三農(農村、農業、農民):主要背景,三農癥結,戶籍制度,農民問題,問題根源,衍生影

三農，指農村、農業和農民。所謂“三農”問題，就是指農業、農村、農民這三個問題。研究三農問題目的是要解決農民增收、農業發展、農村穩定。實際上，這是一個居住地域、從事行業和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業大國.“三農”問題關係到國民素質、經濟發展，關係到社會穩定、國家富強、民族復興。

應對農業發展問題，不僅要著眼於三農本身，而更應注重從“三農”之外即各自對立面採取對策。農業易相發展理論對於化解“三農”問題的意義在於對立統一、相互轉化的三個方面：農業產業化經營、農業新型化、功能多元化及人本化；農村城鎮化及社區化、均等化、農場化；農民新型非農化、職業化。

新世紀以來第十二個一號檔案《關於加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》正式發布。這是自2004年以來,中央一號檔案連續第十二次聚焦“三農”，意義重大。

2016年1月28日，新華社受權發布《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》。這是改革開放以來第18份以“三農”為主題的1號檔案也是自2004年以來中央1號檔案連續第13次聚焦三農。

基本介紹

中文名：三農
外文名：agriculture,rural areas and farmers
定義：農村、農業、農民
解決：農民增收、農業增長、農村穩定
對策：農業新型化、功能多元化及人本化

主要背景,三農癥結,戶籍制度,農民問題,問題根源,衍生影響,金融問題,農村改革,美麗鄉村,財政投入,會議解讀,指導檔案,最新巨變,

主要背景

城鎮和鄉村的收入差距增大。根據國家統計局發布的統計公報，2006年中國大陸城鎮居民人均可支配收入11759元，農村人均純收入3587元，二者比例為3.28:1（2005年為3.22:1）；而1985年城鎮居民人均工資690元，農村人均純收入397元，二者差距為1.74:1，20年時間城鄉收入差距擴大了85%。

自改革開放以來，農村地區實行的是充分結合的家庭聯產承包責任制，並開始推動農村產業化進程。同時中國農業產品開始面對外國農業大國的競爭，單一的家庭生產單位無力進行市場競爭。

鄧小平南巡講話後，中國經濟開始起飛，與同期中國總體經濟的發展相比，第一產業的發展程度遠不及第二、第三產業發展。農民認為種田沒有足夠的收入，因而農村地區開始出現農民進城打工的現象，但城市並沒有足夠的就業崗位提供，從而形成大量集聚在城內而沒有工作的農民工群體。隨之而來的就是農村地區生產積極性下降，農業投入開始減少，引發更多的農民進城“找工作”，形成惡性循環。由於農業的發展將直接影響國家經濟的正常發展，而農村人口占中國總人口的3/4，他們的總體生活情況是中國總體生活情況的最主要體現。農村的發展將是實現中國共產黨提出的“三步走”戰略最大的挑戰，從而使三農問題成為當前社會中顯著的問題。

三農癥結

“三農”易相發展關係圖（圖1）如右：

主要是農業產業化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。

常常聽到農民兄弟抱怨種了東西賣不出去或賣得過於低廉，根本在沒有遵循市場規律。產供銷形成一條龍是當前農業在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創設“產―供―銷”鏈條的活動中起著關鍵作用。農業產業化的另一個問題是中國農業目前基本上屬於自給自足的小農經濟，沒有形成規模經濟。

加入世貿組織後，如何應對國外的集約型農業的挑戰？這將是中國作為一個農業大國面臨的嚴峻問題。中國應在解放剩餘勞動力的同時，通過加快農業機械化提高農業勞動生產率，拋棄小農經濟的自給自足，迎接入世挑戰。

戶籍制度

突出表現的一個問題是戶籍制度改革。以往戶籍制度將城鄉予以二元分割，形成了城鄉之間經濟發展、文化水平的較大差異。這種戶籍制度在計畫經濟體制下是自上而下行政管理的必要，在建設社會主義市場經濟的今天已經受到理論界的一致質疑。目前，各地興起的戶籍制度改革紛紛向這種不合理的制度“開刀”，希望能夠藉此進一步解放農村剩餘勞動力。但需要前瞻的是：戶籍制度改革以後，解放的剩餘勞動力如果得不到合理的安置和疏導，形成的移民潮會給社會治安造成相當大的壓力。因此，城市化的步驟需要控制，小城鎮是消解城鄉二元對立、改革戶籍制度的必要配套措施。

還有一個突出的問題就是舊村改造問題。在當今黨的建設社會主義新農村的偉大號召下，多少不規範的所謂“改造之舉”是多么的令人心寒。其中集體土地被非法買賣是一大問題。而這背後又是各方勢力的利益之爭。農村以土地廣闊，發展寬闊而著稱。如果土地不保，何以談發展？即使是發展了，農民也是同樣沒發展，相反而是在舊村改造中被抹殺掉，農民也就沒有翻身的機會。在處理農村土地的時候，多少的不規範行動在眾怒睽睽之下被鄙視，而沒有人站出來為他們說話。當今社會的飛速發展，這個問題已經不能小看，面臨著越來越多的改造，我們是不是還能這樣空喊口號而為之呢？政府應當派專人組成考察團隊，落實農村土地的使用情況，做到心裡有數才行。還有就是要強化法律意識，對農村土地徵用辦法進行公布，防止不法利益集團鑽空子。舊村改造也要做出明確規定，對於侵占宅基地的要做出具體補償辦法，建立必要的服務設施。

當然還有很多方面，它遍及農村發展的方方面面，養老醫療問題和幼兒教育問題也是不容忽視的。等等的不規範需要我們去重視，去改正。

農民問題

可以分為素質和減負兩個問題。農民素質問題，主要是指文化素質。據統計，截至2000年底中國義務教育即普九中人口覆蓋率達到85%，在普九未能覆蓋人口中，農村人口占大多數。同時，計畫生育政策在農村也受到一定抵制，在“放一隻羊是放，放一群羊也是放”的錯誤觀念指導下形成的便是“越窮越生，越生越窮”的惡性循環。十年樹木，百年樹人。如果沒有一定文化素質的國民如何參與強國競爭？因此，提高農民素質是富民強國的重要舉措。

