明確的規定。同時村委會組織法第二十條中也規定“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。就是說村民自治權的行使必須在憲法、法律、法規和國家政策規定的範圍內進行，不得非法進行，不得侵犯村民的合法權益。為了保障集體經濟組織和嘎查村合法正確地行使財務自主權，切實維護其成員和嘎查村民的合法權益，在起草修改條例（草案）時，對嘎查村集體財務管理規定了一些必要的行政管理措施。如在第七條等條款中規定了集體經濟組織成員或者嘎查村民大會討論通過的事項要經蘇木鄉鎮農牧業經營管理部門審查，第十四條規定有關“村賬鄉管”的內容。這些規定均有國家法律、法規和政策的依據，而且不影響集體經濟組織和嘎查村財務自主權的行使，只要集體經濟組織和嘎查村合法行使財務自主權，農牧業經營管理部門在履行行政管理職能時均不得干預，並應提供便利。當然，為保障集體經濟組織和嘎查村財務自主權落到實處，條例也不宜規定過多不合理的行政管理措施。
二、修改的主要內容
（一）為使條例（草案）的標題與內容一致，也與相關法律、法規相銜接，將標題改為“內蒙古自治區嘎查村集體財務管理條例”，以下各條作了相應修改。
（二）為使條例立法目的規定的更全面、完整，條例（草案）第一條增加了“加強嘎查村集體財務管理”和“維護社會穩定”的內容。
（三）在條例（草案）第三條中增加了第二款，以維護集體財務管理的自主權。
（四）為將主管部門及其職能規定的更為具體明確，同時也為適應機構改革後部門的變化情況，將條例（草案）第四條第一款修改為“各級人民政府農牧業經營管理部門主管本行政區域內的嘎查村集體財務管理的指導和監督工作”。以下各條中的主管部門名稱和職能作了相應修改。同時刪去該條第二款第（四）項，新增了第三款。增加第三款目的是為了通過加強政府的領導和支持，保證農經部門順利開展工作。
（五）條例（草案）第七條第一款的程式由先審後討論通過改為先討論通過後審，並將“審查批准”改為“審查”，以避免不適當地過多干預集體財務自主權。同時，該條新增加第（八）項“拍賣集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘收入的使用。”
（六）條例（草案）第九條增加：“集體經濟組織和嘎查村的資金所有權受法律保護”的內容。
（七）條例（草案）第十三條第一款中增加“集體經濟組織或者嘎查村不得高息借款”。同時，該款中的“三千元”改為“五千元”；第三款的“討論和審查”程式作與第七條同樣的修改。
（八）條例（草案）第十四條增加第二款內容，保證“村賬鄉管”資金的自主使用權。
（九）將條例（草案）第十六條後移到第二十一條的位置，第十七至第二十一條依次前移。
（十）為與自治區村委會組織法實施辦法相銜接，條例（草案）第二十二條第二款修改為：“集體經濟組織主要負責人和嘎查村民委員會主任、副主任不得兼任財會人員；集體經濟組織主要負責人和嘎查村民委員會成員的配偶、直系親屬不得擔任該集體經濟組織或者嘎查村的財會人員。”
（十一）為避免與第四條內容重複，刪去條例（草案）第二十三條第一款第一句，同時，為簡政便民，刪去了第三款有關年檢的內容。
（十二）在第二十五條第一款中增加“加強學習、提高業務素質”和“不得弄虛作假、違法辦理財會業務”。
（十三）條例（草案）第三十條增加“對多數集體經濟組織成員或者嘎查村民和村民理財小組要求公開的專項財務活動，應當及時單獨公布。”
（十四）刪去條例（草案）第三十一條中“集體經濟組織或者嘎查村的財務審計工作，由農牧業經營管理機構具體負責”。同時在該條增加第二款，即“農牧業經營管理部門作出的審計結果，應當及時向集體經濟組織成員或者嘎查村民公布”。
（十五）條例（草案）第三十三條、第四十二條中“由其所在單位或者上級主管部門、監察部門”改為“依法”。
（十六）為了進一步明確條例（草案）的適用範圍，附則中增加一條作為第四十四條，即“蘇木鄉鎮集體經濟財務管理可以參照本條例執行。嘎查村集體經濟組織和嘎查村興辦的鄉鎮企業執行國家有關鄉鎮企業財務管理的規定，不適用本條例”。
（十七）為了給宣傳貫徹工作留下必要的準備時間，條例（草案）第四十四條規定的施行時間改為“2000年10月1日”。
此外，對條例（草案）的文字表述也作了進一步的修改和規範。
以上說明，連同條例（草案修改稿），請一併予以審議。
自治區九屆人大常委會第十六次會議審議了《內蒙古自治區村級財務管理條例（草案）》（以下簡稱條例（草案））。常委會組成人員在審議中普遍認為，農村牧區集體財務管理薄弱是當前農村牧區經濟生活中存在的一個十分突出的問題，也是影響農村牧區改革、發展和穩定的一個重要因素。針對這種狀況，為了加強農村牧區集體財務的管理，保護集體經濟所有者、經營者的合法權益，提高集體資金的使用效益，促進農村牧區經濟發展，維護社會穩定，自治區制定這一條例非常必要和適時。條例（草案）立題準確，符合當前農村牧區集體財務管理的現狀，有較強的針對性和操作性，是基本可行的。同時，組成人員在與有關法律、法規銜接和進一步充實完善條例（草案）等方面，提出了很好的修改意見。會後，根據組成人員的審議意見，農牧業委員會在進一步徵求有關部門和地方意見基礎上，對條例（草案）作了認真的修改，經主任會議審議修改後，形成了條例（草案修改稿）。現在，我受主任會議委託，將修改情況說明如下：
一、幾個重要問題的說明
（一）關於條例與有關法律、法規和政策的銜接問題