農民問題的另一個重大問題是減負問題。黨中央國務院再三強調要減輕農民負擔，但個別地方“令不行禁不止”——農民負擔照原樣，引發農民抗交國稅和集體上訪等事件發生。農民負擔重直接影響農民收入的增加，農民負擔重的一個重要原因是：政府改革力度不夠，目前還有些地方政府部門仍是“管事的人不多，吃飯的人不少”。因此，減輕農民負擔首先應該考慮加大力度進行機構調整，減員增效，把農民增收放在第一位。

中國是一個農業大國，農村人口接近9億，占全國人口70%；農業人口達7億人，占產業總人口的50.1%。“三農”問題的解決必須考慮農業自身的體系化發展，還必須考慮三大產業之間的協調發展。“三農”問題的解決關係重大，不僅是農民兄弟的切盼，也是目前黨和政府的大事。

解決“三農”問題關係國民經濟全局，要把發展農業和農村經濟、增加農民收入，作為經濟工作的重中之重。雖然解決“三農”問題的許多措施都與資金的投入密切相關，但是近幾年來的金融體制改革所存在的問題在相當程度上削弱了對農村經濟的支持，對縣域經濟，特別是對農村經濟的信貸投入相對不足。農業產業本身的體制問題也影響金融資本向其流動，不利於農村經濟的發展。

農業經濟沒有形成規模化的經營，加上基礎設施差，難於容納較多的金融資金。

目前我國的農業體制主要是家庭聯產承包責任制，這種經營方式只能容納少量的小額農貸資金。

一是這種經營方式農戶的資產較少，不能承擔較大的信貸風險；

二是這種經營方式限制高效農業和農業深加工的發展，農民不需要較多的貸款。

因此，目前的農村信用社出現三種情況：

一是還有不少農村信用社由於歷史的問題較多，加上當地的金融風險較大的影響，目前還出現支付的困難，沒有錢支農；

二是部分農村信用社存款多，但又不敢支農，資金閒置；

三是有的農信社實際上辦成了商業銀行，在城市裡與商業銀行爭存款，爭貸款，不願支農。

問題根源

概述

2000年8月24日，《南方周末》發表湖北省監利縣一個鄉黨委書記李昌平給國務院領導朱鎔基的一封信稱：“農民真苦，農村真窮，農業真危險”。把中國的“三農問題”提到了極至。為什麼一個有著5000年農業文明史，有4000多年處於世界第一強國地位的中國，在21世紀的農村處於“苦”、“窮”、“險”的境地？究其原因有以下五點：

產業的天然弱質性

種養業，依賴於當地水、土、日照、氣溫等天然資源的配置。人類到目前為止，對天然資源的配置，只能適應，不可能整體改變，只有局部或某一方面改善的可能，如自流灌溉和大棚。具有改善大自然氣候的森林和植被，中國實際整體上是破壞，環境在惡化。這是農業的天然弱質性。

生產資料弱質性

種、養業量的增長，依賴於可耕種土地和草原的面積擴張，從每個農業勞動力占有農地面積的國際比較看：1992—1994年，美國為118.2公頃，加拿大為173.8公頃，澳大利亞為1074.4公頃，英國為28.2公頃，荷蘭為6.4公頃，低收入國家平均也有1.7公頃，而我國僅有1公頃。我國總體上是一個農業資源缺乏的國家，在農業人口直線上升的情況下，在有限的可耕地上不可能獲得更多的收益。加之，中國有史以來歷次“均貧富”的革命，首先是均田地，必然是小農經濟成為中國社會的主體。即使進入工業化時期，農業機械化投入大、成本高，沒有需要，也沒有可能成為農業生產主要手段。因此，我國農業勞動對象和勞動手段也是弱質的產業。

勞動主體弱質性

首先,有限的土地資源承載的人口數失去控制，新中國50年增加8.5億人口，主要是農村人口的增加，增加的人口抵消了生產力提升創造的價值，人均可分配的消費品相對減少，用15%的GDP養育70%的人口,不可能培養出高素質的農業人才。其次，工業化過程,鄉村商品流通政府壟斷，阻止了農村市場的形成，農產品商品率和農村消費品市場化程度低，沒孕育出市場經濟人才與機制，農民不具備闖市場的天資。再次，城市需要的勞動力通過各種途徑的篩選，吸納的都是農村中的精英人才，降低了農業勞動者的整體素質。最後，農業生產第一線的勞動者普遍文化素質低。據2003年2月14日《中國青年報》刊登的我國“教育與人力資源問題報告”稱：2000年我國15歲以上人口中仍有文盲8699.2萬人，其中3/4分布在農村。農村勞動人口人均受教育年限為7.33年，而城市是10.20年。城市、縣鎮和農村之間勞動力人口受教育水平的比重情況為：具有大專及以上受教育水平的人口比例為20：9：1，受高中教育人口比為4：3：1，受國中教育的人口比為0.91：1.01：1，受國小教育的人口比為0.37：0.55：1。據全國第五次人口普查數據分析，2000年我國第一產業農林牧漁業從業人員的平均受教育年限僅為6.79年，國中及以下教育水平的人超過95%。日本同期同行業人員平均受教育年限為10.67年，1997年~1999年間，我國的農業勞動生產率僅是日本的1.03%。一線農業技術人員的身份都是鄉鎮“政府官員”或國有企業雇員，與農民沒有利益關係。靠行政力量推動的農業科學技術，最初非九牛之力不可，由於方法問題，有的地區甚至抗拒科學技術的推廣，更談不上新的思想、觀念了。由於體制等多方面的原因，目前中國任何一個產業的勞動者素質都沒有從事農業的產業大軍的文化科學水平低。

農業組織弱質性

幾千年以來，社會管理者都沒有對農民進行任何形式的實質性組織，新中國，“人民公社化”才真正實行農民組織化管理。80年代的土地承包責任制的實行，是又一次“均田地”行為，二輪承包30年不變，是固化小農經濟的行為，單純從組織管理方面看，是一種社會退步（起碼是一種制度復歸），阻止了現代農業的內生。任何社會制度都不可能面對千家萬戶、利益各異的鬆散群體進行有效管理。