在起草和修改條例（草案）時，主要注意了五個方面的銜接。一是注意了與憲法、農業法有關集體經濟組織規定的銜接；二是注意了與村民委員會組織法及我區的實施辦法中有關村民自治內容的銜接；三是注意了與會計法及國家財政部門制定的有關農村集體和鄉鎮企業財務管理規章的銜接；四是注意了與政府機構改革後部門職能配置的銜接；五是注意了與中共中央、國務院有關農村改革特別是財稅改革政策的銜接。
（二）關於條例的適用範圍
組成人員在審議條例（草案）時，對條例的適用範圍存在意見分歧。有的組成人員認為，集體經濟組織在我區農村牧區多數地方已不存在，因此，條例的適用範圍應為嘎查村的財務管理；有的組成人員認為，集體經濟組織和嘎查村是兩個不同的主體，條例將它們的財務管理一同規範不符合改革發展的趨勢；有的組成人員則認為，條例（草案）將集體經濟組織或者嘎查村的財務管理確定為適用範圍，是符合當前農村牧區改革和發展的實際的。上述意見均有一定道理，但從憲法、農業法和國家有關農村集體財務管理的規章看，以及從農村牧區的實際情況看，目前將條例的適用範圍確定為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理是適當的。憲法第八條中規定“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農村中的生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動民眾集體所有制經濟”。這條規定明確了我國農村基本經營制度，同時也明確了農村集體經濟組織是經營農村集體經濟的法定主體，其組織形式就是農村中各種形式的合作經濟。憲法“國家機構”一章中的第一百一十一條規定“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層民眾性自治組織”，“辦理本居住地區的公共事務和公益事業”。這些規定明確了村民委員會是基層民眾性自治組織的法律地位。農業法第十一條中規定“集體所有的土地依照法律屬於村農民集體所有，由村農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”。這條規定首先明確了集體經濟組織是經營集體經濟的主體，同時考慮到農村實行家庭聯產承包責任制以來，我國農村大部分地方集體經濟組織尚不健全，其經營集體經濟的職能均由村民委員會代行這一實際情況，該條明確將村民委員會規定為經營集體經濟的一個主體。在確定農村集體經濟的經營主體上，土地法、草原法、森林法、漁業法等法律、法規都作了與農業法基本相同的規定，村民委員會組織法也與這些法律、法規作了銜接。從農業法和上述有關法律、法規的規定看，條例適用範圍應為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理。國家財政部制定的《村合作經濟組織財務制度（試行）》，在確定適用範圍上，遵循了這一作法。該制度在“總則”第二條中規定“本制度適用於按行政村、自然村或原生產大隊、生產隊設定的社區性合作經濟組織”。同時，在“附則”第六十三條中規定“本制度適用於由村民委員會代行合作經濟組織職能的村”。根據上述憲法、法律和規章的規定，將條例適用範圍確定為集體經濟組織或者嘎查村的財務管理，法律依據充分，符合當前國家和自治區農村牧區改革發展的現狀。
（三）關於條例規定的主管部門問題
在審議條例（草案）時，有的組成人員對條例（草案）將農牧業經營管理部門確定為嘎查村集體財務管理的行政主管部門，存有疑問，認為法律依據不足。在上次條例（草案）的說明中，對這一問題已從歷史上、機構改革部門職能的配置上、與政府現行規章保持銜接上以及當前加強嘎查村集體財務管理的迫切需要上作了較充分的說明。下面再作幾點補充。一是財政部制定的《村合作經濟組織財務制度（試行）》第七條規定“村合作經濟組織的財務工作要接受業務主管部門（即農村合作經濟經營管理部門，下同）和財政部門的指導和監督”。這條規定首先明確了農牧業經營管理部門為農村牧區集體財務管理的行政主管部門，其後規定的具體監督管理職能也均由農牧業經營管理部門履行。二是國家和自治區現行的有關農村牧區集體財務管理的法規、規章和政策確定的主管部門均為農牧業經營管理部門。如農牧民負擔管理、農村牧區集體經濟審計、農村牧區集體資產管理等方面的法規和政策。三是在徵求對條例（草案）的修改意見時，自治區財政部門對有關主管部門的規定，未提不同意見，只是強調兩部門間要加強協調配合。從法律角度講，財政部門與農牧業經營管理部門的工作關係是一般財務管理和特殊的行業財務管理的關係。財政部門負責制定農村牧區集體財務管理的基本制度，從一般財務管理角度對農村牧區集體財務工作進行指導和監督；農牧業經營管理部門則從特殊的行業角度負責農村牧區集體財務的具體指導和監督工作；兩者工作的層次和角度不同，方向和目標一致，相互工作不存在矛盾。因此，從兩次說明的情況看，條例（草案）有關主管部門的規定，法律和實際依據都是充分的。
（四）關於嘎查村民自治與依法管理嘎查村集體財務的關係問題