社會政策造成農村社會整體的弱質性

第一是40年的資源輸出。自統購統銷，農業生產資料壟斷經營，一直到開始按保護價收購農產品止，國家通過工農產品“剪刀差”，40年整體上是農村支援城市，農業向工業輸血。第二是30年的人口膨脹。從50年代到80年代初，農村生育實際上處於失控狀態，至今農村人口出生率仍然高於城市，出現高素質、高收入人群少生育，低素質、低收入人群多生育的逆向調節政策。第三是10年的橫徵暴斂。80年代土地承包到戶後，農民中釋放的熱情到84年達到最高峰，國家便出台了“農業特產稅”，計畫經濟體制下的農村高度組織條件下的管理機構不減人反增人。94年稅制改革，提高兩個比例，財政收入向上集中度提高，縣鄉兩級財政入不敷出，加之普九義務教育投資、基層官員政績需要的形象工程以及吃喝風、行賄風等等。20世紀末的10年,在農村基本上是橫徵暴斂的10年。第四是農業產業鏈中斷。產前產後服務，前40年國家壟斷專營，原因是產前和產後有錢可賺，唯獨生產環節不賺錢。國家雖然出了錢，但不是給農業生產者，給了經營者，國家受到中間商盤剝，最典型的是糧食系統和供銷社生資系統、棉花系統以及農業系統的種子公司。由於產業鏈中斷，導致農業作為一個產業是不完善的，一下子拋向市場，其結果可想而知。第五是農村其它產業被現代工業取代。農村社會歷史上的其它產業，如手工業，各種作坊等，被現代工業取代，農村自救力，內生產業力盡喪。第六是農村社會保障制度沒有建立。小病拖，大病等，促長了農村封建迷信盛行，養兒防老、家族意識等傳統觀念大行其道。第七是政府和城市居民深層意識歧視農民，政府保護農民利益的舉措收效甚微。在社會二元結構中，呈現出城市居民始終在政府的保護下生存，而農民沒有享受到一丁點（除保護價一項外）社會福利。打工是盲流，春運加價，剋扣農民工工資，大城市設計許多限制外來工的壁壘等。農民在城鎮成了低智商、犯罪的代名詞。

衍生影響

第一、政策問題

由於政策的偏向使城鎮和鄉村的發展差異使貧富懸殊差距擴大。在城市的發展過程中，亦同時加劇了土地兼併問題，一些失去工作或土地的農民轉化成流動人口到城鎮謀生，從而將問題亦帶到城鎮。在惡性循環下，三農問題不斷擴大成為全國性的社會現象。

第二、醫療問題

缺錢是農民的主要問題，但由於近代偏向於發展西方昂貴的西醫而疏忽了農民幾千年來都依賴的廉價的傳統中醫的發展，致醫藥昂貴，使農民因病致貧。

概述

三農問題是社會熱點問題。在網上鍵入“三農問題”搜尋，有簡體中文網站和網頁17000項，三農問題研究已十分深入。筆者認為：中國農村地域廣，東西跨越5個時區，南北氣候迥異，各地資源稟賦差別大，東、中、西部經濟條件懸殊，不可能有一套適合全國各地農村的最優方案，靠一個“一號檔案”解決農村所有問題。這裡，筆者提供兩條基本思路，一是農村人口向城市集中的思路；二是農村地區的一攬子改革思路。

農村人口向城市集中的思路

農村人口向城市集中是黨的16大確定的方針政策，也是工業化過程中的必然產物，是社會發展的必經歷程，是社會人口空間布局變化規律與經濟規律的協調規律。任何人為限制人口流動的制度設計都是對規律的違背。農民進城打工就是農村人口向城市集中的表現，誰能阻擋民工潮？民工潮的背後是經濟規律（比較效益）在起作用，與台商到大陸投資原理一樣。因此，農村人口向城市集中是經濟行為，是市場行為，而非政府行為。政府在人口布局調整過程中，政府要做兩件事。

第一件事是清理一切有關人口、人才流動的壁壘，給外資、內資企業，國營、民營企業，農民和城市居民同等國民待遇。首先，取消戶籍管制為戶籍登記制，變“要不要給你城市戶口”為“我願不願”登記為城市戶口，把權力交給人民自決。同時，把戶口與身份證（變更登記身份證以舊換新）、保險、納稅、銀行帳號捆綁在一起。其次，取消正式工與臨時工稱謂，一律稱雇員（公務員本質也是雇員），實行崗位工資制。其次，社會組織分成四大類，軍事單位、行政單位（含黨、政、人大、政協、司法）、事業單位、企業單位。政府只管軍事和行政單位的收與支，全額納入國家預算管理，定員定編；事業和企業單位全權交由市場調節，事業單位財政補貼法制化。最後，對外資企業、內資企業，國營企業、民營企業，小企業、個體戶，外國人、中國人，城裡人、農村人，北京人、外省人，大城市人、小城市人，一律實行國民待遇，除法律規定特殊優惠外，所有社會福利、社會保障和工資待遇，執行一個標準，不厚此薄彼。

第二件事是規劃、引導、誘導、指導，法律規範。首先,就是規劃。中國目前的共識是限制特大城市，發展中小城市。這是錯誤的，我國人口最高峰是2050年，16億，2013年是勞動力最高峰為10億，後者比前者提前37年到來，就業高峰在“小康”之前，人口城市化的步伐必須加快。按最低標準一半人居住在城市，城市居民就是8億，60%就是9.6億，70%就是11.2億，2020年小康目標，取中間值（8—11億）9.5億人口計算，一半居住在特大城市有4.75億，按美、日、德1995年特大城市居民占總人口之比例（39%、37%、41%）取最低值37%計算有5.92億，取二者平均值是5.33億。這樣2020年中國特大城市人口不得少於5億，也就是說1000萬人口特大城市必須有50個以上，現在所有的直轄市、省會城市和計畫單列城市人口都增加到1000萬，還不夠。然而，我國號稱1000萬的特大城市沒有一個城區人口達到800萬，都包括郊區農村人口。而特大城市看起來單位成本高，但承載人口多，其實是最節儉的人口居住途徑。因此，我們要大力發展特大城市，大力發展中小城市，二者齊頭並進，才能容納巨大的人口規模。

中國乾任何與人口有關的事情，必然是世界第一，就必須拿出世界第一的膽識、第一的謀略、第一的舉措。但我們不能盲目發展特大城市，如長江以北（除東北外），成昆線以西就不宜發展特大城市，因為水資源不足，現在可以“南水北調”，將來可能只有海水淡化一條路了。因此，50個特大城市只有長江中下游流域、珠江流域、東南沿海和東北四塊地方可供規劃了。其次是引導、誘導、指導問題。所謂引導就是政府告知每一位農民，進城者必須有一技之長，即大力興辦職業教育；所謂誘導，即城市接收單位應有一定的進入門檻（與目前的限制門檻有本質區別），基本條件不得太高。所謂指導，即告知每一位進城民工，由一個農民向城市居民轉變不是一天的事，有觀念與綜合素質問題，政府應加強市民教育。目前民工進城打工的負面影響是政府沒有做好引導、誘導、指導這三項工作造成的，待國民取下“有色眼鏡”看農民工、政府做好“三導”工作，農民變市民不是一件難事。最後就是政府在“農村人口向城市集中” 過程中，必須作好法制建設，用法律的形式，而非“紅頭檔案”形式來規範。這次人類有史以來最大的人口遷徙，包括上述規劃、“三導”工作，以及取消壁壘和普遍國民待遇等，都應通過人大立法形式予以規範。

農村地區一攬子改革的思路

就是農村地區的政治、經濟體制實行一系列革命性的改革，基本思路是：

1、在長、珠三角洲、京津地區和長江中下游平原進行撤消省、自治區建制，設立經濟大區試點，經濟區屬中央派出機構。中央政府直接管理到市和州，市不再轄縣，只管城區和近郊區。國家設立中央、市（州）、縣三級財政。其理由有：其一，省級行政區劃是農業社會的產物，工業社會的主體是城市，目前形成了城市與農村二元社會結構，乾脆把二元分而治之，突出城市在國家中的經濟地位，中央直轄市州一級（州是指地域大且沒有中心城市的地區，以及為實行民族自治而專設的一級行政建制）。從而可以減少中間環節，便於巨觀調控手段的有效性和政策的落實，有利於城市工業現代化的早日建成。目前省級行政區劃，從經濟發展實體來看，既有城市、農村，地域又大了，從經濟發展區劃來看，它又小了。其二，省級機構運行50多年，機構太龐大，改革起來難度大，傷其十指，不如斷其一指，把省級機構的權力一分為二：規劃、協調與司法權、農村管理權給大行政區；城市經濟運行與管理權交給市。有利於新型市場經濟制度設計，節約經費用於發展城市建設。其三，省級作為地方政府，除外交外，與國家職能基本相同，不利於中央集權的穩固，也不利於中央與地方事權、財權的明確。其四，農村管理的實體應為縣一級，農村管理形成中央、大區、縣三級管理，以縣為主；城市形成中央、市兩級管理，以市為主。市縣兩類地方政府，一個管城市，一個管農村，職責明確，經濟發展主體清晰，有利於小康目標的實現。其五，長江和珠江三角洲以及京津地區已形成三個城市群（長江中下游平原具備建特大城市的品質，農業發達），省建制已成掣肘經濟進一步發展的客觀現實，通過試點，探索出一條新的經濟發展模式。

2、撤銷縣級市建制，恢復縣建制，精簡縣級（含城市郊區）財政供養人員（含垂直系統），撤銷鄉鎮建制，取消農業稅。其理由有：其一，徹底斬斷向農民亂收費的根源，龐大的鄉鎮級機構，在土地承包到戶的條件下，沒有存在的意義。其二，自秦、漢以來，2000多年，中國都是“皇權不下縣”，鄉鎮級設立政府機構，勢必增大管理成本。其三，憲法明確規定村民自治，自治單位何需政府事無巨細全權管理？其四，鄉鎮機構是由區公所演變成人民公社，再由人民公社演變而來的，設立區公所即是上層建築恢復、適應經濟基礎變化的需要。其五，農業稅已經徵收5000年，農業產業已成為弱質產業，美歐都實行農業補貼政策，我們對農業不補反征，特產稅只能按實際外銷金額據實徵收，取消農業稅，以利於養育農業，發展、引導非糧產業。其六，縣級市經濟規模小，城市規模小，與農村有著千絲萬縷的聯繫，無非是一個大一點的縣城，市建制未必能促進經濟發展，倒不如把縣城經濟作為一個城鄉結合點，帶動農業發展的經濟實體來經營運作。

3、選派大批青年（含優秀大學畢業生）幹部，長駐村、鎮幫助農村奔小康，長期與農民“三同”，不達小康不歸隊。其理由有：其一，整體小康目標，農村是難點和重點，沒有黨和政府的引導、誘導和指導，很難突破。其二，農村、農業、農民處於弱質狀態，沒有黨的強有力領導，現狀難以改變。其三，農村產業調整是一次深刻的革命，沒有統一的指導思想、正確的理論指導，勢必造成浪費和土地拋荒。其四，農民素質的弱質性與樸素的愛黨、愛國情結，呼喚著黨和政府的代表與他們朝夕相處，共同建設小康社會；我們的幹部有必要深入人民生產、生活的最底層，在實踐中摔打，培養出新一代的既懂現代科學知識，又深知中華民族文化與民族情感的社會中堅。其五，鄉鎮機構的撤銷，農村黨的工作只能加強，不能削弱，有必要培養鍛鍊出一批農村新生領導力量。其六，三農問題的解決辦法必然在實踐產生，全國不可能是一個模式，任何模式必須適應客觀需要。