在審議條例（草案）時，有的組成人員對條例（草案）的有關規定是否與實行村民自治的法律規定相違背提出了疑問。實行村民自治是憲法的規定，村委會組織法及我區的實施辦法對村民自治權均作了具體明確的規定。同時村委會組織法第二十條中也規定“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議討論決定的事項不得與憲法、法律、法規和國家的政策相牴觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”。就是說村民自治權的行使必須在憲法、法律、法規和國家政策規定的範圍內進行，不得非法進行，不得侵犯村民的合法權益。為了保障集體經濟組織和嘎查村合法正確地行使財務自主權，切實維護其成員和嘎查村民的合法權益，在起草修改條例（草案）時，對嘎查村集體財務管理規定了一些必要的行政管理措施。如在第七條等條款中規定了集體經濟組織成員或者嘎查村民大會討論通過的事項要經蘇木鄉鎮農牧業經營管理部門審查，第十四條規定有關“村賬鄉管”的內容。這些規定均有國家法律、法規和政策的依據，而且不影響集體經濟組織和嘎查村財務自主權的行使，只要集體經濟組織和嘎查村合法行使財務自主權，農牧業經營管理部門在履行行政管理職能時均不得干預，並應提供便利。當然，為保障集體經濟組織和嘎查村財務自主權落到實處，條例也不宜規定過多不合理的行政管理措施。
二、修改的主要內容
（一）為使條例（草案）的標題與內容一致，也與相關法律、法規相銜接，將標題改為“內蒙古自治區嘎查村集體財務管理條例”，以下各條作了相應修改。
（二）為使條例立法目的規定的更全面、完整，條例（草案）第一條增加了“加強嘎查村集體財務管理”和“維護社會穩定”的內容。
（三）在條例（草案）第三條中增加了第二款，以維護集體財務管理的自主權。
（四）為將主管部門及其職能規定的更為具體明確，同時也為適應機構改革後部門的變化情況，將條例（草案）第四條第一款修改為“各級人民政府農牧業經營管理部門主管本行政區域內的嘎查村集體財務管理的指導和監督工作”。以下各條中的主管部門名稱和職能作了相應修改。同時刪去該條第二款第（四）項，新增了第三款。增加第三款目的是為了通過加強政府的領導和支持，保證農經部門順利開展工作。
（五）條例（草案）第七條第一款的程式由先審後討論通過改為先討論通過後審，並將“審查批准”改為“審查”，以避免不適當地過多干預集體財務自主權。同時，該條新增加第（八）項“拍賣集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘收入的使用。”
（六）條例（草案）第九條增加：“集體經濟組織和嘎查村的資金所有權受法律保護”的內容。
（七）條例（草案）第十三條第一款中增加“集體經濟組織或者嘎查村不得高息借款”。同時，該款中的“三千元”改為“五千元”；第三款的“討論和審查”程式作與第七條同樣的修改。
（八）條例（草案）第十四條增加第二款內容，保證“村賬鄉管”資金的自主使用權。
（九）將條例（草案）第十六條後移到第二十一條的位置，第十七至第二十一條依次前移。
（十）為與自治區村委會組織法實施辦法相銜接，條例（草案）第二十二條第二款修改為：“集體經濟組織主要負責人和嘎查村民委員會主任、副主任不得兼任財會人員；集體經濟組織主要負責人和嘎查村民委員會成員的配偶、直系親屬不得擔任該集體經濟組織或者嘎查村的財會人員。”
（十一）為避免與第四條內容重複，刪去條例（草案）第二十三條第一款第一句，同時，為簡政便民，刪去了第三款有關年檢的內容。
（十二）在第二十五條第一款中增加“加強學習、提高業務素質”和“不得弄虛作假、違法辦理財會業務”。
（十三）條例（草案）第三十條增加“對多數集體經濟組織成員或者嘎查村民和村民理財小組要求公開的專項財務活動，應當及時單獨公布。”
（十四）刪去條例（草案）第三十一條中“集體經濟組織或者嘎查村的財務審計工作，由農牧業經營管理機構具體負責”。同時在該條增加第二款，即“農牧業經營管理部門作出的審計結果，應當及時向集體經濟組織成員或者嘎查村民公布”。
（十五）條例（草案）第三十三條、第四十二條中“由其所在單位或者上級主管部門、監察部門”改為“依法”。
（十六）為了進一步明確條例（草案）的適用範圍，附則中增加一條作為第四十四條，即“蘇木鄉鎮集體經濟財務管理可以參照本條例執行。嘎查村集體經濟組織和嘎查村興辦的鄉鎮企業執行國家有關鄉鎮企業財務管理的規定，不適用本條例”。
（十七）為了給宣傳貫徹工作留下必要的準備時間，條例（草案）第四十四條規定的施行時間改為“2000年10月1日”。
此外，對條例（草案）的文字表述也作了進一步的修改和規範。
以上說明，連同條例（草案修改稿），請一併予以審議。
第二次修改
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
本次常委會審議了《內蒙古自治區嘎查村集體財務管理條例（草案修改稿）》（以下簡稱條例（草案修改稿））。常委會組成人員在審議中認為，經過修改，條例（草案修改稿）內容有了一定的改進和完善，操作性進一步增強，比較符合我區實際。同時，組成人員聯繫自治區實際，就進一步修改完善條例（草案修改稿）提出了一些具體意見。根據組成人員的審議意見，農牧業委員會對條例（草案修改稿）作了認真修改，經常委會主任會議審議修改後，形成了條例（草案第二次修改稿）。現在，我受主任會議委託，就修改情況作如下說明：
一、將條例名稱中的“集體”二字刪去，修改為“內蒙古自治區嘎查村財務管理條例”，具體條文中相同的提法均作了相應修改。
二、將第二條內容修改為“本條例所稱嘎查村財務管理包括嘎查村和嘎查村集體經濟組織的財務管理”，以後各條中凡涉及“集體經濟組織”的內容均予以刪去。作這樣的修改，符合我區實際，也與國家法律、法規及中央有關農業與農村改革的政策保持了銜接。