金融問題

金融體制對農業的支持、對縣域經濟的支持相對來講嚴重不足，那么，從金融的角度看，如何解決“三農”的問題？

（一）要儘快恢復農業政策性金融機構的支農業務，同時運用積極的財政政策，加大對“三農”的支持力度。既想發展農村經濟、啟動農村市場，又不想付出代價，這是不現實的，只不過我們如果對政策性金融管理好一點，減少人為的失誤和腐敗，我們的損失就會少一點，以最少的代價獲取最大的社會效益。對支持“三農”的政策性投入，國家要建立政策性金融的財政補償機制，在國家的財力允許的情況下，要及時向政策性金融提供貼息資金和呆賬損失的彌補，以及時化解政策性金融的風險，不要讓風險積聚過大。

（二）在政策性金融的帶動下，積極引導商業金融加大支農力度。一些農業高科技、規模化、產業化和農副產品深加工項目，在政策性金融的支持下形成一定生產能力以後，商業金融要及時給予配套資金。對於長期只存不貸或達不到存貸比例的商業金融營業網點，要強行退出市場，遏制從農村大量抽走資金的做法。

（三）扶持農村信用社健康發展，提高支農能力。對農村信用社的歷史包袱，應實事求是地加以解決，中央財政和地方財政共同負責。那些認為農村信用社不是國營的金融機構，就不能享受同樣待遇的思想是對農村信用社的歷史不了解，其結果是導致農村信用社的風險越來越大，不但對農村經濟的發展極為不利，而且導致農村金融體系崩潰，甚至出現全國性的金融災難。

（四）郵政儲蓄組織的資金，大部分應通過政策性金融反哺“三農”。由於郵政儲蓄的存款大部分來自縣以下，主要是農村，這部分資金應通過政策性金融用於支持縣域經濟，特別是農村經濟。同時增加農村信用社的支農再貸款，提高其支農能力。這樣有利於促進農村經濟的發展，縮小貧富差距，擴大內需，進而有利於整個國民經濟的健康發展。

（五）適當改變目前的農業生產模式，進行大規模的產業化生產，這樣才能吸納較多的資金，並提高資金的使用效益。目前的農村家庭聯產承包責任制，在改革開放的初期，對於調動廣大農民的生產積極性，解放生產力起到巨大的作用。但是，農村的家庭聯產承包責任制只能解決農民的溫飽問題，而不能解決農民的小康問題。農村家庭聯產承包責任制在市場經濟條件下出現以下弊端：一是不利於機械化生產，影響勞動生產率的進一步提高；二是不利於科學技術的推廣和套用。一家一戶的小農經濟生產，沒有資金投入搞科研，即使有科研機構研究出新的技術，推廣也困難；三是難於適應市場變化的需要。現在農民的生產往往是生產出產品找不到市場，雖然有公司加農戶這樣的模式，但畢竟多了一個環節。當市場出現變化時，要么是公司不講信用，要么是農戶不講信用；四是不利於農副產品的深加工。一些農副產品加工企業為什麼發展不起來，主要原因是難於有穩定的質量和數量的原料來源，一家一戶的農戶來生產，要么是質量難於保證，要么是數量難於保證。上述的四個問題，都是在市場經濟中生產遇到的主要問題，這些問題不解決，農村經濟是不可能有質的突破，即使金融的改革能重構農村金融體系，加大對農村經濟的支持力度，農村也沒有很好的投資環境吸納較多的資金。硬性地加大對農村的投入也只是沒有多大效益的投入，最終又形成更多的不良資產。因此，要在農民自願的基礎上，通過土地的再承包，使土地集中在懂經營的農業企業家手中，形成規模化、產業化的大生產。農民既得到一定土地承包費，又可以乾其他的副業，可以從面朝黃土背朝天的低生產率的勞動中解放出來。

農村改革

溫家寶總理在全國農村綜合改革工作會議上的講話中曾經指出，“農村改革近30年來，我們邁出了三大步”。“第一步，實行以家庭承包經營為核心的農村經營體制改革”，我們建立起農村基本經濟制度和市場機制；“第二步，實行以農村稅費改革為核心的國民收入分配關係改革”，我們開闢了統籌城鄉發展的新途徑；從2006年開始。進入到農村綜合改革的新階段。“三步改革貫穿一條紅線，就是保障農民的物質利益，維護農民的民主權利，解放和發展生產力”。不失時機全面推進農村綜合改革，為社會主義新農村建設提供體制保障，是歷史關節點上鞏固改革發展成果、承上啟下、繼往開來的首要任務。

美麗鄉村

由杭報集團三報一網組成的“走基層、轉作風、改文風、統籌城鄉”聯合採訪團，來到了桐廬。作為“進鄉鎮、進村莊、進農戶、進企業、進田間”的系列採訪活動，我們通過一天的時間，走訪了桐廬境內的四個美麗鄉村——永安、蘆茨、狄浦、環溪。可以說，統籌城鄉，村村各有特色。桐廬縣的第一站是永安村。永安村是桐廬縣“5+4”重點中心村之一——富麗永安，也是瑤琳鎮域內主要的中心村，說永安“富麗”，原因有二。其一，該村是桐廬縣有名的“華僑村”。全村有僑眷200餘人在外。“永安村有不少村民在歐洲經營餐飲店，是遠近聞名的事。”

其二，永安發展了生態農莊型新農村模式。永安村以桑蠶產業為特色，村裡的領導說，過去村里家家戶戶都在家裡養蠶，生活環境較亂。如今，村里規劃將建造專門的養蠶場，實現生活、生產分離。

未來的永安村將保持生態環境和自然風貌的優美，積極開發休閒、養生、觀光、度假等農家旅遊經濟，建設永安“生態莊園”。

走訪的第二站是蘆茨村。比起永安，蘆茨是另外一番景象。蘆茨境內山川秀美，風光旖旎。為了打造出別具韻味的風情小鎮，蘆茨村的民居統一改造成白牆黑瓦，村裡的地面全都鋪成了青石板路。

良好的生態環境、優美的山水風光、豐富的土特產，以野生的石蛙、石筍、石斑魚、土雞為“三石一雞”美味特色，成為發展“農家樂”特色旅遊的重要原因。村裡有一條溪，據村委主任介紹，一到夏天，這裡便成了天然的浴場。遊客都會慕名而來，在這裡住上三五天。村裡的民宿也很便宜，80元左右就能住上一天，還包三餐。

在未來，蘆茨有一個更大的夢想，那就是規劃結合農房改造，在蘆茨灣地帶的大母山、嚴陵塢，憑藉地域的自然、人文優勢，形成一個獨具原鄉特色的創意產業基地，著力打造一個集合藝術創作、詩畫文化、創意品牌、展覽展示、時尚發布、娛樂消費、旅遊休閒等眾多功能於一體的文化創意平台。

如果說蘆茨給人的印象是詩情畫意，那么荻浦則充滿了文化底蘊。荻浦是一座古村，位於桐廬的東大門。荻浦建村有一千多年的歷史，村內尚存明清古建築堂屋約20餘幢(最早的鹹和堂，建於1489年)，其中申屠宗祠(家正堂)和古戲廳(保慶堂)，屬省級文物保護單位。近年來，荻浦村在美麗鄉村建設過程中，突出“鄉風文明身心美”，重點挖掘古孝義、古戲曲、古樹林、古造紙等特色古文化，全力培育“古風荻浦”，可謂“古風民俗第一村”。

荻浦的古造紙業，在清代時最為旺盛，工藝成熟、規模很大，一度是百姓經濟的主要來源。建國前後，荻浦村尚存草屋頭六處，料場七處，紙槽達120隻之多，家家戶戶都有人從事造紙生產、銷售。現存古紙槽的遺蹟，正是荻浦村古造紙文化曾經繁榮的見證。

為了紀念這個曾經給荻浦村帶來繁榮富裕的手工業，該村專門挖掘整理了手工造紙業的工藝程式，並在新農村建設中對這個遺址保護維修。接下來該村還計畫結合整村的鄉村旅遊發展規劃，在古造紙坊遺址開設一個手工造紙技術遊客體驗點，讓遊客在了解古村文化的同時，對古造紙技術流程有更深刻直觀的印象。

身處在荻浦，古代遺蹟密集，隨意走上三兩步，就可能看到一處古建築、一片古樹林。而環溪村給人的印象則是適宜居住的小康村。

環溪村是理學鼻祖周敦頤後裔族居地，這是一座清潔歡悅的小鄉村。在村里，有一支由9人組成的保潔隊伍，實行“戶集、組收、村運、鎮處理”的管理模式，嚴格按“五個一”(即一輛板車、一把掃帚、一把鐵鍬、一隻袖標、一件紅馬甲)標準規範化保潔。這支小分隊，每天的上午、下午都會對全村打掃一遍，下班前再巡查一次，確保條條道路有人掃、處處垃圾有人清。為建設新農村，村里把硬化道路、應家溪治理、建景觀公園、建農貿市場、公廁、污水處理池等村莊硬體設施建設作為今年的主打項目。

據了解，環溪至臨村深澳、青源、屏源的主要幹道及村內支路都已硬化，面積38000平方米，全村道路硬化率96%；在村口建造了景觀公園，融明清古建築、愛蓮堂、百年古橋、千年銀杏等歷史文化古蹟及自然風景名勝於一體。同時，還對菜市場進行遷建，新建1200平方米的高標準農貿市場，加強公共場所衛生設施建設。

財政投入

黨的十六大以來，中央財政以科學發展觀為指導，認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極調整支出結構，不斷加大投入力度，為贏得“三農”發展黃金期做出了重要貢獻。2003-2012年，中央財政“三農”投入累計超過6萬億元（2012年數據為年初預算數，下同）。總量上，中央財政“三農”投入從2144億元增加到12286.6億元，翻了兩番還要多；速度上，中央財政“三農”投入年均增長21%，高於同期財政支出年均增長4.5個百分點；比重上，中央財政“三農”投入占財政支出的比重從13.7%提高到19.2%，達到將近五分之一。從千億到萬億，數量級跨越的背後，是中央財政“三農”投入穩定增長保障機制的逐步形成完善。

穩定增加涉農補貼規模

從2002年安排1億元設立良種補貼開始，中央財政涉農補貼種類不斷增加，範圍逐漸擴大，標準日益提高，到2012年已經形成了包含四項直接補貼、造林補貼、家電下鄉補貼等在內較為完整的補貼政策體系，補貼規模達到2000多億元，大大改變了國家與農民直接的利益分配關係。

一是實施四項直接補貼。農作物良種補貼從最初大豆1個品種擴大到水稻、玉米、小麥等10個品種，基本實現主要產區全覆蓋。農機購置補貼單機補貼限額多次大幅提高，種類擴大到12大類46小類180個品目，共補貼各類農機具約564萬台（套），受益農戶約439萬戶。實施糧食直補政策，首次建立國家對數億農民的直接補貼渠道。不斷完善農資綜合補貼動態調整機制，有效彌補農資價格上漲造成的種糧成本增支。

二是實施農林生態保護和畜牧良種補貼。建立健全草原生態保護補助獎勵機制，逐步覆蓋到國家確定的牧區半牧區縣（市、旗）。探索實行符合國情的造林補貼政策，補貼範圍擴大到全國所有省份。陸續出台生豬、奶牛、肉牛、綿羊等良種補貼政策，全國共有300多萬農戶直接受益。

三是建立農業保險保費補貼制度。中央財政農業保險保費補貼險種增加到玉米、水稻、小麥等15個，各級財政保費補貼比例平均達到80%左右，累計帶動農業保險累計實現保費約600億元，為5.8億戶次投保農戶提供風險保障1.78萬億元。

四是實施大中型水庫移民後期扶持政策。自2006年7月1日起，對經核定的大中型水庫農村移民，按照每人每年600元的標準，統一扶持20年。截至2011年底，全國納入大中型水庫後期扶政策範圍的移民總計2394萬人。