三、將第九條和第二十一條修改合併為第三條第三款，內容為“禁止侵占、私分、平調、截留、挪用嘎查村資金和財產”。
四、為表述的更為規範，將第四條第一款中的“各級人民政府”修改為“旗縣級以上人民政府”。該款第（二）、（三）項序次作了對調，第（三）項後加了“和監督”，刪去了第（四）項，第（六）項改為第（五）項，其中的“檢查糾正”修改為“查處”。該條第三款內容修改為“蘇木鄉鎮人民政府負責本行政區域內嘎查村財務管理的指導和監督，其日常工作由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構負責。旗縣和蘇木鄉鎮人民政府應當加強基層農牧業經營管理機構建設，支持其依法履行職責”，修改後該款序次與第二款作了對調。以後各條中的“蘇木鄉鎮農牧業經營管理部門”均修改為“蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構”，這樣表述更準確。
五、第七條中的“審查後執行”修改為“備案”，該條第（四）項中的“投資”增加“和開支”的內容，第（八）項中增加“（包括荒地、荒坡、荒沙和荒水，下同）”的內容，新增加一項作為第（十）項，內容為“國家撥給的各類資金、低息及無息貸款的發放、使用和回收”。
六、為表述的更明確，第八條第（七）項中的“興辦企業”修改為“投資興辦各種性質的企業”。原第十三條第一款中的“高息借款”改為“高息借入資金”，第三款中的“部門審查”修改為“機構備案”，該條修改後前移為第十二條。
七、原第十四條第一款第一個分號前的內容修改為“按照國家有關規定，嘎查村的提留款和拍賣、發包、出租荒山、荒溝、荒丘、荒灘等收回的資金，可以由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構統一設賬代管，其集體所有的資金性質不變”。該條第二款有關內容也作了相應修改。作這樣的修改，一方面保持了與國家有關政策檔案的銜接，同時也兼顧了我區的實際。該條修改後前移為第十三條。
八、原第十八條中的“應當由資產評估機構作出評估”的規定，不便於實際操作，予以刪去。該條修改後前移為第十七條。
九、原第二十條內容與第七條第（四）項內容有重複，為此，將該條第一個逗號前的內容修改為“嘎查村較大工程建設或者設備購置”，同時，將該條中的“應當由集體經濟組織或者嘎查村領導集體研究，並經集體經濟組織成員或者嘎查村民大會討論通過。工程建設項目”的內容刪去。該條修改後前移為第十九條。
十、將原第二十三條和第二十四條修改合併為第二十一條，原第二十三條第一款作為現第一款，其中在“方可上崗”前增加“經蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構審查，符合任職資格”的內容，將該條第二款刪去；原第二十四條第一款作為現第二款，其中刪去了第二個逗號後的內容，該條第二款作為現第三款，其中刪去了“後、驗印存檔”的內容。
十一、原第二十五條第一款中刪去了“加強學習”的內容，第二款最後增加了“或者向上級舉報的”的內容。該條修改後前移為第二十二條。
十二、為了強化對嘎查村負責人的約束，在原第二十六條中增加了“不得指使和威逼財會人員製造假賬和虛報、瞞報賬目”。
十三、將原第二十八條第（四）項中的“開支”修改為“收支”。為了與前面修改的內容銜接，該條第（五）項後增加了“或者機構”的內容，原第三十一條第二款和原第四十二條類似的規定也作了相應修改。該條修改後前移為第二十八條。
十四、將原第三十二條逗號後的內容修改為“應當由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構進行經濟責任審計”。該條修改後前移為第二十九條。
十五、在“法律責任”一章中，凡涉及罰款的規定均予以刪去，同時，對應前面修改的內容，對這一章有關條文的內容、文字和條序作了相應的修改。
十六、將原第四十三條第一款中的“以到會人員過半數通過”修改為“以得到與會人員過半數贊成為通過”，同時，刪去該款中“有關法律、法規另有規定的除外”的內容。該條修改後前移為第四十條。
十七、將原第四十五條中有關廢止規定刪去。該條修改後前移為第四十二條。
此外，對條例（草案修改稿）的文字表述作了必要的修改規範。對組成人員提出的其他一些意見，因考慮到與有關法律、法規的銜接和實際操作，未逐一進行採納。
以上說明，連同條例（草案第二次修改稿），請一併予以審議。
本次常委會審議了《內蒙古自治區嘎查村集體財務管理條例（草案修改稿）》（以下簡稱條例（草案修改稿））。常委會組成人員在審議中認為，經過修改，條例（草案修改稿）內容有了一定的改進和完善，操作性進一步增強，比較符合我區實際。同時，組成人員聯繫自治區實際，就進一步修改完善條例（草案修改稿）提出了一些具體意見。根據組成人員的審議意見，農牧業委員會對條例（草案修改稿）作了認真修改，經常委會主任會議審議修改後，形成了條例（草案第二次修改稿）。現在，我受主任會議委託，就修改情況作如下說明：
一、將條例名稱中的“集體”二字刪去，修改為“內蒙古自治區嘎查村財務管理條例”，具體條文中相同的提法均作了相應修改。
二、將第二條內容修改為“本條例所稱嘎查村財務管理包括嘎查村和嘎查村集體經濟組織的財務管理”，以後各條中凡涉及“集體經濟組織”的內容均予以刪去。作這樣的修改，符合我區實際，也與國家法律、法規及中央有關農業與農村改革的政策保持了銜接。