五是實施消費補貼。以直補方式對農民購買家電給予銷售價格13%補貼，累計銷售家電下鄉產品逾2.5億件，實現銷售額6000多億元。

著力加大現代農業投入力度

為提高農業綜合生產能力，促進現代農業發展，中央財政不斷加大投入力度，完善政策措施，著力加強農業基礎設施“硬體”，提升農業科技水平“軟體”，改善農林生態“環境”，為探索中國特色農業現代化道路發揮了積極的作用。十年間，中央財政用於這一方面的投入始終保持快速增長態勢。

一是加強農業基礎設施建設。大力支持農村小型農田水利建設，先後實施三批共1250個小農水重點縣建設，基本覆蓋了農業大縣和產糧大縣。啟動2209條重點中小河流重要河段治理，累計治理河長1.25萬公里。安排小型病險水庫完成除險加固任務5.27萬座，占到現有小型水庫一半以上。支持耕地開發和土地整理、整治、復墾，加快中型灌區節水配套改造，開展中低產田改造、高標準農田建設，加強重點商品糧棉油基地建設，促進糧食等優勢特色農業主導產業發展。

二是促進農業科技進步。積極支持農業領域科研工作，促進農業科技成果轉化，加快農業技術推廣，實行測土配方施肥，推進糧棉油高產創建示範，啟動現代農業產業技術體系建設，開展農村勞動力轉移培訓，實施科普惠農興村計畫，初步建立起了符合農業科研活動規律、農業科技工作特點和財政預算管理要求的財政農業科技投入體系。

三是調動主要農副產品生產大縣積極性。出台產糧大縣獎勵政策，逐步創新推出產油大縣、超級產糧大縣和超級產糧大省獎勵政策，有效緩解產糧（油）大縣的財政困難。設立生豬調出大縣獎勵資金，累計支持生豬調出大縣1799個。

四是大力支持農林生態保護和建設。分期實施天然林資源保護工程，累計減少森林資源消耗10.39億立方米。全面啟動退耕還林工程。正式建立森林生態效益補償基金，結束了森林生態效益無償使用的歷史。嚴格規範育林基金、森林植被恢復費徵收使用管理，促進林業可持續發展。支持實施國家重點水土保持建設工程，完成治理面積7.63萬平方公里。

五是支持農業抗災減災救災。陸續出台糧食主產區抗旱澆水、冬小麥“一噴三防”等措施，支持防汛抗旱搶險、應急度汛及水毀水利設施修復，開展重大農作物病蟲害防治、基層動物防疫，推動氣象直接服務“三農”，實施全國山洪災害防治縣級非工程措施建設，落實蓄滯洪區運用補償政策，多次提高自然災害生活救助標準。

大幅度增加農村社會事業發展支出

全面貫徹黨的十六大“統籌城鄉經濟社會發展”戰略方針，十年間，中央財政通過大規模、超常規的投入，逐步將農村教育、文化、醫療衛生等納入公共財政支出範圍，構建起了具有中國特色的農村社會安全保障網路。到2012年，中央財政農村社會事業發展支出已經將近占到“三農”支出的半壁江山。

一是優先促進農村教育均衡發展。從2006年春季學期起，逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，建立起中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。全國約1.3億學生全部享受免學雜費和免費教科書政策，中西部地區約1228萬名家庭經濟困難寄宿生獲得資助。陸續啟動實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計畫、農村義務教育薄弱學校改造計畫等，支持改善農村教育條件。

二是促進農村醫療衛生事業發展。在試點五年內，將新型農村合作醫療制度實現全面覆蓋，各級財政對參合農民的補助由2003年20元/人·年提高到2012年240元/人·年。截至2011年底，參合人數達到8.32億人，政策範圍內住院費用報銷比例達到70%左右，門診統籌普遍推開。農村醫療救助制度建立後，困難農民的醫療費用負擔進一步減輕。

三是推動建立農村社會保障制度。新型農村社會養老保險經過3年試點，與城鎮居民社會養老保險同時在全國範圍內啟動制度全覆蓋，1億多城鄉老人按月領取國家發放的基礎養老金。建立農村最低生活保障制度，不斷提高全國農村低保平均標準和月人均補助水平。

四是大力促進農村文化計生事業發展。支持實施全國文化信息資源共享、廣播電視“村村通”、農村電影放映、農家書屋、農民體育健身等重點文化惠民工程，推進博物館、紀念館、美術館等公共文化設施免費開放，滿足廣大農民民眾精神文化需求。支持實施全國農村部分計畫生育家庭獎勵扶助制度等，完善計畫生育利益導向政策體系。

五是統籌推進農村扶貧開發和基礎設施改善。積極完善財政綜合扶貧政策體系，加大對貧困地區的一般性轉移支付力度，引導專項轉移支付向貧困地區、貧困人口傾斜，保持財政專項扶貧資金穩定增長。

將農村危房改造試點覆蓋到中西部地區所有縣和部分東部地區陸地邊境縣，超過2/3省份開展了農村環境連片整治示範工作，支持全國新改建農村公路272萬公里，逐年提高強農惠農富農項目在中央基建投資中所占比重。

勇於承擔改革必要成本

為增添“三農”發展活力，推動體制機制改革順利進行，中央財政積極安排相關支出，勇於承擔取消農業稅收制度、深化農村綜合改革等所帶來的必要成本，構建了促進農業農村科學發展的體制機制。一是深化農村稅費改革。在全國範圍內全面鋪開農村稅費改革，進一步深化國有農場稅費改革，推進減輕大湖區農民負擔綜合改革。從2006年起，提前3年時間全面取消農業稅，終結了延續2600年歷史的“皇糧國稅”。

二是推進縣鄉機構改革。到2011年底，全國33631個鄉鎮已完成或正在進行機構改革，占總數的98%，初步建立了符合農村實際和鄉鎮工作特點，精幹高效的鄉鎮行政管理體制。

三是建立一事一議財政獎補機制。以農民民主議事為前提，以農民自願籌資籌勞為基礎，通過民辦公助的方式，對符合規定的村級公益事業建設項目給予適當獎補，累計建成一事一議財政獎補項目98.5萬個，惠及億萬農民。