三、將第九條和第二十一條修改合併為第三條第三款，內容為“禁止侵占、私分、平調、截留、挪用嘎查村資金和財產”。
四、為表述的更為規範，將第四條第一款中的“各級人民政府”修改為“旗縣級以上人民政府”。該款第（二）、（三）項序次作了對調，第（三）項後加了“和監督”，刪去了第（四）項，第（六）項改為第（五）項，其中的“檢查糾正”修改為“查處”。該條第三款內容修改為“蘇木鄉鎮人民政府負責本行政區域內嘎查村財務管理的指導和監督，其日常工作由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構負責。旗縣和蘇木鄉鎮人民政府應當加強基層農牧業經營管理機構建設，支持其依法履行職責”，修改後該款序次與第二款作了對調。以後各條中的“蘇木鄉鎮農牧業經營管理部門”均修改為“蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構”，這樣表述更準確。
五、第七條中的“審查後執行”修改為“備案”，該條第（四）項中的“投資”增加“和開支”的內容，第（八）項中增加“（包括荒地、荒坡、荒沙和荒水，下同）”的內容，新增加一項作為第（十）項，內容為“國家撥給的各類資金、低息及無息貸款的發放、使用和回收”。
六、為表述的更明確，第八條第（七）項中的“興辦企業”修改為“投資興辦各種性質的企業”。原第十三條第一款中的“高息借款”改為“高息借入資金”，第三款中的“部門審查”修改為“機構備案”，該條修改後前移為第十二條。
七、原第十四條第一款第一個分號前的內容修改為“按照國家有關規定，嘎查村的提留款和拍賣、發包、出租荒山、荒溝、荒丘、荒灘等收回的資金，可以由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構統一設賬代管，其集體所有的資金性質不變”。該條第二款有關內容也作了相應修改。作這樣的修改，一方面保持了與國家有關政策檔案的銜接，同時也兼顧了我區的實際。該條修改後前移為第十三條。
八、原第十八條中的“應當由資產評估機構作出評估”的規定，不便於實際操作，予以刪去。該條修改後前移為第十七條。
九、原第二十條內容與第七條第（四）項內容有重複，為此，將該條第一個逗號前的內容修改為“嘎查村較大工程建設或者設備購置”，同時，將該條中的“應當由集體經濟組織或者嘎查村領導集體研究，並經集體經濟組織成員或者嘎查村民大會討論通過。工程建設項目”的內容刪去。該條修改後前移為第十九條。
十、將原第二十三條和第二十四條修改合併為第二十一條，原第二十三條第一款作為現第一款，其中在“方可上崗”前增加“經蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構審查，符合任職資格”的內容，將該條第二款刪去；原第二十四條第一款作為現第二款，其中刪去了第二個逗號後的內容，該條第二款作為現第三款，其中刪去了“後、驗印存檔”的內容。
十一、原第二十五條第一款中刪去了“加強學習”的內容，第二款最後增加了“或者向上級舉報的”的內容。該條修改後前移為第二十二條。
十二、為了強化對嘎查村負責人的約束，在原第二十六條中增加了“不得指使和威逼財會人員製造假賬和虛報、瞞報賬目”。
十三、將原第二十八條第（四）項中的“開支”修改為“收支”。為了與前面修改的內容銜接，該條第（五）項後增加了“或者機構”的內容，原第三十一條第二款和原第四十二條類似的規定也作了相應修改。該條修改後前移為第二十八條。
十四、將原第三十二條逗號後的內容修改為“應當由蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構進行經濟責任審計”。該條修改後前移為第二十九條。
十五、在“法律責任”一章中，凡涉及罰款的規定均予以刪去，同時，對應前面修改的內容，對這一章有關條文的內容、文字和條序作了相應的修改。
十六、將原第四十三條第一款中的“以到會人員過半數通過”修改為“以得到與會人員過半數贊成為通過”，同時，刪去該款中“有關法律、法規另有規定的除外”的內容。該條修改後前移為第四十條。
十七、將原第四十五條中有關廢止規定刪去。該條修改後前移為第四十二條。
此外，對條例（草案修改稿）的文字表述作了必要的修改規範。對組成人員提出的其他一些意見，因考慮到與有關法律、法規的銜接和實際操作，未逐一進行採納。
以上說明，連同條例（草案第二次修改稿），請一併予以審議。
條例說明
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
我受主任會議委託，現就《內蒙古自治區村級財務管理條例（草案）》（以下簡稱條例（草案））作如下說明。
一、制定條例的必要性
為了規範嘎查村集體經濟組織的財務管理，1992年4月24日自治區人民政府制定頒布了《內蒙古自治區嘎查村集體經濟組織財務管理辦法》。該辦法實施八年來，對加強我區農村牧區嘎查村集體經濟組織的財務管理，穩定以家庭承包經營為主的統分結合的雙層經營體制，鞏固壯大集體經濟實力，促進農村牧區經濟發展，發揮了積極作用。但是，隨著農村牧區改革和發展的不斷深入，農村牧區經濟形勢發生了很大變化，在集體經濟組織財務管理上出現了許多新情況、新問題，原有的財務管理辦法已不能完全適應新形勢下加強村級財務管理的需要了。一方面，隨著農村牧區集體經濟實力的不斷壯大，為管好用好已積累起來的集體資金和財產，需要對原財務管理辦法作新的充實和完善。另一方面，當前在農村牧區經濟生活中存在著農牧民負擔過重，“三亂”屢禁不止，集體不良債務大量增加，集體資產流失嚴重，揮霍浪費和侵占挪用集體資金及損害農牧民合法權益現象時有發生等突出問題。這些問題之所以能夠產生和存在，主要是由於村級財務管理法律、法規不健全，財務管理不善，缺乏有效的監督；少數鄉村幹部法律意識淡薄，違反財務管理制度隨意審批開支，甚至違法違紀；財會人員業務素質低，財會隊伍基礎薄弱等原因造成的。對此，農牧民民眾意見很大，已成為引發一些地方幹群關係緊張和社會不穩定的重要因素。要切實解決這些問題，就必須從立法上來健全完善村級財務管理制度，強化管理和監督，堵塞漏洞。因此，從加強村級財務管理，保護農村牧區集體資金所有者、經營者的合法權益，提高集體資金的使用效益，維護當前農村牧區改革、發展、穩定大局的迫切需要出發，自治區制定這一條例非常必要。
二、起草條例（草案）的過程和主要依據
按照自治區人大常委會對地方立法工作的要求，1999年農牧業委員會與自治區農業廳就圍繞制定條例進行了立法前期調研論證工作。條例列入常委會今年立法計畫後，農牧業委員會和自治區農業廳在年初組成了條例起草小組，開始著手起草工作。在起草出初稿的基礎上，先後赴區內呼市、烏盟、伊盟和區外河北、山東、江蘇進行了調研、考察，分別徵求了農業系統及有關部門和地方的意見，經反覆研究修改，五易其稿，形成了現在的條例（草案）。
在條例（草案）的起草過程中，堅持了以黨的十五大和十五屆三中全會精神為指導，以村民委員會組織法、會計法、農業法為依據，參照了國家有關部門制定的有關規章和制度，借鑑了其他省制定相關法規的有益經驗，同時注重與我區實際的緊密結合，增強立法的針對性、實用性和可操作性，使條例（草案）在原辦法基礎上內容得到了較大的充實和完善，特別根據深化農村牧區改革新形勢的要求，突出了村級財務實行民主理財和財務公開制度的內容。
三、需要說明的幾個主要問題
（一）關於條例的適用範圍
條例（草案）第二條規定“本條例所稱村級財務管理是指農村牧區集體經濟組織或者嘎查村的財務管理”，明確了條例的適用範圍。之所以這樣規定，是根據我區實際區情確定的。從理論上講，農村牧區集體經濟組織的財務管理，是本條例應當調整規範的對象。但是，從我區目前情況看，絕大多數嘎查村集體經濟組織管理機構尚未建立或者未健全，其經營管理和財務管理等方面的職能均由嘎查村民委員會代行。因此，從這一實際出發，條例（草案）將適用的對象範圍確定為農村牧區集體經濟組織或者嘎查村的財務管理。
（二）關於村級財務管理的主管部門
條例（草案）第四條將旗縣以上農牧業行政主管部門確定為村級財務的主管部門，同時明確規定各級農牧業經營管理機構負責村級財務的具體管理工作。這樣規定的主要根據有以下幾點：一是自五十年代農業合作化以來，農牧業行政主管部門及其下設的農牧業經營管理機構就一直承擔著農村牧區財務管理工作。四十多年來，無論農村牧區經濟體制和經營管理內容發生怎樣的變化，其承擔的這一職能始終未變；加強農村牧區財務管理，管好、用好集體資金，始終是其主要的職能範圍和基礎性工作。二是國家和自治區正在進行的新一輪機構改革，明確了農牧業行政主管部門是政府管理農牧業和農村牧區經濟的職能部門，並將其職能具體細化到了農村牧區集體財務管理。三是目前執行的原政府辦法確定的主管部門也是農牧業行政主管部門。從保持政策法規的連續性角度講，條例（草案）的規定也是適宜的。四是由於村級財務的特殊性，作為一般財務主管部門的財政部門，其管理職能延伸的範圍很難涉及到村級財務，因此，為避免出現管理主體的缺位，也有必要根據實際確定農牧業行政主管部門為村級財務管理的主管部門。同時，財政部門作為一般的財務會計工作主管部門，也有必要規定其依照有關法律、法規的規定，對村級財務管理工作進行指導和監督。
（三）關於實行民主理財和財務公開制度
實行民主理財和財務公開是村級財務管理的一項基本制度，也是加強村級民主管理和財務制度建設的一項重要內容。黨的十五大明確指出“城鄉政權機關和基層民眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓民眾參與討論和決定公益事務和公益事業，對幹部實行民主監督”。十五屆三中全會進一步提出：農村中重大事項和民眾普遍關心的問題，都應向村民公開，村務公開的重點是財務公開。中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關於在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，要求在全國農村普遍實行以財務公開為重點的村務公開和民主管理制度。因此，條例“總則”第三條明確規定村級財務管理必須實行民主理財和財務公開制度。同時，在分則的具體條文中對這一原則規定作了較充分的體現。
（四）關於對集體經濟組織或者嘎查村的資金實行蘇木鄉鎮管理的問題