四是支持農村金融改革。實施縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、農村信用社保值儲蓄補貼等政策，引導更多信貸資金和社會資金投向農村，推進涉農金融機構改革發展。五是支持涉農體制改革。支持集體林權制度改革全面推開，將家庭承包經營從耕地擴大到林地，豐富和完善了農村基本經營制度。此外，還積極支持農業科技推廣體制、農林水氣事業管理體制等改革，推動建立促進農林水氣事業科學發展的體制機制。

在不斷加大直接投入的同時，中央財政還綜合運用稅收優惠、貸款貼息等財稅槓桿，積極開發國際國內兩個市場、兩種資源，大力引導和激勵企業、民間團體、金融機構和農民民眾等增加投入，充分利用國際金融機構、外國政府貸款，初步形成了支持“三農”發展的多元化投入格局。

從千億到萬億，是起點而不是終點，是開始而不是結束，是出發而不是到達。在黨中央、國務院的正確領導下，中央財政將積極貫徹落實強農惠農富農政策，不斷加大投入力度，繼續沿著科學發展的道路續寫“三農”發展新的輝煌。

會議解讀

"三農"發展迎來又一"黃金期"

2012年末召開的中央農村工作會議指出，10年間，我國農業農村發展克服多種困難和風險挑戰，迎來了又一個“黃金期”。對此，部分“三農”專家表示，黨的十六大以來，國家堅持統籌城鄉發展，出台了一系列強農惠農富農政策，農業農村發展取得了舉世矚目的巨大成就。

剛剛過去的2012年，我國實現糧食產量11791億斤，連續九年增產、連續五年穩定在10500億斤以上。農業部部長韓長賦說，“九連增”表明中國人的飯碗牢牢端在自己手裡，糧食綜合生產能力歷史性地站穩了1萬億斤大台階。在國際社會普遍擔憂新一輪糧食危機的情況下，手中有糧、心中不慌，對13億人口大國來說極為難得和重要。

10年間，棉油糖、果菜茶、肉蛋奶、水產品也全面增產。農業規模化種養、區域化布局、標準化生產加快推進，農業物質技術裝備水平大幅提高。農業持續穩定發展，不僅為穩物價、保增長、惠民生、促和諧奠定了堅實基礎，也有力地保障了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化的順利推進。

同時，農民增收也實現了“九連快”，增幅連續三年超過城鎮居民收入增幅，收入渠道不斷拓寬，農民分享到經濟快速發展成果。農民人均純收入持續快速增長，年均超過8%。特別是近兩年，中西部地區農民收入增速普遍超過東部地區，農民收入增速超過城鎮居民，出現了城鄉區域收入差距縮小的可喜跡象。

10年來，在改變農村面貌方面更是取得了歷史性成就。農村水、電、路、氣、房等基礎設施投資增長數倍甚至數十倍，農民生產生活條件得到顯著改善。農村社會事業快速發展，全面實現了免費義務教育，新型農村合作醫療覆蓋97%的農民，農村最低生活保障制度覆蓋5300多萬人。

中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文說，“三農”發展能夠迎來又一個“黃金期”，最根本的一條就是中央在制定農村政策時始終把保障農民經濟利益、尊重農民民主權利作為基本原則，著眼於使農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果，因而持續地調動了億萬農民的積極性。

陳錫文說，10年間，依託國家財力的增長，一項項過去不敢想像的重大政策陸續出台：一是“免”，免除了已持續2600年之久的專對農民徵收的農業稅；

二是“補”，實行了對農業生產進行直接補貼的政策；三是“改”，改革糧食流通體制、改革集體林權制度、改革農村金融體制等等；

四是“建”，把國家基礎設施建設和社會事業發展的重點放到農村；

五是“立”，加大公共財政對農村的覆蓋，朝著基本公共服務逐步均等化的方向建立起了一系列新制度：農村義務教育經費保障制度、新型農村合作醫療制度、農村最低生活保障制度、新型農村社會養老保險制度。

指導檔案

檔案題為《中共中央國務院關於加快發展現代農業進一步增強農村發展活力的若干意見》的檔案，全文約10000字，共分7個部分26條，包括建立重要農產品供給保障機制，努力夯實現代農業物質基礎；健全農業支持保護制度，不斷加大強農惠農富農政策力度；

創新農業生產經營體制，穩步提高農民組織化程度；構建農業社會化服務新機制，大力培育發展多元服務主體；改革農村集體產權制度，有效保障農民財產權利；改進農村公共服務機制，積極推進城鄉公共資源均衡配置；完善鄉村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農村基層組織建設。

檔案要求，按照保供增收惠民生、改革創新添活力的工作目標，加大農村改革力度、政策扶持力度、科技驅動力度，圍繞現代農業建設，充分發揮農村基本經營制度的優越性，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，進一步解放和發展農村社會生產力，鞏固和發展農業農村大好形勢。

檔案指出，農業生產經營組織創新是推進現代農業建設的核心和基礎。要尊重和保障農戶生產經營的主體地位，培育和壯大新型農業生產經營組織，充分激發農村生產要素潛能。

檔案強調，建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求。必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。

中共中央　國務院關於堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見

（2019年1月3日）

今明兩年是全面建成小康社會的決勝期，“三農”領域有不少必須完成的硬任務。黨中央認為，在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的複雜形勢下，做好“三農”工作具有特殊重要性。必須堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重不動搖，進一步統一思想、堅定信心、落實工作，鞏固發展農業農村好形勢，發揮“三農”壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮鬥目標奠定基礎。

做好“三農”工作，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會以及中央經濟工作會議精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢牢把握穩中求進工作總基調，落實高質量發展要求，堅持農業農村優先發展總方針，以實施鄉村振興戰略為總抓手，對標全面建成小康社會“三農”工作必須完成的硬任務，適應國內外複雜形勢變化對農村改革發展提出的新要求，抓重點、補短板、強基礎，圍繞“鞏固、增強、提升、暢通”深化農業供給側結構性改革，堅決打贏脫貧攻堅戰，充分發揮農村基層黨組織戰鬥堡壘作用，全面推進鄉村振興，確保順利完成到2020年承諾的農村改革發展目標任務。

三農(農村、農業、農民)