在不改變資金所有權和使用權的前提下，對農村牧區集體經濟組織或者嘎查村所有的資金，實行以集體經濟組織或者嘎查村為單位分別建賬核算、蘇木鄉鎮統一進行管理的財務管理辦法，是各地經過多年實踐摸索出的行之有效的村級財務管理模式。目前，我區已有67%的村實行了這一管理辦法。全國大多數省區市也在推行。這種管理辦法對於改變農村牧區財務管理混亂狀況，提高會計核算水平，規範村級財務管理行為，強化村級財務監督具有重要作用，不僅得到了廣大農牧民民眾的歡迎，也得到了各級黨委、政府的肯定。國務院下發的《進一步做好治理開發農村“四荒”資源的通知》規定“‘四荒’資金實行村賬鄉管，可專戶儲存在農村信用社，由鄉鎮農村集體資產管理機構代管”。中共中央國務院《關於進行農村稅費改革試點工作的通知》又規定了“用農業稅附加方式收取的村提留屬於集體資金，實行鄉管村用，由鄉鎮經營管理部門監督管理”。同時，對會計基礎薄弱、財務管理混亂、民眾反映強烈的集體經濟組織或者嘎查村，其它集體資金也提倡實行“村賬鄉管”的財務管理辦法，由蘇木鄉鎮經管站代管。據此，條例（草案）第十四條對這方面內容作了規定。
（五）關於財務監督
健全財務監督是強化村級財務管理，促進村級財務工作秩序根本好轉的重要措施。根據國家有關法律、法規和政策的要求，針對我區農村牧區財務管理現狀，村級財務活動要逐步建立民眾監督和行政監督的雙向監督機制。一方面，要通過實行民主理財和財務公開，充分發揮民眾對村級財務的監督作用；另一方面，要通過強化主管部門的財務和審計監督，充分發揮行政監督的作用。為此，條例（草案）第七章專門對財務監督的具體內容作出了規定，以便從內、外兩方面全面加強對村級財務活動的監督管理。其中，民主理財小組的組成及配備的規定與自治區村民委員會組織法實施辦法有關規定保持了銜接。
（六）關於村級財會人員的管理
為了強化村級財會人員的管理，保證財會人員依法公正履行職務，條例草案在“財會人員管理”一章中明確規定“集體經濟組織負責人和嘎查村民委員會主任、副主任及其配偶、直系親屬不得從事該集體經濟組織或者嘎查村的財會工作”。與自治區村民委員會組織法實施辦法有關規定保持了一致。同時規定，集體經濟組織或者嘎查村的財會人員的任免和調換，應當經其成員或者村民大會通過，經蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構審查批准，並規定了對財會人員實行持證上崗和離任審計制度。
（七）關於法律責任
為了保證條例的強制力和約束力，在條例（草案）“法律責任”一章中，對違反條例的一些行為規定了必要的行政處罰。同時，考慮到涉及的處罰對象大多數是農牧民身份的集體經濟組織或者嘎查村幹部，經濟承受能力有限。因此，在確定處罰幅度時，以起到必要的制約作用為前提，作了相對較低的規定。
以上說明，連同條例（草案），請一併予以審議。
我受主任會議委託，現就《內蒙古自治區村級財務管理條例（草案）》（以下簡稱條例（草案））作如下說明。
一、制定條例的必要性
為了規範嘎查村集體經濟組織的財務管理，1992年4月24日自治區人民政府制定頒布了《內蒙古自治區嘎查村集體經濟組織財務管理辦法》。該辦法實施八年來，對加強我區農村牧區嘎查村集體經濟組織的財務管理，穩定以家庭承包經營為主的統分結合的雙層經營體制，鞏固壯大集體經濟實力，促進農村牧區經濟發展，發揮了積極作用。但是，隨著農村牧區改革和發展的不斷深入，農村牧區經濟形勢發生了很大變化，在集體經濟組織財務管理上出現了許多新情況、新問題，原有的財務管理辦法已不能完全適應新形勢下加強村級財務管理的需要了。一方面，隨著農村牧區集體經濟實力的不斷壯大，為管好用好已積累起來的集體資金和財產，需要對原財務管理辦法作新的充實和完善。另一方面，當前在農村牧區經濟生活中存在著農牧民負擔過重，“三亂”屢禁不止，集體不良債務大量增加，集體資產流失嚴重，揮霍浪費和侵占挪用集體資金及損害農牧民合法權益現象時有發生等突出問題。這些問題之所以能夠產生和存在，主要是由於村級財務管理法律、法規不健全，財務管理不善，缺乏有效的監督；少數鄉村幹部法律意識淡薄，違反財務管理制度隨意審批開支，甚至違法違紀；財會人員業務素質低，財會隊伍基礎薄弱等原因造成的。對此，農牧民民眾意見很大，已成為引發一些地方幹群關係緊張和社會不穩定的重要因素。要切實解決這些問題，就必須從立法上來健全完善村級財務管理制度，強化管理和監督，堵塞漏洞。因此，從加強村級財務管理，保護農村牧區集體資金所有者、經營者的合法權益，提高集體資金的使用效益，維護當前農村牧區改革、發展、穩定大局的迫切需要出發，自治區制定這一條例非常必要。
二、起草條例（草案）的過程和主要依據
按照自治區人大常委會對地方立法工作的要求，1999年農牧業委員會與自治區農業廳就圍繞制定條例進行了立法前期調研論證工作。條例列入常委會今年立法計畫後，農牧業委員會和自治區農業廳在年初組成了條例起草小組，開始著手起草工作。在起草出初稿的基礎上，先後赴區內呼市、烏盟、伊盟和區外河北、山東、江蘇進行了調研、考察，分別徵求了農業系統及有關部門和地方的意見，經反覆研究修改，五易其稿，形成了現在的條例（草案）。
在條例（草案）的起草過程中，堅持了以黨的十五大和十五屆三中全會精神為指導，以村民委員會組織法、會計法、農業法為依據，參照了國家有關部門制定的有關規章和制度，借鑑了其他省制定相關法規的有益經驗，同時注重與我區實際的緊密結合，增強立法的針對性、實用性和可操作性，使條例（草案）在原辦法基礎上內容得到了較大的充實和完善，特別根據深化農村牧區改革新形勢的要求，突出了村級財務實行民主理財和財務公開制度的內容。
三、需要說明的幾個主要問題
（一）關於條例的適用範圍
條例（草案）第二條規定“本條例所稱村級財務管理是指農村牧區集體經濟組織或者嘎查村的財務管理”，明確了條例的適用範圍。之所以這樣規定，是根據我區實際區情確定的。從理論上講，農村牧區集體經濟組織的財務管理，是本條例應當調整規範的對象。但是，從我區目前情況看，絕大多數嘎查村集體經濟組織管理機構尚未建立或者未健全，其經營管理和財務管理等方面的職能均由嘎查村民委員會代行。因此，從這一實際出發，條例（草案）將適用的對象範圍確定為農村牧區集體經濟組織或者嘎查村的財務管理。
（二）關於村級財務管理的主管部門
條例（草案）第四條將旗縣以上農牧業行政主管部門確定為村級財務的主管部門，同時明確規定各級農牧業經營管理機構負責村級財務的具體管理工作。這樣規定的主要根據有以下幾點：一是自五十年代農業合作化以來，農牧業行政主管部門及其下設的農牧業經營管理機構就一直承擔著農村牧區財務管理工作。四十多年來，無論農村牧區經濟體制和經營管理內容發生怎樣的變化，其承擔的這一職能始終未變；加強農村牧區財務管理，管好、用好集體資金，始終是其主要的職能範圍和基礎性工作。二是國家和自治區正在進行的新一輪機構改革，明確了農牧業行政主管部門是政府管理農牧業和農村牧區經濟的職能部門，並將其職能具體細化到了農村牧區集體財務管理。三是目前執行的原政府辦法確定的主管部門也是農牧業行政主管部門。從保持政策法規的連續性角度講，條例（草案）的規定也是適宜的。四是由於村級財務的特殊性，作為一般財務主管部門的財政部門，其管理職能延伸的範圍很難涉及到村級財務，因此，為避免出現管理主體的缺位，也有必要根據實際確定農牧業行政主管部門為村級財務管理的主管部門。同時，財政部門作為一般的財務會計工作主管部門，也有必要規定其依照有關法律、法規的規定，對村級財務管理工作進行指導和監督。
（三）關於實行民主理財和財務公開制度
實行民主理財和財務公開是村級財務管理的一項基本制度，也是加強村級民主管理和財務制度建設的一項重要內容。黨的十五大明確指出“城鄉政權機關和基層民眾性組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓民眾參與討論和決定公益事務和公益事業，對幹部實行民主監督”。十五屆三中全會進一步提出：農村中重大事項和民眾普遍關心的問題，都應向村民公開，村務公開的重點是財務公開。中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發的《關於在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，要求在全國農村普遍實行以財務公開為重點的村務公開和民主管理制度。因此，條例“總則”第三條明確規定村級財務管理必須實行民主理財和財務公開制度。同時，在分則的具體條文中對這一原則規定作了較充分的體現。
（四）關於對集體經濟組織或者嘎查村的資金實行蘇木鄉鎮管理的問題
在不改變資金所有權和使用權的前提下，對農村牧區集體經濟組織或者嘎查村所有的資金，實行以集體經濟組織或者嘎查村為單位分別建賬核算、蘇木鄉鎮統一進行管理的財務管理辦法，是各地經過多年實踐摸索出的行之有效的村級財務管理模式。目前，我區已有67%的村實行了這一管理辦法。全國大多數省區市也在推行。這種管理辦法對於改變農村牧區財務管理混亂狀況，提高會計核算水平，規範村級財務管理行為，強化村級財務監督具有重要作用，不僅得到了廣大農牧民民眾的歡迎，也得到了各級黨委、政府的肯定。國務院下發的《進一步做好治理開發農村“四荒”資源的通知》規定“‘四荒’資金實行村賬鄉管，可專戶儲存在農村信用社，由鄉鎮農村集體資產管理機構代管”。中共中央國務院《關於進行農村稅費改革試點工作的通知》又規定了“用農業稅附加方式收取的村提留屬於集體資金，實行鄉管村用，由鄉鎮經營管理部門監督管理”。同時，對會計基礎薄弱、財務管理混亂、民眾反映強烈的集體經濟組織或者嘎查村，其它集體資金也提倡實行“村賬鄉管”的財務管理辦法，由蘇木鄉鎮經管站代管。據此，條例（草案）第十四條對這方面內容作了規定。
（五）關於財務監督
健全財務監督是強化村級財務管理，促進村級財務工作秩序根本好轉的重要措施。根據國家有關法律、法規和政策的要求，針對我區農村牧區財務管理現狀，村級財務活動要逐步建立民眾監督和行政監督的雙向監督機制。一方面，要通過實行民主理財和財務公開，充分發揮民眾對村級財務的監督作用；另一方面，要通過強化主管部門的財務和審計監督，充分發揮行政監督的作用。為此，條例（草案）第七章專門對財務監督的具體內容作出了規定，以便從內、外兩方面全面加強對村級財務活動的監督管理。其中，民主理財小組的組成及配備的規定與自治區村民委員會組織法實施辦法有關規定保持了銜接。
（六）關於村級財會人員的管理
為了強化村級財會人員的管理，保證財會人員依法公正履行職務，條例草案在“財會人員管理”一章中明確規定“集體經濟組織負責人和嘎查村民委員會主任、副主任及其配偶、直系親屬不得從事該集體經濟組織或者嘎查村的財會工作”。與自治區村民委員會組織法實施辦法有關規定保持了一致。同時規定，集體經濟組織或者嘎查村的財會人員的任免和調換，應當經其成員或者村民大會通過，經蘇木鄉鎮農牧業經營管理機構審查批准，並規定了對財會人員實行持證上崗和離任審計制度。
（七）關於法律責任
為了保證條例的強制力和約束力，在條例（草案）“法律責任”一章中，對違反條例的一些行為規定了必要的行政處罰。同時，考慮到涉及的處罰對象大多數是農牧民身份的集體經濟組織或者嘎查村幹部，經濟承受能力有限。因此，在確定處罰幅度時，以起到必要的制約作用為前提，作了相對較低的規定。
以上說明，連同條例（草案），請一併予以審議。
